Pełny tekst orzeczenia

43


POSTANOWIENIE
z dnia 13 listopada 2001 r.
Sygn. T. 30/01



Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Marian Zdyb – przewodniczący

Jerzy Ciemniewski – sprawozdawca


Jerzy Stępień


po rozpoznaniu 13 listopada 2001 r. na posiedzeniu niejawnym zażalenia Polskiej Unii Właścicieli Nieruchomości na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 5 września 2001 r. o odmowie nadania biegu wnioskowi o stwierdzenie zgodności:
1) art. 9 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. Nr 71, poz. 733) z art. art. 20, 21, 32, 64 i 75 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

2) art. 28 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. Nr 71, poz. 733) z art. art. 20, 32, 64 i 75 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej




p o s t a n a w i a :

na podstawie art. 36 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643; zm.: z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638; z 2001 r. Nr 98, poz. 1070) nie uwzględnić zażalenia.



Uzasadnienie:

I


1. Polska Unia Właścicieli Nieruchomości, wnioskiem z 13 lipca 2001 r. zwróciła się do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie zgodności:

1) art. 9 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. Nr 71, poz. 733) z art. art. 20, 21, 32, 64 i 75 Konstytucji;

2) art. 28 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. Nr 71, poz. 733) z art. art. 20, 32, 64 i 75 Konstytucji.

Zdaniem wnioskodawcy, na mocy wskazanych regulacji ustawodawca ograniczył możliwość podwyższania czynszu (do końca 2004 r.) w lokalach, w których obowiązuje czynsz regulowany, maksymalnie do wysokości 3% wartości odtworzeniowej lokalu, w stosunku rocznym, co nie pokrywa nawet podstawowych kosztów bieżącej eksploatacji. Naruszono w ten sposób zasadę społecznej gospodarki rynkowej, która stymuluje rozwój działalności gospodarczej opartej na własności prywatnej. Ograniczenie możliwości podwyższania czynszu przy jednoczesnym obciążaniu właścicieli obowiązkami finansowymi, prowadzi do ukrytego wywłaszczenia bez odszkodowania. W ocenie wnioskodawcy zmuszanie właścicieli do finansowania grupy lokatorów stanowi dyskryminację i uniemożliwia korzystanie w pełni ze swojej własności. Z tych względów wnioskodawca wskazuje na naruszenie art. art. 20, 21, 32, 64 i 75 Konstytucji.



2. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 23 lipca 2001 r. wnioskodawca wezwany został do usunięcia braków formalnych wniosku, w szczególności przez wykazanie, że Polska Unia Właścicieli Nieruchomości należy do grupy podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego.

W piśmie z 2 sierpnia 2001 r., wnioskodawca wyraził pogląd, iż jest uprawniony do złożenia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4. Podniósł, że Polska Unia Właścicieli Nieruchomości działa na podstawie ustawy z dnia 30 maja 1989 r. o samorządzie zawodowym niektórych podmiotów gospodarczych (Dz.U. Nr 25, poz. 194) i postanowieniem Sądu Rejonowego dla Krakowa Śródmieścia z 8 listopada 1991 r. wpisana została do rejestru oraz, że jest organizacją zawodową w rozumieniu art. 23 ust.1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.


3. W toku wstępnego rozpoznania wniosku Trybunał Konstytucyjny zbadał warunki formalne wniosku, a w szczególności legitymację Wnioskodawcy do wszczęcia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Uwzględniając wyjaśnienia wnioskodawcy oraz przedstawione dokumenty, Trybunał Konstytucyjny ustalił, że Polska Unia Właścicieli Nieruchomości działa na podstawie ustawy z dnia 30 maja 1989 r. o samorządzie zawodowym niektórych przedsiębiorców (Dz.U. Nr 35, poz. 194 ze zm.) i postanowieniem Sądu Rejonowego dla Krakowa Śródmieście z 8 listopada 1991 r. wpisana została do rejestru jednostek samorządu zawodowego niektórych podmiotów gospodarczych (SPG), prowadzonego w ramach rejestru handlowego. Wpisowi do tego rejestru podlegały zrzeszenia handlu i usług, zrzeszenia transportu oraz inne organizacje podmiotów gospodarczych, a także ich ogólnokrajowe reprezentacje (§ 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 sierpnia 1989 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru jednostek samorządu zawodowego niektórych podmiotów gospodarczych; Dz.U. Nr 51, poz. 307). Na skutek wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2001 r. ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym, organizacje działające na podstawie ustawy z 30 maja 1989 r. o samorządzie zawodowym niektórych przedsiębiorców podlegają wpisowi do Krajowego Rejestru Sądowego (art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie ...).

