Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III PO 9/11
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 2 marca 2012 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Jerzy Kwaśniewski (przewodniczący)
SSN Halina Kiryło (sprawozdawca)
SSN Maciej Pacuda
w sprawie z odwołania E. C.
od decyzji Prokuratora Generalnego z dnia 15 września 2011 roku, w przedmiocie
odmowy wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska prokuratora po
ukończeniu 65 roku życia,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 2 marca 2012 r.,
oddala odwołanie.
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia 15 września 2011 r. Prokurator Generalny, powołując się na
przepisy art. 62a ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze
(jednolity tekst: Dz.U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.) w związku z art. 69 § 1 ustawy
z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz.
2
1070 ze zm.), nie wyraził zgody na dalsze zajmowanie przez E. C. stanowiska
prokuratora po ukończeniu 65 roku życia.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że prokurator Prokuratury Apelacyjnej E.
C. pismem z 18 kwietnia 2011 r. zwróciła się do Prokuratora Generalnego z
wnioskiem o wyrażenie zgody na dalsze zajmowanie stanowiska po ukończeniu
przez nią 65 roku życia (tj. po dniu 10 listopada 2011 r.) na okres 1 roku i 6
miesięcy. Swoją prośbę motywowała dobrym stanem zdrowia (potwierdzonym
stosownym zaświadczeniem lekarskim) oraz zaangażowaniem w wykonywaną
pracę i dyspozycyjnością, które pozwalają jej na pełnienie obowiązków
prokuratorskich po osiągnięciu ustawowego wieku przejścia w stan spoczynku.
Prokurator Apelacyjny pismem z 9 maja 2011 r. podzielił stanowisko wyrażone
przez Kolegium Prokuratury Apelacyjnej w uchwale podjętej na posiedzeniu w dniu
5 maja 2011 r. i negatywnie zaopiniował powyższy wniosek argumentując, iż
sytuacja kadrowa tej jednostki organizacyjnej prokuratury nie uzasadnia potrzeby
dalszego zajmowania przez zainteresowaną stanowiska prokuratora. Krajowa Rada
Prokuratury uchwałą nr 405/2011 z 27 lipca 2011 r. wyraziła negatywną opinię w
sprawie przedmiotowego wniosku.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, w obowiązującym stanie prawnym
wyrażenie zgody na zajmowanie stanowiska prokuratora po ukończeniu 65 roku
życia ma charakter fakultatywny i jest uzależnione od całokształtu okoliczności, a
więc zarówno od przesłanek obiektywnych jak i subiektywnych, dotyczących
konkretnej osoby. Możliwość dalszego pozostawania prokuratora na stanowisku
stanowi wyjątek, a pozytywna decyzja w tej kwestii musi mieć oparcie w interesie
służby lub w przesłankach leżących po stronie wnioskodawcy. Podnoszone przez
E. C. okoliczności, jak doświadczenie i profesjonalizm zawodowy, dyspozycyjność
oraz dobry stan zdrowia, nie mają nadzwyczajnego charakteru i nie są
wystarczającym powodem do uczynienia odstępstwa od reguły przechodzenia
prokuratorów w stan spoczynku po osiągnięciu ustawowego wieku. Nie można
pomijać negatywnego stanowiska Kolegium oraz Prokuratora Apelacyjnego, z
którego wynika, iż dalsze pozostawanie wnioskodawczyni w służbie nie jest
niezbędna dla prawidłowego funkcjonowania tej jednostki organizacyjnej
prokuratury. Prokuratura Apelacyjna dysponuje bowiem limitem 60 etatów, z czego
3
wszystkie są obsadzone. Aktualnie na delegacji w tej jednostce organizacyjnej
pozostaje 14 prokuratorów okręgowych z całego okręgu apelacji. Natomiast
spośród 242 prokuratorów okręgowych w okręgu tejże apelacji znaczna większość
posiada potencjalne możliwości awansu na stanowisko prokuratora apelacyjnego.
Potrzeby i uwarunkowania kadrowe w jednostkach organizacyjnych prokuratury w
pełni uzasadniają opierający się na pokoleniowej wymianie kadr kierunek polityki,
związany z jednej strony z osiąganiem przez prokuratorów wieku uprawniającego
do skorzystania z przywileju stanu spoczynku, a z drugiej strony z potrzebą
umożliwienia przejęcia służby przez innych doświadczonych prokuratorów, a także
zapewnieniem etatów dla nowych kadr prokuratorskich.
