Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III SK 42/09
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 13 maja 2010 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Kazimierz Jaśkowski (przewodniczący)
SSN Jerzy Kwaśniewski
SSN Andrzej Wróbel (sprawozdawca)
Protokolant Halina Kurek
w sprawie z powództwa Towarzystwa Inwestycyjnego "E." Spółki Akcyjnej z
siedzibą w L.
przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki
o nałożenie kary pieniężnej,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 13 maja 2010 r.,
skargi kasacyjnej strony powodowej od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]
z dnia 23 czerwca 2009 r.,
1. oddala skargę kasacyjną.
2. zasądza od strony powodowej na rzecz Prezesa Urzędu
Regulacji Energetyki 270 (dwieście siedemdziesiąt) zł tytułem
zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
2
UZASADNIENIE
Prezes Urzędu Regulacji Energetyki (Prezes Urzędu) decyzją z dnia 31
października 2007 r. wymierzył Towarzystwu Inwestycyjnemu […] (powódka) na
podstawie art. 56 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo
energetyczne (jednolity tekst: Dz. U. z 2006 r., Nr 89, poz. 625 ze zm., dalej jako
Prawo energetyczne lub ustawa) karę w wysokości 63.198 zł w związku z
prowadzeniem przez powódkę ewidencji księgowej z naruszeniem zasad
określonych w art. 44 ustawy Prawo energetyczne.
Powódka zaskarżyła decyzję Prezesa Urzędu odwołaniem. Sąd Okręgowy w
W. – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów wyrokiem z dnia 27 marca 2008 r.,
oddalił odwołanie, ustaliwszy następujący stan faktyczny. Prezes Urzędu, po
przeprowadzeniu postępowania z wniosku powódki o zatwierdzenie opracowanej
przez to przedsiębiorstwo taryfy, decyzją z 31 stycznia 2007 r. odmówił jej
zatwierdzenia, między innymi z tego powodu, że powódka wykonując w okresie
dotychczas obowiązującej taryfy (zatwierdzonej decyzją Prezesa Urzędu z dnia 25
sierpnia 2004 r. i przedłużonej decyzją Prezesa Urzędu z dnia 15 września 2005 r.
do 31 marca 2006 r.) działalność polegającą na przesyłaniu i dystrybucji energii
elektrycznej, prowadziła ewidencje księgową w sposób niezgodny z art. 44 ust. 1
Prawa energetycznego. Postanowieniem z 18 kwietnia 2007 r. Prezes Urzędu
wszczął postępowanie, które doprowadziło do wydania decyzji zaskarżonej w
niniejszej sprawie. Z przedstawionych przez powódkę planów kont obowiązujących
w latach 2004-2006 wynikało, że nie odpowiadały one wymogom Prawa
energetycznego. Powódka zmieniła zakładowy plan kont dopiero ze skutkiem od 1
stycznia 2007 r. W tym stanie faktycznym Sąd Okręgowy podzielił stanowisko
Prezesa Urzędu, że w latach 2004-2006 powódka prowadziła ewidencję księgową z
naruszeniem art. 44 Prawa energetycznego, co z kolei podlega karze pieniężnej na
podstawie art. 56 ust. 1 pkt 8 Prawa energetycznego. Powódka zaskarżyła wyrok
Sądu Okręgowego apelacją.
Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 23 czerwca 2009 r., oddalił apelację
powódki. Sąd Apelacyjny wskazał, że bezsporną okolicznością jest, że w dacie
3
wydania decyzji powódka prowadziła ewidencję księgową zgodnie z zasadami
określonymi w art. 44 Prawa energetycznego. Nie ulega również wątpliwości, że w
latach 2004-2006 ewidencja ta była prowadzona z naruszeniem art. 44 ustawy
Prawo energetyczne. Sąd Apelacyjny przyjął, że zmiana zakwestionowanej praktyki
na zgodną z ustawą nie niweczy bezprawności poprzedniego postępowania
powódki Prezes Urzędu mógł zatem ukarać powódkę za naruszenie zasad
prowadzenia ewidencji księgowej wynikających z Prawa energetycznego. Sąd
Apelacyjny nie dopuścił również możliwości zastosowania na zasadzie analogii
instytucji przedawnienia znanej prawu antymonopolowemu, ponieważ regulacja
zasad wymierzania kar pieniężnych w Prawie energetycznym jest regulacją pełną i
nie wymaga uzupełnień z innych ustaw. Sąd Apelacyjny zwrócił uwagę, że obok
ustawowych uprawnień regulacyjnych podejmowanych ex ante, Prezes Urzędu ma
prawo podejmowania działań ex post, za jakie należy uznać możliwość nakładania
kar pieniężnych z tytułu naruszeń różnego rodzaju obowiązków wynikających z
przepisów Prawa energetycznego. Zdaniem Sądu Apelacyjnego Prezes Urzędu nie
przekroczył swoich uprawnień w zakresie wymierzania kary pieniężnej za
prowadzenie przez powódkę ewidencji księgowej niezgodnie z zasadami
określonymi w art. 44 Prawa energetycznego. Wszczęcie postępowania nastąpiło
18 kwietnia 2007 r., reakcja na stwierdzone nieprawidłowości była szybka i daleka
od przewlekłości. Za nadużycie Sad Apelacyjny uznał argument wywodzony z
redakcji przepisu art. 56 ust. 1 pkt 8 Prawa energetycznego, zgodnie z którym brak
podstaw do penalizacji działań, które miały miejsce w przeszłości (z uwagi na
redakcje przepisu – „kto prowadzi ewidencję księgową niezgodnie z zasadami
określonymi w art. 44”). W ocenie Sądu Apelacyjnego działanie Prezesa Urzędu nie
było spóźnione i nie może zostać uznane za sprzeczne z treścią art. 56 ust. 1 pkt
89 ustawy. Sąd Apelacyjny nie uznał również za uzasadniony zarzutu naruszenia
art. 56 ust. 1 pkt 8 ustawy poprawa nałożenie nadmiernie wygórowanej kary
pieniężnej. Wymierzona kara stanowi 0,5% przychodu z działalności
koncesjonowanej w 2006 r. Naruszenie miało miejsce przez 3 lata. Zmiana
postępowania na prawidłowe to okoliczność istotna ale mieszcząca się w
przesłance „dotychczasowego zachowania podmiotu” lub „stopień zawinienia”.
4
Powódka zaskarżyła wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w całości,
zarzucając naruszenie art. 23 ust. 2 pkt 13 Prawa energetycznego w związku z ust.
1 oraz art. 3 pkt 15 Prawa energetycznego poprzez uznanie, że działania
regulacyjne, do jakich uprawnionych jest Prezes Urzędu mogą być podejmowane
również ex post; 2) przepisu art. 56 ust. 1 pkt 8 Prawa energetycznego w związku z
art. 44 Prawa energetycznego poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wynikające
z tego przepisu uprawnienie Prezesa URE do badania polityki księgowej oraz do
nakładania kar pieniężnych na przedsiębiorstwa energetyczne dotyczy także
zdarzeń historycznych, to jest obejmuje również sytuacje, w których
przedsiębiorstwo energetyczne zmieniło zasady prowadzenia ewidencji księgowej;
3) naruszenie art. 2 Konstytucji poprzez sprzeczną z zasadami państwa prawa,
rozszerzającą wykładnię przepisu art. 56 ust. 1 pkt 8 Prawa energetycznego i
przyjęcie, ze organ regulacyjny może nakładać na przedsiębiorstwa energetyczne
kary pieniężne bez żadnych ograniczeń czasowych.
Sąd Najwyższy zważył co następuje:
1. Skarga kasacyjna powódki nie ma uzasadnionych podstaw.
2. Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 23 ust. 2 pkt 13 w zw. z ust. 1
oraz art. 3 pkt 15 Prawa energetycznego. Powódka trafnie argumentuje, że
istotą regulacji rynku jest podejmowanie przez organ administracji publicznej
(organ regulacyjny) określonych działań kształtujących ex ante zasady
zachowania przedsiębiorców na rynku. Regulacja polega na tym, że to organ
administracji, a nie przedsiębiorcy działający na rynku, samodzielnie lub przy
współpracy z uczestnikami rynku, wyznacza wyprzedzająco ramy, w jakich
przedsiębiorcy będą rywalizować na rynku. Jest to regulacja sensu stricte, a
działaniem podejmowanym ex ante jest – przykładowo - obowiązek
określonego prowadzenia ewidencji księgowej oraz zatwierdzenia taryf na
podstawie tak prowadzonej ewidencji. Nie oznacza to jednak, że zjawisko
regulacji ogranicza się tylko do działań podejmowanych ex ante. Są one
istotnym, konstrukcyjnym elementem każdej regulacji rynku, ale „regulacja”
składa się także z innych elementów.
