Pełny tekst orzeczenia

Wyrok z dnia 7 marca 2002 r.
III RN 50/01
Obowiązek wyrażenia opinii o zgodności podziału nieruchomości z
ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997
r. o gospodarce nieruchomościami, jednolity tekst: Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz.
543 ze zm.) dotyczy zarówno podziału dokonywanego na wniosek osoby, która
ma w tym interes prawny (art. 97 ust. 1 i 2 tej ustawy), jak i podziału dokonywa-
nego z urzędu (art. 97 ust. 3, 4 i 5 tej ustawy).
Przewodniczący SSN Andrzej Wróbel, Sędziowie SN: Katarzyna Gonera
(sprawozdawca), Jerzy Kwaśniewski.
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2002 r. sprawy ze skargi Zofii
K.-S. i Adama S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. w
przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, na skutek rewizji nad-
zwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Naczelnego
Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie z dnia 27 lipca 2000
r. [...]
z m i e n i ł zaskarżony wyrok w punkcie I w ten sposób, że uchylił decyzję
Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 22 grudnia 1998 r. [...] i
utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy P. z dnia 16 listopada 1998 r. [...] w
przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości.
U z a s a d n i e n i e
Wójt Gminy P. decyzją z dnia 16 listopada 1998 r. [...] na podstawie art. 93
ust. 1, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospo-
darce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze zm.) zatwierdził z urzędu projekt
podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr 654, o powierzchni 0,11 ha, poło-
żonej w P., stanowiącej własność Zofii K.-S. i Adama S. W wyniku podziału powstały
dwie działki: [...] o powierzchni 0,06 ha i [...] o powierzchni 0,05 ha. W decyzji Wójt
2
stwierdził, że podziału dokonano zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, zatwier-
dzonego uchwałą Rady Gminy P. z dnia 31 marca 1992 r. [...]. Plan ten przewiduje
drogę osiedlową przechodzącą między innymi przez część działki [...]. Nowo pows-
tała działka [...] przewidziana jest pod budowę drogi osiedlowej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia 22 grudnia 1998 r.
[...] utrzymało w mocy powyższą decyzję. Zdaniem Kolegium dokonany z urzędu po-
dział nieruchomości jest uzasadniony tym, że część działki [...] jest przeznaczona na
cel publiczny, mianowicie pod budowę drogi. Kolegium stwierdziło, że podział ten jest
zgodny z ustaleniami planu miejscowego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy P.
Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie wyrokiem
z dnia 27 września 2000 r. [...] w wyniku rozpoznania skargi Zofii K.-S. i Adama S.,
stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze-
go w T. i utrzymanej nią w mocy decyzji Wójta Gminy P. w przedmiocie zatwierdze-
nia projektu podziału nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyraził pogląd, że
art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami - w brzmieniu pierwotnym,
obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - statuuje zasadę, iż w toku
postępowania o podział nieruchomości zgodność proponowanego podziału nieru-
chomości z ustaleniami planu miejscowego opiniuje wójt, burmistrz lub prezydent
miasta w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Od tej reguły istnieje
tylko jeden wyjątek przewidziany w art. 94 ustawy, dotyczący sytuacji, gdy brak jest
planu miejscowego. Ustawa nie przewiduje zwolnienia z obowiązku wydania opinii w
sprawie zgodności proponowanego podziału z planem miejscowym, gdy podział nie-
ruchomości dokonywany jest z urzędu. Przemawia za tym przede wszystkim treść
przepisu art. 97 ust. 3 i ust. 5 ustawy, według którego, w przypadku dokonywania z
urzędu podziału nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, organ
uprawniony do podziału nieruchomości obowiązany jest zasięgnąć opinii starosty
(poprzednio kierownika urzędu rejonowego). Opinia, aczkolwiek nie w formie zaskar-
żalnego zażaleniem postanowienia, jest wymagana, gdy o podziale nieruchomości
orzeka sąd powszechny na podstawie art. 96 ust. 2. Naczelny Sąd Administracyjny
przyjął ponadto, że delegacja ustawowa z art. 100 ustawy o gospodarce nierucho-
mościami nie zawiera upoważnienia do wprowadzenia wyjątku od zasady wynikają-
cej z art. 93 ust. 4 i ust. 5 ustawy, w związku z czym § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady
Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieru-
chomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym
3
postępowaniu (Dz.U. Nr 25, poz. 130), stwierdzający, że w przypadku dokonywania
podziału nieruchomości z urzędu, do opracowania projektu podziału nie jest wyma-
gana opinia, o której mowa w art. 93 ust. 4 i 5 ustawy, został wydany z przekrocze-
niem upoważnienia ustawowego. Poza tym przepis § 4 ust. 2 powyższego rozporzą-
dzenia pozbawia strony możliwości kwestionowania opinii w postępowaniu sądowo-
administracyjnym, przez co pozbawia je prawa do sądu. Sąd odmówił zastosowania
tego przepisu rozporządzenia i w związku z brakiem opinii wójta o zgodności propo-
nowanego podziału z planem miejscowym, na podstawie art. 22 ust. 3 i art. 29
ustawy o NSA stwierdził nieważność obu decyzji.
Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego w rewizji nadzwyczajnej od po-
wyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w
Rzeszowie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu rażące naruszenie art. 93 ust. 4 i ust.
5, art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomo-
ściami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze zm.) oraz art. 22 ust. 3 i art. 29 ustawy z dnia 11
maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) i
na podstawie art. 57 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym wniósł o uchyle-
nie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyj-
nemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej podniesiono, że art. 93 i 94 ustawy o
gospodarce nieruchomościami ustalają zasady podziału nieruchomości dokonywa-
nego na wniosek, przy czym art. 93 dotyczy sytuacji, gdy nieruchomość jest objęta
planem miejscowym i wtedy konieczna jest opinia wójta, burmistrza lub prezydenta
miasta co do zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego,
art. 94 zaś odnosi się do podziału nieruchomości, co do których brak planu miejsco-
wego. Z kolei art. 95 ustawy dotyczy podziałów dokonywanych niezależnie od usta-
leń planu miejscowego. Zgodnie z art. 93 ust. 4 ustawy, w przypadku podziału doko-
nywanego na podstawie art. 94 nie jest konieczna opinia wójta, burmistrza lub prezy-
denta miasta. Kolejny przepis, art. 96 ustawy, określa właściwość organów w spra-
wach o podział nieruchomości i skutki prawne podziału. Przepis art. 97 ustawy jest
zbiorem regulacji dotyczących różnych kwestii. Między innymi ust. 3 art. 97 stwarza
możliwość dokonania podziału z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów
publicznych. Wykładnia systemowa art. 93 - 97 ustawy o gospodarce nieruchomo-
ściami prowadzi do wniosku, że tylko w przypadku podziałów dokonywanych na
wniosek, na podstawie art. 93 ustawy, konieczna jest opinia wójta, burmistrza lub
4
prezydenta miasta o zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu miej-
scowego. Zastrzeżenie uczynione w art. 93 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym opinia
nie jest konieczna w przypadku podziału dokonywanego na podstawie art. 94 ustawy
(czyli w razie braku planu miejscowego), nie może być odczytywane jako wskazanie
jedynych przewidzianych w ustawie okoliczności, w których opinia nie jest wymaga-
na. Jest to zastrzeżenie w zasadzie zbędne, skoro odnosi się do podziałów nieru-
chomości nieobjętych z różnych przyczyn planem miejscowym. Brak planu miejsco-
wego powoduje sam przez się brak możliwości oceniania proponowanego podziału
pod kątem jego zgodności z planem. Podobnie jest w przypadku podziału nierucho-
mości dokonywanego niezależnie od ustaleń planu miejscowego, o czym stanowi art.
