Pełny tekst orzeczenia

Postanowienie z dnia 22 lipca 2010 r.
III SW 371/10
Wyjaśnienia Państwowej Komisji Wyborczej dopuszczające możliwość
posługiwania się podczas głosowania zaświadczeniami o prawie do głosowa-
nia, które nie odpowiadają wzorowi urzędowemu, naruszyły art. 29 ustawy z
dnia 27 września 1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (jed-
nolity tekst: Dz.U. z 2010 r. Nr 72, poz. 467 ze zm.) w związku z § 14 ust. 5 rozpo-
rządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 sierpnia 2000
r. w sprawie spisu wyborców oraz wydawania zaświadczeń o prawie do głoso-
wania w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 72, poz. 849
ze zm.).
Przewodniczący SSN Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Zbigniew Hajn,
Józef Iwulski (sprawozdawca).
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2010 r., na posiedzeniu nie-
jawnym sprawy z protestu Mieczysława P. przeciwko wyborowi Prezydenta Rzeczy-
pospolitej Polskiej
p o s t a n o w i ł:
wyrazić opinię, że :
1) zarzut protestu dotyczący naruszenia art. 29 ustawy z dnia 27 września
1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (jednolity tekst: Dz.U. z
2010 r. Nr 72, poz. 467) oraz § 14 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrz-
nych i Administracji z dnia 28 sierpnia 2000 r. w sprawie spisu wyborców oraz wyda-
wania zaświadczeń o prawie do głosowania w wyborach Prezydenta Rzeczypospo-
litej Polskiej (Dz.U. Nr 72, poz. 849, ze zm.) jest zasadny, lecz naruszenie to nie
miało wpływu wynik wyborów;
2) pozostałe zarzuty protestu nie są zasadne.
2
U z a s a d n i e n i e
Mieczysław P. na podstawie art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 27 września 1990 r. o
wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (jednolity tekst: Dz.U. z 2010 r. Nr 72,
poz. 467) złożył protest wyborczy z powodu naruszenia przepisów tej ustawy, „w
szczególności poprzez naruszenie przez Państwową Komisję Wyborczą treści prze-
pisu art. 29 ustawy, a także § 14 ust. 5 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z
dnia 28 sierpnia 2000 r. w sprawie spisu wyborców oraz wydawania zaświadczeń o
prawie do głosowania w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, w ten spo-
sób, że w swoich wyjaśnieniach z dnia 4 lipca 2010 r. w sprawie zaświadczeń o pra-
wie do głosowania (ZPOW-603-259/10), PKW dopuściła do możliwości posługiwania
się podczas głosowania przedmiotowymi zaświadczeniami, które nie odpowiadają
urzędowemu wzorowi takiego zaświadczenia”. Takie naruszenie przepisów - zdaniem
protestującego - mogło mieć wpływ na wynik wyborów, bowiem umożliwiało wielo-
krotne głosowanie „pojedynczego obywatela”. W ocenie protestującego, rozważyć
także należy, czy przy publikacji tych wyjaśnień, nie doszło do popełnienia przestęp-
stwa przeciwko wyborom. W uzasadnieniu protestu wywiedziono w szczególności, że
w dniu 4 lipca 2010 r. Państwowa Komisja Wyborcza zamieściła na swojej stronie
internetowej wyjaśnienie o następującej treści: „Państwowa Komisja Wyborcza otrzy-
muje informacje o przedstawianiu przez wyborców zaświadczeń o prawie do głoso-
wania nie zawsze odpowiadających w pełni urzędowo ustalonemu wzorowi. Odmien-
ności polegają z reguły na braku w górnym lewym rogu zaświadczenia pieczęci urzę-
dowej organu sporządzającego spis wyborców (pieczęci nagłówkowej urzędu gmin -
miasta lub wójta, burmistrza, prezydenta miasta), przy oznaczeniu zaświadczenia
pieczęcią imienną pracownika tego urzędu z podaniem nazwy organu (np. z up. Pre-
zydenta Miasta ...). Państwowa Komisja Wyborcza wyjaśnia, iż nie ma przeszkód
prawnych, aby komisja obwodowa wydała kartę do głosowania wyborcy przedkłada-
jącemu tego rodzaju zaświadczenie - jeżeli nie budzi wątpliwości, że jest to zaświad-
czenie autentyczne”. Zdaniem protestującego, udzielenie wyjaśnień o takiej treści,
stoi w rażącej sprzeczności z art. 29 ustawy o wyborze Prezydenta RP, a także „§ 14
ust. 5 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 sierpnia 2000 r. w spra-
wie spisu wyborców oraz wydawania zaświadczeń o prawie do głosowania w wybo-
rach Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej”. Minister określił bowiem w rozporządze-
niu urzędowy wzór zaświadczenia o prawie do głosowania w dniu ponownego głoso-
3
wania. We wzorze tym w lewym górnym rogu zaświadczenia powinna znajdować się
urzędowa pieczęć organu sporządzającego spis wyborców. Niewątpliwie, „zamysłem
ustawodawcy” przy takim określeniu wzoru zaświadczenia było zapewnienie wybo-
rom prawidłowego przebiegu przez uniemożliwienie wielokrotnego głosowania tej
samej osobie, czy nawet grupom osób, a także uniemożliwienie fałszowania takich
zaświadczeń przez różne osoby. Pomijając nawet intencje ustawodawcy, umożliwie-
nie posługiwania się wyborcom zaświadczeniami nieodpowiadającymi urzędowemu
wzorowi, zawsze - zdaniem protestującego - stanowi naruszenie przepisów ustawy i
to w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik wyborów.