Prokurator E. C. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając
naruszenie art. 62a ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze,
poprzez dowolność stanowiska Prokuratora Generalnego, wyrażającą się w
wyeksponowaniu przesłanek obiektywnych i pominięciu czynników subiektywnych
dotyczących osoby wnioskodawczyni, uzasadniających dalsze pełnienie przez nią
służby, w tym w szczególności możliwość uzyskania wynagrodzenia w wyższej
stawce awansowej, a także poprzez sugerowanie się opinią Prokuratora
Apelacyjnego i Krajowej Rady Prokuratorów. Odwołująca się wniosła o uchylenie
zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania
Prokuratorowi Generalnemu.
W motywach odwołania podniesiono, że Prokurator Generalny w
uzasadnieniu swojej decyzji wprawdzie zasygnalizował takie okoliczności, jak
profesjonalizm, doświadczenie zawodowe i dyspozycyjność wnioskodawczyni, ale
przemilczał fakt, iż dalsze pełnienie służby pozwoliłoby jej na uzyskanie
wynagrodzenia w wyższej stawce awansowej, co z kolei wpłynęłoby na wysokość
uposażenia w stanie spoczynku. Odwołująca się nie eksponowała tej przesłanki
ubiegania się o zgodę na dalsze zajmowanie stanowiska, by nie być posądzoną o
merkantylizm, jednakże okoliczność ta wynikała z jej akt osobowych. Z usytuowania
art. 62a ust. 2 w rozdziale 4 ustawy o prokuraturze, zatytułowanym „Prokuratorzy.
Obowiązki i prawa.”, można wyprowadzić wniosek, że zajmowanie przez
prokuratora stanowiska po ukończeniu 65 roku życia jest jego prawem, a zatem
interes służby nie powinien być rozważany przy podejmowaniu przez Prokuratora
4
Generalnego decyzji w tej kwestii, a w każdym razie nie powinien przeważać nad
przesłankami subiektywnymi. Podejmując zaś taką decyzję Prokurator Generalny
zasięga jedynie opinii właściwego przełożonego wnioskodawcy, jakim w przypadku
odwołującej się jest Prokurator Apelacyjny, a opinia ta powinna zawierać ocenę
wiedzy i umiejętności zainteresowanego i nie wypowiadać się co do meritum
sprawy. Podstawą decyzji Prokuratora Generalnego nie może być natomiast
stanowisko Kolegium Prokuratury Apelacyjnej oraz Krajowej Rady Prokuratorów,
tym bardziej że z protokołów posiedzeń tych gremiów nie wynika, jakimi kryteriami
kierowano się podejmując uchwały w sprawie wniosku odwołującej się.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 62a ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o
prokuraturze (jednolity tekst: Dz.U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599 ze zm., dalej zwanej
ustawą o prokuraturze) do prokuratorów stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem
ust. 2 – 5, przepisy m. in. art. 69 – 71 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o
ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz. 1070 ze zm., dalej zwanej Prawem
o ustroju sądów powszechnych), normujące instytucję stanu spoczynku sędziów. W
konsekwencji powyższego odesłania do Prawa o ustroju sądów powszechnych
(przy uwzględnieniu struktury organizacyjnej prokuratury oraz wynikającego ze
zdania drugiego przepisu określenia kompetencji organów prokuratury w miejsce
uprawnień Krajowej Rady Sądownictwa i Ministra Sprawiedliwości) również
prokurator przechodzi w stan spoczynku albo z uwagi na wiek (z mocy prawa po
ukończeniu 65 roku życia - art. 69 § 1 lub na swój w wniosek po ukończeniu 55 lat
przez kobietę, jeżeli przepracowała na stanowisku prokuratora nie mniej niż 25 lat,
a 60 lat przez mężczyznę, jeżeli przepracował na stanowisku prokuratora nie mniej
niż 30 lat– art. 69 § 2) albo ze względu na stan zdrowia (na swój wniosek bądź na
wniosek właściwego prokuratora przełożonego, jeżeli z powodu choroby lub utraty
sił uznany został przez lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych za
trwale niezdolnego do pełnienia obowiązków prokuratora - art. 70 § 1 albo na
wniosek właściwego prokuratora przełożonego, jeżeli z powodu choroby lub