95 ustawy, który to przypadek został objęty zastrzeżeniem z art. 93 ust. 4 ustawy
przez nowelizację dokonaną ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o
gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz.U. Nr 6, poz. 70). Zagadnienie
opiniowania podziału zostało w całości uregulowane w art. 93 ust. 4 i ust. 5 ustawy i
nie ma podstaw do przenoszenia tych uregulowań na podziały nieruchomości doko-
nywane z urzędu, przewidziane w art. 97 ust. 3 ustawy, ponieważ przepis ten nie
przewiduje odpowiedniego stosowania art. 93 ustawy do podziałów z urzędu. Ko-
nieczność uzyskania opinii w przypadku podziału dokonywanego z urzędu na pod-
stawie art. 97 ust. 3 ustawy Sąd oparł na założeniu, że zasadą jest opiniowanie
zgodności podziału z ustaleniami planu miejscowego. Zdaniem wnoszącego rewizję
nadzwyczajną, jest to założenie nietrafne, albowiem wbrew stanowisku Sądu, zasada
ta odnosi się tylko do podziału dokonywanego na wniosek zgłoszony w oparciu o
przepis art. 93 ustawy. Okoliczność, że podziały dokonywane z urzędu, o jakich
mowa w art. 97 ust. 3 ustawy, nie zostały objęte wyłączeniem przewidzianym w art.
93 ust. 4 ustawy, nie oznacza, że podział z urzędu niezbędny do realizacji celów pu-
blicznych musi być poprzedzony opinią. Jeżeli zważyć, że opinia ta - zgodnie z art.
93 ust. 2 ustawy - ma odnosić się zarówno do przeznaczenia terenu, jak i możliwości
zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, to trudno te wymagania dotyczące
wnioskodawcy podziału przenieść na orzekającego o podziale nieruchomości z
urzędu wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Argument Sądu, że treść art. 97 ust.
5 ustawy przemawia za koniecznością opiniowania podziału dokonywanego z
urzędu, nie ma uzasadnienia. Opinia starosty (poprzednio kierownika urzędu rejono-
wego), zarządu powiatu lub zarządu województwa, o jakiej mowa w tym przepisie,
nie jest tożsama z opinią, o jakiej mowa w art. 93 ust. 4 ustawy. Przepis art. 97 ust. 5
5
ustawy dotyczy nieruchomości Skarbu Państwa, powiatu lub województwa, a zatem,
skoro o podziale z urzędu orzeka organ gminy (art. 96 ust. 1 ustawy), to wskazane
jest zasięgnięcie opinii właściciela gruntu co do jego podziału. Inny jeszcze charakter
ma opinia wydawana na podstawie art. 96 ust. 2 ustawy, do której nie stosuje się
art.93 ust. 4 ustawy, a więc nie musi być ona wyrażona w formie postanowienia, na
które przysługuje zażalenie. Zdaniem wnoszącego rewizję nadzwyczajną, błędne i
pozbawione oparcia w ustawie o gospodarce nieruchomościami jest stanowisko
Sądu co do znaczenia przepisów art. 97 ust. 5 i art. 96 ust. 2 dla wykładni art. 93 ust.
4 i 5 oraz art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy i ich wpływu na przebieg postępowania w spra-
wie podziału nieruchomości niezbędnego dla realizacji celów publicznych, dokony-
wanego z urzędu. Skoro o braku konieczności zasięgania opinii wójta, burmistrza lub
prezydenta miasta o zgodności z planem miejscowym podziału nieruchomości na
podstawie art. 97 ust. 3 ustawy przesądza sama ustawa (ściślej, poddane wykładni
art. 93-97), to przepis § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego
1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu spo-
rządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu nie przekracza
upoważnienia (delegacji) z art. 100 ustawy do wydania aktu wykonawczego i powi-
nien być oceniany jako uściślający regulacje ustawowe.
Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał w rewizji nadzwyczajnej,
że nawet gdyby przyjąć, że podział nieruchomości z urzędu na podstawie art. 97 ust.