Państwowa Komisja Wyborcza przedstawiła stanowisko, że zarzut protestu
jest bezzasadny. Komisja zauważyła, że druki zaświadczeń o prawie do głosowania
wydawanych przez poszczególne urzędy gmin mogły się różnić między sobą wyglą-
dem, istotne natomiast było, aby zawierały wszystkie elementy określone we wzorze.
Państwowa Komisja Wyborcza zajęła kwestionowane przez wnoszącego protest sta-
nowisko z uwagi na dużą liczbę interwencji wyborców zgłaszających w dniu ponow-
nego głosowania uwagi, że obwodowe komisje wyborcze nie dopuszczają ich do gło-
sowania, ponieważ przedstawiane przez nich zaświadczenia o prawie do głosowania
w miejscu na pieczęć nagłówkową organu wydającego dokument, zawierają nadruk
komputerowy z nazwą tego organu. W ocenie Państwowej Komisji Wyborczej za-
świadczenia zawierające taki nadruk spełniają wymaganie powołanego przez wno-
szącego protest rozporządzenia. Praktyka drukowania nazwy organu w miejsce pie-
częci nagłówkowej jest powszechnie stosowana przez organy administracji państwo-
wej i samorządowej. Ponadto Państwowa Komisja Wyborcza zauważyła, że wno-
szący protest nie wskazał, iż kwestionowane przez niego stanowisko Państwowej
Komisji Wyborczej miało wpływ na wynik wyborów. Nie przedstawił także dowodów
ani nawet nie uprawdopodobnił, że wpływ taki mieć mogło.
Prokurator Generalny wniósł o wydanie postanowienia zawierającego opinię,
że zarzuty protestu są bezzasadne. Do zadań Państwowej Komisji Wyborczej należy
- zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o wyborze Prezydenta RP - sprawowanie nad-
zoru nad przestrzeganiem prawa wyborczego i w ramach tego nadzoru Państwowa
Komisja Wyborcza jest uprawniona do wydawania wiążących wytycznych i wyjaśnień
w zakresie przeprowadzenia wyborów. Wydane „wyjaśnienie” było realizacją ustawo-
wego obowiązku Państwowej Komisji Wyborczej w ramach obowiązującego prawa i
4
zmierzało do usprawnienia procedur wyborczych. Zdaniem Prokuratora General-
nego, tego rodzaju działania nie można uznać za naruszenie prawa.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy o wyborze Prezydenta RP, Państwowa Komisja
Wyborcza wydaje wytyczne wiążące komisje wyborcze niższego stopnia oraz wyja-
śnienia dla organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu teryto-
rialnego, a także podległych im jednostek organizacyjnych wykonujących zadania
związane z przeprowadzeniem wyborów, jak i dla komitetów wyborczych oraz
nadawców telewizyjnych i radiowych. „Wyjaśnienia”, o które chodzi w niniejszym pro-
teście, nie mogą być uznane za „wyjaśnienia” w rozumieniu tego przepisu (por. pkt
56 załącznika do uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 26 kwietnia 2010 r.
w sprawie wytycznych dla obwodowych komisji wyborczych, dotyczących zadań i
trybu pracy w przygotowaniu i przeprowadzeniu głosowania w wyborach Prezydenta
Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych na dzień 20 czerwca 2010 r., M.P. Nr 33,
poz. 476 ze zm.). Mogą być one natomiast zakwalifikowane jako czynność w ramach
sprawowania przez Państwową Komisję Wyborczą nadzoru nad przestrzeganiem
przepisów prawa wyborczego, czyli czynność określona w art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy.