5
płatnego urlopu dla poratowania zdrowia nie pełnił służby przez okres roku bądź
jeżeli bez uzasadnionej przyczyny nie poddał się badaniu, o którym mowa w art. 70
§ 2, a z żądaniem badania wystąpił właściwy prokurator przełożony lub prokurator
Generalny - art. 71 § 1 i 2) albo na wniosek Prokuratora Generalnego, w razie
zmiany ustroju prokuratury lub zmiany granic okręgów prokuratury, jeżeli nie został
przeniesiony do innej jednostki organizacyjnej prokuratury. Od reguły
przechodzenia prokuratorów w stan spoczynku z mocy prawa, po ukończeniu 65
roku życia, przepisy ust. 2 – 3a art. 62a ustawy o prokuraturze przewidują wyjątek
stanowiąc, iż prokurator może dalej zajmować stanowisko, jeżeli Prokurator
Generalny na wniosek zainteresowanego, po przedstawieniu zaświadczenia
stwierdzającego, że jest zdolny, ze względu na stan zdrowia, do pełnienia
obowiązków prokuratora, oraz po zasięgnięciu opinii właściwego prokuratora
przełożonego, wyrazi na to zgodę. Wniosek wraz z zaświadczeniem o stanie
zdrowia składa się Prokuratorowi Generalnemu najpóźniej na sześć miesięcy przed
ukończeniem przez wnioskodawcę 65 roku życia. W razie niezakończenia
postępowania związanego z rozpoznaniem wniosku, prokurator pozostaje w służbie
do czasu zakończenia postępowania, w tym postępowania przed Sądem
Najwyższym. Od decyzji Prokuratora Generalnego wydanej w tym trybie
przysługuje odwołanie do Sądu Najwyższego.
Z powołanych przepisów ustawy o prokuraturze i Prawa o ustroju sądów
powszechnych wynika zatem, że zasadą jest odejście prokuratora z czynnej służby
wraz z ukończeniem 65 roku życia, natomiast możliwość dalszego zajmowania
przez niego stanowiska po osiągnięciu ustawowego wieku przejścia w stan
spoczynku stanowi wyjątek od tej zasady. Wbrew sugestiom odwołującej się, mimo
zamieszczenia art. 62a ust. 2 w rozdziale 4 prawa o prokuraturze, zatytułowanym
„Prokuratorzy. Obowiązki i prawa.”, przepis ten nie stwarza po stronie prokuratora
prawa podmiotowego przedłużenia służby po ukończeniu 65 roku życia. Daje
jedynie możliwość wystąpienia we właściwym czasie i przy spełnieniu ustawowego
warunku legitymowania się zaświadczeniem stwierdzającym zdolność, ze względu
na stan zdrowia, do pełnienia obowiązków prokuratora, z wnioskiem do Prokuratora
Generalnego o wyrażenie zgody na dalsze zajmowanie stanowiska. Ostateczna
decyzja w tej kwestii należy zatem do Prokuratora Generalnego. Sytuacja sędziów i
6
prokuratorów jest w tym zakresie nieco odmienna. W świetle art. 69 § 1 i 3 Prawa o
ustroju sądów powszechnych w razie oświadczenia Ministrowi Sprawiedliwości woli
dalszego zajmowania stanowiska oraz przedłożenia zaświadczenia o zdolności, ze
względu na stan zdrowia, do pełnienia obowiązków sędziowskich sędzia, który
ukończył 65 rok życia, niejako „automatycznie” pozostaje na swoim stanowisku,
podczas gdy dalsze zajmowanie stanowiska przez prokuratora wymaga uzyskania
pozytywnej decyzji Prokuratora Generalnego. To zróżnicowanie sytuacji obydwu
grup zawodowych w zakresie możliwości kontynuowania czynnej służby po
osiągnięciu wieku uprawniającego do stanu spoczynku wynika z zasadniczo
odmiennego statusu prawnego sędziów, który jest gwarantowany konstytucyjne
(w tym odnośnie do prawa do przejścia w stan spoczynku w związku z zasadą
nieusuwalności sędziów), podczas gdy zarówno stan spoczynku jak i inne elementy
statusu prokuratorów nie korzystają z gwarancji konstytucyjnych. Prawo do stanu
spoczynku zapewnia prokuratorom ustawa zwykła, odsyłająca w tym zakresie do
innego aktu tej rangi, jakim jest ustawa Prawo o ustroju sądów powszechnych, zaś
przepisy tej ostatniej ustawy stosowane są do tej grupy zawodowej odpowiednio, z
uwzględnieniem różnic wynikających z regulacji szczególnej art. 62 ust. 2 – 5
ustawy o prokuraturze, zatem także tych odmienności, które dotyczą możliwości
dalszego zajmowania stanowiska po ukończeniu 65 roku życia.