3 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinien być poprzedzony postanowie-
niem o jego zgodności z planem miejscowym, to byłaby to tylko jedna z możliwych
interpretacji przepisów art. 93-97 ustawy, a to nie jest wystarczające do stwierdzenia
nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Nie może bowiem zachodzić
rażące naruszenie prawa wówczas, gdy dokonany wybór znaczenia normy prawnej,
będącej podstawą rozstrzygnięcia, wskazuje na możliwość przyjęcia rozwiązania
alternatywnego, a każde z nich mieści się w granicach obowiązującego porządku
prawnego. Oznacza to także, że jeżeli w orzecznictwie lub w doktrynie wskazuje się
na możliwość rozbieżnej interpretacji konkretnej normy, a więc dopuszczenie możli-
wości podjęcia na jej tle rozstrzygnięć o różnej treści, a dla każdego z takich roz-
strzygnięć można znaleźć oparte na prawidłowej wykładni argumenty, oznacza to w
oczywisty sposób, że żadnego z tych rozstrzygnięć nie można kwalifikować jako „ra-
żącego naruszenia prawa”. Rażące naruszenie prawa jest z reguły wyrazem ewi-
dentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa; jeśli jednak przepis
6
dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednego
z możliwych wariantów interpretacyjnych, nawet jeśli zostanie on potem uznany za
nieprawidłowy, nie może być oceniany jako naruszenie prawa „rażące” (por. wyrok
Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., III ARN 22/95, OSNAPiUS 1995 nr 24,
poz. 297).
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Rewizja nadzwyczajna jest uzasadniona jedynie częściowo. Nie jest uspra-
wiedliwiony zarzut rażącego naruszenia art. 93 ust. 4 i 5 oraz art. 97 ust. 3 pkt 1
ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115,
poz. 741). Wykładnia przepisów art. 93 ust. 4 i 5 dokonana przez Naczelny Sąd Ad-
ministracyjny jest prawidłowa, a argumenty rewizji nadzwyczajnej skutecznie tej in-
terpretacji nie podważają.
Według stanu prawnego obowiązującego w dniu 16 listopada 1998 r., czyli w
dacie wydania decyzji przez Wójta Gminy P., stosownie do treści przepisu art. 93
ustawy o gospodarce nieruchomościami, podziału nieruchomości można było doko-
nać, jeżeli był on zgodny z ustaleniami planu miejscowego; w razie braku tego planu
stosowało się przepis art. 94 (ust. 1), zgodność proponowanego podziału nierucho-
mości z ustaleniami planu miejscowego, z zastrzeżeniem art. 94, opiniował wójt,
burmistrz albo prezydent miasta (ust. 4), wyrażając opinię w formie postanowienia,
na które przysługiwało zażalenie (ust. 5). W stosunku do stanu prawnego obowiązu-
jącego w chwili wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, w dacie wyrokowa-
nia przez Naczelny Sąd Administracyjny, czyli w dniu 27 września 2000 r., treść
przepisu art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami zmieniła się o tyle tylko, że:
podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu
miejscowego oraz przepisami szczególnymi; w razie braku tego planu stosuje się
przepis art. 94 (ust. 1), zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustale-
niami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi, z zastrzeżeniem art. 94 i
art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (ust. 4), wyrażając opinię, o
której mowa w ust. 4, w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (ust.
5). Zmiana legislacyjna nie jest więc istotna z punktu widzenia problemu prawnego
występującego w rozpoznawanej sprawie. Z kolei stosownie do treści art. 97 ust. 3
7
pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podziału nieruchomości można doko-
nać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych.
W rozpoznawanej sprawie bezsporne było, że wójt wydał decyzję zatwierdza-
jącą z urzędu projekt podziału nieruchomości (na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o
gospodarce nieruchomościami) z jednoczesnym stwierdzeniem, że podział został
dokonany zgodnie z ustaleniami planu miejscowego. Nie został natomiast wyczerpa-
ny tryb postępowania, o jakim stanowi art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieru-
chomościami, a mianowicie proponowany przez wójta z urzędu podział nieruchomo-
ści nie został zaopiniowany przez tegoż wójta - w kontekście jego zgodności z usta-
leniami planu miejscowego - w formie postanowienia.
W związku z tymi bezspornymi ustaleniami faktycznymi podstawowym zagad-
nieniem prawnym do rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie było to, czy w sytua-
cji, w której podział nieruchomości był dokonywany z urzędu (jako niezbędny do rea-
lizacji celów publicznych - art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościa-
mi), wymagana była opinia wójta co do zgodności proponowanego podziału nieru-
chomości z ustaleniami planu miejscowego, wyrażona w formie postanowienia, na
które przysługiwało zainteresowanym stronom zażalenie. Podziału nieruchomości
można było dokonać, jeżeli był on zgodny z ustaleniami planu miejscowego (według
pierwotnej treści przepisu art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami -
Dz.U. z 1997 r. Nr 115, poz. 741), obecnie można go dokonać, jeżeli jest zgodny z
ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi (według treści tego
przepisu po zmianach wynikających z ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie
ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw - Dz.U. z 2000 r. Nr 6,
poz. 70). Jak wynika z przytoczonych regulacji prawnych, w sytuacji, gdy nierucho-
mość jest objęta planem miejscowym - jak to miało miejsce w rozpoznawanej spra-
wie - badaniu podlega zgodność proponowanego podziału z ustaleniami tego planu.
Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwo-
ści zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2 ustawy). W powyż-
szej kwestii zaprezentowane zostały w rozpoznawanej sprawie dwa odmienne po-
glądy. Pierwszy - w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, drugi zaś - w uzasadnieniu
rewizji nadzwyczajnej.
Przepis art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest katego-
ryczny. Ustanawia on obowiązek wyrażenia przez wójta, burmistrza lub prezydenta
miasta opinii, o jakiej mowa w ust. 4, w formie przewidzianej w ust. 5. Opinia powinna
8
być wyrażona w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Postanowie-
nie to podlega zatem kontroli instancyjnej oraz kontroli sądowej. Dzięki temu opinia
co do zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego przes-
taje być rozstrzygnięciem arbitralnym, a zainteresowana strona (osoba mająca w tym
interes prawny) może je kwestionować w wyniku wniesienia zażalenia. Obowiązek
wyrażenia opinii nie może być różnicowany w zależności od tego, czy podział nieru-
chomości jest dokonywany na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny (art. 97
ust. 1 i 2 ), czy z urzędu (art. 97 ust. 3, 4 i 5). Nie chodzi przy tym o ogólną regułę
(zasadę), od której odstępstwa (wyjątki) musiałyby wyraźnie wynikać z przepisu
ustawy - jak to ujmuje Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego
wyroku - lecz o skonkretyzowany obowiązek organu prowadzącego postępowanie w
sprawie podziału nieruchomości i wydającego decyzję zatwierdzającą projekt po-
działu (art. 96 ust. 1 ustawy), dotyczący wyrażenia opinii o zgodności proponowane-
go podziału z ustaleniami planu miejscowego, według kryteriów określonych w art. 93
ust. 2 ustawy. Wniosek taki wynika z dosłownego brzmienia art. 97 ust. 3, 4 i 5
ustawy, które nie przewidują jakiegokolwiek zwolnienia lub odstępstwa od tego obo-
wiązku w sytuacji, gdy podział dokonywany jest z urzędu. Z żadnego z przepisów
ustawy o gospodarce nieruchomościami przytoczonych w rewizji nadzwyczajnej nie
wynikają przesłanki pozwalające na różnicowanie tego obowiązku w zależności od
sposobu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie podziału nierucho-
mości.
Regulacja prawna przewidziana w przepisie art. 97 ust. 5, zgodnie z którą po-
działu nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, powiatu lub woje-
wództwa można dokonać z urzędu, po zasięgnięciu opinii odpowiednio starosty, wy-
konującego zadanie z zakresu administracji rządowej, zarządu powiatu lub zarządu
województwa (w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, przed zmianami wyni-
kającymi z ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieru-
chomościami oraz innych ustaw - Dz.U. z 2000 r. Nr 6, poz. 70 - podziału nierucho-
mości stanowiącej własność Skarbu Państwa można było dokonać z urzędu, po za-
sięgnięciu opinii kierownika urzędu rejonowego), świadczy jedynie o tym, że również
w przypadku podziału dokonywanego z urzędu wymagana jest opinia, tyle że pocho-
dząca od innego organu. Jednak opinia, o jakiej mowa w art. 97 ust. 5 ustawy, nie
dotyczy zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miej-
scowego, nie może zatem zastąpić opinii, o jakiej stanowi art. 93 ust. 4 ustawy. Z
9
kolei do opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, określonej w art. 96 ust. 2
(której zasięga sąd w przypadku sądowego podziału nieruchomości), nie stosuje się
art. 93 ust. 5, co wyraźnie wynika z przytoczonego przepisu ustawy, a zatem z regu-
lacji tej można wyprowadzić wniosek (a contrario), że w odniesieniu do pozostałych
przypadków podziału nieruchomości (na drodze postępowania administracyjnego, a
nie sądowego przed sądem powszechnym) obowiązek wydania opinii o zgodności
proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego (gdy plan
taki w ogóle istnieje) jest bezwzględny i wynika bezpośrednio z treści art. 93 ust. 4.