Państwowa Komisja Wyborcza mogła więc wydać tego rodzaju wyjaśnienia (leżało to
w jej kompetencjach). Nie oznacza to jednak, że czynność ta była zgodna z prawem
(jak twierdzi Prokurator Generalny). Konieczna w tym zakresie jest ocena, czy mery-
torycznie owe wyjaśnienia były zgodne z przepisami.
Według art. 29 ustawy o wyborze Prezydenta RP, minister właściwy do spraw
administracji publicznej, na wniosek Państwowej Komisji Wyborczej, określa w dro-
dze rozporządzenia między innymi wzór oraz sposób wydawania zaświadczeń o pra-
wie do głosowania. Na podstawie tego upoważnienia oraz w jego granicach zostało
wydane rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 sierp-
nia 2000 r. w sprawie spisu wyborców oraz wydawania zaświadczeń o prawie do gło-
sowania w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 72, poz. 849 ze
zm.). Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia, na żądanie wyborcy zmienia-
jącego miejsce pobytu przed dniem wyborów urząd gminy, który sporządził spis wy-
borców, wydaje zaświadczenie o prawie do głosowania w dniu ponownego głosowa-
nia. Wzór tego zaświadczenia stanowi załącznik nr 5 do rozporządzenia (§ 14 ust. 5).
5
Według tego załącznika, wzór zaświadczenia zawiera w lewym górnym rogu „pieczęć
nagłówkową organu sporządzającego spis”, a na dole „podpis z podaniem imienia,
nazwiska i stanowiska służbowego”. Przedmiotowe „wyjaśnienia” Państwowej Komi-
sji Wyborczej są niezgodne z jednoznacznym brzmieniem przepisów, gdyż dopusz-
czały używanie zaświadczeń niezgodnych ze wskazanym wzorem, bo nieopatrzo-
nych (w lewym górnym rogu) „pieczęcią nagłówkową organu sporządzającego spis”.
Względy praktyczne (adaptacyjne) nie usprawiedliwiały odejścia od wyraźnej treści
przepisów. Doszło więc do naruszenia ustawy przepisów o wyborze Prezydenta RP.
W ocenie Sądu Najwyższego, naruszenie przepisów miało charakter czysto
formalny i nie miało wpływu na wynik wyborów. Państwowa Komisja Wyborcza w
przedmiotowych „wyjaśnieniach” nie dopuściła do używania zaświadczeń o prawie
do głosowania bez jakichkolwiek pieczęci identyfikujących organ uprawniony do ich
wydawania. Zezwoliła na przyjmowanie przez obwodowe komisje wyborcze zaświad-
czeń bez „pieczęci nagłówkowej organu sporządzającego spis” (która powinna znaj-
dować się lewym górnym rogu zaświadczenia), ale pod warunkiem, że zaświadcze-
nie jest opatrzone „pieczęcią imienną pracownika urzędu z podaniem nazwy organu,
np. z upoważnienia Prezydenta Miasta”, która to pieczęć nie jest wymagana we wzo-
rze. Nadto, Państwowa Komisja Wyborcza wyraźnie zaznaczyła, że zaświadczenie
nie może budzić wątpliwości, że jest to „zaświadczenie autentyczne”. Oznacza to, że
Państwowa Komisja Wyborcza zezwoliła na używanie zaświadczeń niebudzących
wątpliwości co do ich autentyczności, w których identyfikacja organu uprawnionego
do ich wydawania następuje przez umieszczenie „pieczęci imiennej pracownika
urzędu z podaniem nazwy organu, np. z upoważnienia Prezydenta Miasta”, a nie
przez „pieczęć nagłówkową organu sporządzającego spis”. W tej sytuacji nie ma
podstaw do hipotetycznego (spekulatywnego) wnioskowania, że w wyniku wydania
przedmiotowych „wyjaśnień” umożliwiono wielokrotne głosowanie tej samej osobie,
„czy nawet grupom osób”, a także umożliwiono „fałszowanie takich zaświadczeń
przez różne osoby”.
Wobec powyższego na podstawie art. 75 ust. 1 i 1a ustawy o wyborze Prezy-
denta RP orzeczono jak w punkcie 1 sentencji. W zakresie pozostałych zarzutów (po-
pełnienie przestępstwa) protest jest bezzasadny, o czym orzeczono w punkcie 2 sen-
tencji.
========================================