Decyzja Prokuratora Generalnego o wyrażeniu zgody na dalsze zajmowanie
stanowiska ma przy tym charakter uznaniowy, na co wskazuje posłużenie się przez
ustawodawcę w art. 62a ust. 2 kwantyfikatorem „może” oraz niesprecyzowanie
żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Prokurator Generalny przy jej
podejmowaniu. Akcentowany przez odwołującą się dobry stan zdrowia,
potwierdzony odpowiednim zaświadczeniem, nie jest gwarancją uwzględnienia
wniosku o przedłużenie służby, lecz ustawowym minimum, jakie musi spełnić
wnioskodawca, by móc ubiegać się o dalsze zajmowanie stanowiska. Przepis art.
62a ust. 2 ustawy o prokuraturze określa tylko pewne wymaganie formalne,
związane z trybem postępowania w tego rodzaju sprawach, w postaci konieczności
zasięgnięcia przez Prokuratora Generalnego opinii właściwego prokuratora
przełożonego. Nie ma przy tym racji odwołująca się twierdząc, że opinia
zwierzchnika wnioskodawcy może zawierać tylko ocenę jego umiejętności
7
zawodowych, bez odniesienia się do meritum sprawy. Przedmiotem postępowania
zainicjowanego tej treści wnioskiem nie jest wszak awans zawodowy prokuratora,
lecz dalsze (mimo nabycia prawa do stanu spoczynku) pełnienie przezeń służby w
konkretnej jednostce organizacyjnej prokuratury, stąd sytuacja kadrowa tej
jednostki nie jest bez znaczenia dla podjęcia przez Prokuratora Generalnego
stosownej decyzji. Opinia bezpośredniego przełożonego wprawdzie nie wiąże
Prokuratora Generalnego, ale jest pomocna przy rozstrzyganiu o prośbie
prokuratora. Nie stanowi też naruszenia przepisów ustawy powołanie się
Prokuratora Generalnego na (również niewiążące) opinie organów samorządu
prokuratorskiego (kolegium właściwej jednostki organizacyjnej prokuratury czy
Krajowej Rady Prokuratorów) w tej kwestii. Tym bardziej, że wbrew zarzutowi
odwołującej się, w świetle art. 24 pkt 11 ustawy o prokuraturze do kompetencji
Krajowej Rady Prokuratorów należy opiniowane wniosków o wyrażenie zgody na
dalsze zajmowanie przez prokuratora stanowiska po ukończeniu 65 roku życia, a
prokurator przełożony przed wyrażeniem opinii w trybie art. 62a ust. 2 ustawy
może, w myśl z art. 22 pkt 7 tego aktu, zasięgnąć opinii kolegium właściwej
jednostki organizacyjnej prokuratury (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 lutego
2005 r., III PO 61/04, OSNP 2005 nr 20, poz. 326).