Z wykładni systemowej przepisów art. 93 - 97 ustawy o gospodarce nierucho-
mościami nie wynika - wbrew twierdzeniu przedstawionemu w rewizji nadzwyczajnej
- że przepisy art. 93 i 94 ustalają zasady podziału nieruchomości dokonywanego na
wniosek i skoro problem opiniowania podziału został w całości uregulowany w art. 93
ustawy, to nie ma podstaw do przenoszenia tych uregulowań na podziały dokonywa-
ne z urzędu, przewidziane w art. 97 ust. 3, ponieważ ten ostatni przepis nie przewi-
duje odpowiedniego stosowania art. 93. Z układu przepisów nie wynika, że art. 93
ustawy nie dotyczy podziału nieruchomości dokonywanego z urzędu. Przepis ten w
ogóle nie zajmuje się kwestią dotycząca tego, w jaki sposób (w jakim trybie) dokony-
wany jest podział nieruchomości. Dopiero z treści art. 97 ustawy wynika, że podziału
dokonuje się albo na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny (ust. 1 i 2), albo
z urzędu (ust. 3, 4 i 5), a zatem brak jest podstaw do twierdzenia, że wcześniejszy -
chronologicznie i systemowo - przepis art. 93 dotyczy tylko podziału na wniosek.
Z faktu, że ten sam organ administracji publicznej (w rozpoznawanej sprawie
wójt) najpierw wydaje opinię (na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy), a następnie roz-
strzyga decyzją (wydaną na podstawie art. 96 ust. 1 w związku z art. 97 ust. 3 pkt 2
ustawy) kwestię, którą wcześniej opiniował, nie wynika wcale, że opinia taka jest
zbędna, czy niepotrzebna. Poddanie również przeprowadzonego podziału nierucho-
mości, dokonywanego z urzędu, rygorowi opiniowania tego podziału co do zgodności
z ustaleniami planu miejscowego, pozwala osobom zainteresowanym na kwestiono-
wanie jego zgodności z tym planem poprzez wniesienie zażalenia (art. 93 ust. 5
ustawy) na wcześniejszym etapie postępowania administracyjnego niż wydanie de-
cyzji zatwierdzającej projekt podziału (art. 96 ust. 1 ustawy).
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że prawidłowo Naczelny Sąd
Administracyjny odmówił zastosowania przepisu § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Mi-
nistrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nierucho-
10
mości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym po-
stępowaniu (Dz.U. Nr 25, poz. 130), zgodnie z którym w przypadku dokonywania
podziału nieruchomości z urzędu, do opracowania projektu podziału nie jest wyma-
gana opinia, o której mowa w art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomo-
ściami. Przepis ten - sprzeczny z wymienionym przepisem art. 93 ust. 4 i 5 jako
przepisem ustawowym - nie mógł być zastosowany. W judykaturze przyjmuje się, że
sądy są uprawnione do badania, czy akt podustawowy jest zgodny z ustawą i w przy-
padku stwierdzenia niezgodności mogą odmówić zastosowania go w konkretnej
sprawie (por. przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzeczenia Sądu
Najwyższego - uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 12 czerwca 1972 r., III CZP
47/70, OSNCP 1973 nr 1, poz. 2, wyrok z dnia 20 września 1988 r., III AZP 14/87,
OSNCP 1989 nr 3, poz. 39, wyrok z dnia 7 kwietnia 1998 r., I PKN 90/98 OSNAPiUS
2000 nr 1, poz. 6).