5
3. Zgodnie z art. 23 ust. 1 Prawa energetycznego Prezes Urzędu „reguluje
działalność przedsiębiorstw energetycznych zgodnie z ustawą i polityką
energetyczną państwa, zmierzając do równoważenia interesów
przedsiębiorstw energetycznych i odbiorców paliw i energii”, zaś pojęcie
regulacji wyjaśnia art. 3 pkt 15 Prawa energetycznego, traktujący regulację
jako „stosowanie określonych ustawą środków prawnych, włącznie z
koncesjonowaniem, służących do zapewnienia bezpieczeństwa
energetycznego, prawidłowej gospodarki paliwami i energią oraz ochrony
interesów odbiorców”. Regulacja w tym ujęciu to stosowanie przewidzianych
w Prawie energetycznym środków, ukierunkowane na osiągnięcie
określonych celów. Definicja regulacji z art. 23 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 15
Prawa energetycznego w żaden sposób nie ogranicza się do działań
podejmowanych ex ante.
4. W świetle poglądów doktryny nie budzi żadnych wątpliwości, że sankcje - w
tym kary pieniężne - stanowią jeden z rodzajów (typów) działań
regulacyjnych. Ze swej istoty, sankcje nie mogą być nakładane ex ante.
Nałożenie sankcji jest działaniem regulacyjnym podejmowanym ex post w
przypadku naruszenia obowiązku określonego we właściwej decyzji
regulacyjnej, ewentualnie obowiązku wynikającego wprost z przepisów
ustawy. Od zjawiska regulacji w najwęższym rozumieniu, mającego ze swej
istoty charakter wyprzedzający, a zatem podejmowanego ex ante z
zamiarem doprowadzenia do ukształtowania oczekiwanej przez
ustawodawcę sytuacji na rynku poddanym regulacji, należy zatem odróżnić
uprawnienie do nakładania sankcji z tytułu naruszenia obowiązków
regulacyjnych przewidzianych w ustawie lub decyzji regulatora. Z
powyższych względów wyrok Sądu Apelacyjnego nie narusza art. 23 ust. 2
pkt 13 w zw. z ust. 1 oraz art. 3 pkt 15 Prawa energetycznego.
5. Przedstawiona argumentacja prowadzi do uznania za bezzasadny zarzutu
naruszenia art. 56 ust. 1 pkt 8 w związku z art. 44 Prawa energetycznego.
Dodatkowo należy jedynie wskazać, że Sąd Najwyższy w obecnym składzie
podtrzymuje pogląd wyrażony w wyroku SN z 9 marca 2004 r., sygn akt III
SK 17/04, zgodnie z którym kara pieniężna wymierzana przez Prezesa URE
6
na podstawie art. 56 Prawa energetycznego spełnia cele represyjne za
niezastosowanie się do bezwzględnie obowiązujących wymagań tego
Prawa, a ponadto prewencyjnie zmierza do wymuszenia na ukaranych
przedsiębiorstwach energetycznych przestrzegania tych imperatywnych
reguł w przyszłości. Dlatego legalności wymierzenia kary pieniężnej na
podstawie art. 56 ust. 1 Prawa energetycznego nie uchyla dostosowanie się
w kolejnych okresach, których nie dotyczy zastosowana kara, przez ukarane
przedsiębiorstwo do obowiązku z wynikającego z ustawy lub decyzji Prezesa
Urzędu, aczkolwiek od 11 marca 2010 r. Prezes Urzędu ma obowiązek
wyjaśnić, z jakich powodów nie skorzystał z instytucji odstąpienia od
wymierzenia kary pieniężnej z art. 56 ust. 6a Prawa energetycznego, gdy
przedsiębiorstwo energetyczne zaprzestało naruszenia prawa lub wykonało
ciążący na nim obowiązek. Funkcja kar pieniężnych nie polega na samym
korygowaniu zachowań przedsiębiorstw energetycznych. Kary pieniężne
pełnią funkcję odstraszającą, prewencyjną. Ryzyko ich nałożenia ma
zniechęcać przedsiębiorstwa energetyczne do naruszania obowiązków
wynikających z ustawy lub decyzji regulatora.