Rozpoznając odwołanie prokuratora od negatywnej dlań decyzji w
przedmiocie przedłużenia służby Sąd Najwyższy nie może wkraczać w ustawowe
kompetencje Prokuratora Generalnego i sam rozstrzygać o tym, czy
zainteresowany ma nadal sprawować swoją funkcję. Honorując ustawowe
uprawnienie Prokuratora Generalnego w tym zakresie, Sąd Najwyższy analizuje,
czy jego zastosowanie nastąpiło zgodnie z prawem. Kognicja Sądu Najwyższego
sprowadza się do badania legalności i zasadności motywów, które doprowadziły do
wydania zaskarżonej decyzji. Kontroli podlega zatem to, czy decyzja nie jest
arbitralna lub podjęta na podstawie niedozwolonych przesłanek, zwłaszcza
mających charakter dyskryminacyjny. Wydając decyzję o wyrażeniu zgody na
dalsze zajmowanie stanowiska Prokurator Generalny powinien bowiem rozważyć
wszystkie okoliczności sprawy oraz uwzględnić zarówno interes osoby
zainteresowanej, jak i interes publiczny. Należy podkreślić, że z uwagi na
odstępstwo od zasady przechodzenia prokuratora w stan spoczynku wraz z
8
ukończeniem 65 roku życia, zgoda na dalsze pełnienie obowiązków prokuratorskich
powinna mieć wyjątkowy charakter i być podyktowana szczególnym względami,
głównie dobrem służby. Chodzi o to, aby poprzez zbyt liberalne stosowanie
instytucji zgody na dalsze zajmowanie stanowiska po osiągnięciu przez prokuratora
ustawowego wieku nie odwrócić tych proporcji i nie uczynić przejścia prokuratora w
stan spoczynku wraz z ukończeniem 65 roku życia wyjątkiem od zasady. Ustawowy
wiek zakończenia aktywności zawodowej i przejścia w stan spoczynku osób
pełniących ważne funkcje publiczne, jakimi są prokuratorzy, określił bowiem
ustawodawca i jego wola w tej materii nie może być generalnie modyfikowana
przez strony stosunku pracy. Stąd też w judykaturze przyjmuje się, że stan zdrowia
wnioskodawcy, wiedza i doświadczenie zawodowe, satysfakcja z pracy, chęć
uzyskania wyższej stawki awansowej wynagrodzenia czy nabycia uprawnień do
nagrody jubileuszowej mogą okazać się niewystarczające dla zaaprobowania
prośby prokuratora o dalsze zajmowania stanowiska (wyroki Sądu Najwyższego z
dnia 14 stycznia 2010 r., III PO 7/09, LEX nr 578147; z dnia 21 października
2010 r., III PO 3/10, LEX nr 667491 i z dnia 3 lutego 2011 r., III PO 9/11, LEX nr
819597). Zauważa się, że podstawowym celem unormowania art. 62a ustawy o
prokuraturze jest ochrona interesu publicznego, przez przedłużenie stanu czynnego
służby prokuratora, gdy zachodzą szczególne potrzeby (wyrok Sądu Najwyższego
z dnia 11 maja 2011 r., III PO 2/11, LEX nr 901636). Ów interes służby wyraża się
w takim kierunku prowadzenia polityki kadrowej, która uwzględnia pokoleniową
wymianę kadr prokuratorskich, związaną z jednej strony z osiąganiem przez
prokuratorów wieku umożliwiającego im skorzystanie ze stanu spoczynku, a z
drugiej strony – z potrzebą umożliwienia przejęcia tej służby przez innych
doświadczonych prokuratorów, a także zapewnienia etatów dla nowych kadr
prokuratorskich (wyroki Sądu Najwyższego z dnia 13 maja 2010 r., III PO 1/10, LEX
nr 602062 i z dnia 3 marca 2011 r., II PO 13/10, LEX Nr 818601).
Takiej też analizy wszystkich okoliczności sprawy dokonał Prokurator
Generalny rozpoznając wniosek E. C. o wyrażenie zgody na dalsze zajmowanie
stanowiska. Nie negując istnienia podnoszonych przez odwołującą się przesłanek
dotyczących jej osoby, jak dobry stan zdrowia oraz profesjonalizm i doświadczenie
zawodowe, Prokurator Generalny słusznie zauważył, że nie mają one
9
nadzwyczajnego charakteru i nie przeważają nad dobrem służby, rozumianym jako
potrzebę pokoleniowej wymiany kadr w zatrudniającej wnioskodawczynię jednostce
organizacyjnej. Swoje stanowisko w tej kwestii Prokurator Generalny
przekonywująco uzasadnił wynikami przeglądu stanu osobowego Prokuratury
Apelacyjnej, która dysponuje limitem 60 etatów, z czego wszystkie są obsadzone,
zaś spośród 242 prokuratorów okręgowych w okręgu tejże apelacji znaczna
większość posiada potencjalne możliwości awansu na stanowisko prokuratora
apelacyjnego, a 14 z nich przebywa aktualnie na delegacji w tej jednostce.
Powstaje zatem sytuacja, gdy stanowisko w prokuraturze apelacyjnej opuszcza
prokurator mający uprawnienia do stanu spoczynku, a służbę po nim może przejąć
inny doświadczony prokurator, zwalniając tym samym etat dla młodych kadr w
prokuraturze okręgowej. W tym kontekście nie można zarzucić Prokuratorowi
Generalnemu, że rozstrzygnął sprawę w sposób dowolny, stosując niedozwolone
kryteria, a zaskarżonej decyzji - arbitralności i bezzasadności.
Nie podzielając zarzutów i wniosków odwołania, Sąd Najwyższy orzekł jak w
sentencji.