O charakterze rozstrzygnięcia - zmianie zaskarżonego wyroku i uchyleniu de-
cyzji organów orzekających - zadecydowało naruszenie przez Naczelny Sąd Admini-
stracyjny przepisów art. 22 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w
związku z art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 22 ust. 1
pkt 2 ustawy o NSA, Sąd uwzględniając skargę na decyzję może stwierdzić nieważ-
ność decyzji, przy czym stosownie do art. 22 ust. 3 ustawy o NSA, Sąd stwierdza
nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postę-
powania administracyjnego lub w innych przepisach. W rozpoznawanej sprawie Sąd
w związku z brakiem opinii wójta co do zgodności proponowanego podziału nieru-
chomości z ustaleniami planu miejscowego na podstawie art. 22 ust. 3 i art. 29
ustawy o NSA stwierdził nieważność decyzji obu instancji. Prawdopodobnie - bo nie
wynika to w sposób wyraźny z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku - Naczelny
Sąd Administracyjny uznał, że skoro § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia
17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz
sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu
jest sprzeczny z art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to za-
skarżone decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, i w związku z tym
na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 KPA stwierdził ich nieważność. Nie jest wystarczają-
co jasne, którą z przesłanek wskazanych w powyższym przepisie - wydanie decyzji
bez podstawy prawnej czy też jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa - Sąd wziął
pod rozwagę. Nie jest to jednak istotne z punktu widzenia naruszenia art. 22 ust. 3
11
ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Organy administracji publicznej mają
obowiązek stosować przepisy prawa, co obejmuje zarówno stosowanie przepisów
ustaw, jak i przepisów aktów wykonawczych (w tym np. rozporządzeń Rady Mini-
strów albo rozporządzeń ministra) wydanych na podstawie delegacji ustawowych.
Organy administracji publicznej nie są natomiast uprawnione do kontroli i oceny
zgodności przepisu aktu wykonawczego z przepisami ustawowymi, w szczególności
nie mogą oceniać, czy przepisy wykonawcze zostały wydane w ramach upoważ-
nienia ustawowego, czy też z jego przekroczeniem. W każdym razie zarówno judy-
katura, jak i doktryna nie formułują pod adresem organów administracji takich wyma-
gań, nie przypisują im takich obowiązków ani kompetencji. Z tej przyczyny organy
orzekające w rozpoznawanej sprawie (zarówno wójt, jak i samorządowe kolegium
odwoławcze) nie mogły odmówić zastosowania § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Mini-
strów z dnia 17 lutego 1998 r. Mógł to uczynić dopiero sąd (Naczelny Sąd Admini-
stracyjny), odmawiając zastosowania przepisu aktu wykonawczego niższego rzędu
niezgodnego z ustawą. Skoro organy administracji publicznej musiały zastosować §
4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r., ponieważ był to
przepis istniejący w obowiązującym porządku prawnym, to zastosowanie tego prze-
pisu - co było obowiązkiem tych organów - nie może wiązać się z zarzutem rażącego
naruszenia prawa powodującego nieważność wydanych decyzji. Stwierdzenie
nieważności zaskarżonych decyzji było w takiej sytuacji rozstrzygnięciem idącym za
daleko ze względu na jego konsekwencje, zwłaszcza co do obowiązków odszkodo-
wawczych organu, który wydał decyzję z rażącym naruszeniem prawa lub bez pod-
stawy prawnej (art. 160 KPA).
Nie można było stwierdzić nieważności zaskarżonych decyzji obydwu instancji
- ze względu na rażące naruszenie prawa - również z tej przyczyny, że wykładnia
przepisów art. 97 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nie-
ruchomościami mogła nie być oczywista, skoro w rozporządzeniu wykonawczym
Rada Ministrów zawarła przepis § 4 ust. 2 stanowiący swoistą wykładnię przepisów
ustawowych. W tej kwestii Sąd Najwyższy podzielił w całości wywody prawne Preze-
sa Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w rewizji nadzwyczajnej.
Organy orzekające obydwu instancji nie mogły dokonać wykładni przepisu § 4
ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, ponieważ był on jednoznaczny w swojej treści,
a jednocześnie - co do przepisów ustawy - możliwa była zarówno wykładnia taka,
jaką przedstawił Sąd, jak i taka, jaką prezentuje Prezes Naczelnego Sądu Admini-
12
stracyjnego w rewizji nadzwyczajnej. Również z tej przyczyny nie można było stwier-
dzić rażącego naruszenia prawa materialnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 KPA.
Biorąc powyższe pod rozwagę, Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.
========================================