6. Zarzut naruszenia art. 56 ust. 1 pkt 8 Prawa energetycznego mógłby zostać
uznany za uzasadniony, gdyby Prezes Urzędu nałożył na powódkę karę
pieniężną za stosowanie zasad ewidencji księgowej niezgodnych z art. 44
Prawa energetycznego w okresie obowiązywania poprzedniej taryfy,
zatwierdzonej w 2004 r., gdy w dacie wydawania decyzji o zatwierdzaniu
taryfy z 2004 r. lub wydawania decyzji o jej przedłużeniu, powódka
stosowała zasady ewidencji księgowej niezgodne z art. 44 Prawa
energetycznego, a Prezes Urzędu na etapie zatwierdzenia wniosku
taryfowego (wydawania decyzji o przedłużeniu dotychczasowej taryfy)
dysponował informacjami wskazującymi na naruszenie art. 44 Prawa
energetycznego lub powinien był żądać przedstawienie informacji o
zasadach ewidencji księgowej stosowanych przez powódkę. W skardze
kasacyjnej nie podniesiono jednak takich argumentów i nie przedstawiono
okoliczności wskazujących na to, że w latach 2004-2006 powódka stosując
określone metody ewidencji kosztów działała w zaufaniu do regulatora rynku,
7
który zatwierdzając taryfę powódki w 2004 r. a następnie w 2005 r. niejako
usankcjonował stosowanie wadliwego planu kont.
7. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji
poprzez rozszerzająca wykładnię przepisu art. 56 ust. 1 pkt 8 Prawa
energetycznego. Sąd Najwyższy w obecnym składzie dostrzega poniesiony
w uzasadnieniu tego zarzutu problem braku przepisów o przedawnieniu
karania naruszeń przepisów prawa energetycznego, rozwiązany jedynie
częściowo dodaniem do art. 56 przepisu art. 56 ust. 6a Prawa
energetycznego, jednakże nie dopatruje się w okolicznościach niniejszej
sprawy naruszenia praw konstytucyjnych powódki poprzez spóźnione
ukaranie powódki. Abstrahując od wskazanego powyżej problemu działania
przedsiębiorstwa energetycznego w zaufaniu do organu regulacji rynku,
który wymaga uwzględnienia okoliczności faktycznych konkretnej sprawy,
należy wskazać, że ograniczenie temporalne możliwości nakładania przez
Prezesa Urzędu kar pieniężnych w takich sprawach jak niniejsza, wynika
pośrednio z art. 47 ust. 1 i 2 ustawy. Stosownie do art. 47 ust. 1 Prawa
energetycznego przedsiębiorstwa energetyczne posiadające koncesje
ustalają taryfy dla paliw oraz proponują okres ich obowiązywania i
przedkładają do zatwierdzenia Prezesowi Urzędu. Z kolei z art. 47 ust. 2
wynika, że jedną z podstaw odmowy zatwierdzenia taryfy jest naruszenie art.
44 Prawa energetycznego. Tym samym okres obowiązywania taryfy
wyznacza czasokres, za jaki Prezes Urzędu może ukarać przedsiębiorcę
energetycznego za prowadzenie ewidencji księgowej z naruszeniem art. 44
ustawy. Skoro na etapie zatwierdzania taryfy Prezes Urzędu weryfikuje
zasady prowadzenia ewidencji, to bierze pod uwagę, jak przedsiębiorstwo
energetyczne prowadziło przedmiotową ewidencję w okresie obowiązywania
dotychczasowej taryfy. Prezes Urzędu może zatem nałożyć karę pieniężną
wyłącznie za okres naruszenia zasad prowadzenia ewidencji księgowej
przypadający w czasie obowiązywania „dotychczasowej” taryfy. W niniejszej
sprawie oznacza to, że skoro powódka posługiwała się jedną taryfą w latach
2004-2006, to Prezes Urzędu – powziąwszy podejrzenia co do
prawidłowości prowadzenia ewidencji księgowej przy rozpoznawaniu
8
nowego wniosku taryfowego – mógł wszcząć w rozsądnym terminie
postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej i nałożyć taką karę za
wskazany powyżej okres. Nie mógłby natomiast nałożyć kary pieniężnej na
podstawie art. 56 ust. 1 pkt 8 Prawa energetycznego za naruszenia zasad
prowadzenia ewidencji księgowej, które miały miejsce przed wejściem w
życie taryfy zatwierdzonej decyzją Prezesa Urzędu z dnia 25 sierpnia 2004 r.
8. Mając powyższe na względzie, Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji
wyroku.