Przede wszystkim jednak Trybunał Konstytucyjny zbadał, czy Wnioskodawca może być zaliczony do kategorii organizacji zawodowej w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, z punktu widzenia faktycznych ustaleń i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego.

W nawiązaniu do stanowiska wyrażonego w postanowieniu z 30 maja 2000 r. (sygn. U. 5/99, OTK ZU Nr 4/2000), Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że podmiot, któremu można przypisać cechy organizacji zawodowej w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, winien spełniać określone kryteria, a mianowicie kryterium podmiotowe (zrzeszać osoby fizyczne), kryterium przedmiotowe (członkowie danej organizacji winni stale i w celach zarobkowych wykonywać jedno lub kilka wyodrębnionych zajęć, które mogą być uznane za zawód) oraz kryterium funkcjonalne (podstawowym celem i funkcją takiej organizacji winno być reprezentowanie interesów całego środowiska, całej grupy zawodowej).

W oparciu o tak sformułowane kryteria Trybunał Konstytucyjny doszedł do przekonania, że trudno byłoby uznać, iż Polska Unia Właścicieli Nieruchomości jest organizacją zawodową. Zgodnie z postanowieniem § 4 ust. 1 statutu “członkami Unii Właścicieli mogą być organizacje zrzeszające właścicieli nieruchomości oraz inne organizacje właścicieli, których cele są zbliżone z celami Unii” (kryterium podmiotowe). Cele Unii (kryterium funkcjonalne) określone zostały w § 3 statutu, w tym “reprezentowanie interesów organizacji właścicieli nieruchomości i zarządców będących członkami Unii Właścicieli, zwanych dalej organizacjami właścicieli, wobec organów władzy i administracji państwowej” (§ 3 ust. 1 pkt 1); “dążenie do odzyskania przez właścicieli pełnego prawa dysponowania swoją własnością i umocnienie tego prawa” (§ 3 ust. 1 pkt 2); “ochrona właścicieli przed nadmiernym opodatkowaniem oraz zawyżonymi cenami usług komunalnych” (§ 3 ust. 1 pkt 5).

Na poziomie wykładni językowej, jak zaznaczył Trybunał Konstytucyjny, pojęcie zawodu jest z reguły związane z posiadaniem określonych umiejętności lub kwalifikacji. Na ogół zawód wykonywany jest w ramach stosunku pracy, albo – w przypadkach tzw. wolnych zawodów – w ramach innych stosunków prawnych (umowa o dzieło, umowa zlecenia). Tymczasem własność – jako kategoria prawna – jest prawem rzeczowym, podmiotowym o charakterze bezwzględnym, mającym w zasadzie za przedmiot rzecz; daje najpełniejszą władzę nad rzeczą; w kategorii ekonomicznej – właścicielem jest osoba faktycznie władająca w swoim interesie określonym dobrem majątkowym.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Polska Unia Właścicieli Nieruchomości nie spełnia kryteriów zakreślonych przez art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, a tym samym nie posiada legitymacji do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego. Przede wszystkim statut Polskiej Unii Właścicieli Nieruchomości (§ 4 pkt 1, § 4 pkt 5) ogranicza krąg podmiotów mogących ubiegać się o członkostwo w Unii, do organizacji zrzeszających właścicieli nieruchomości i innych organizacji właścicieli, których cele są zbliżone z celami Unii. Statut nie przewiduje natomiast uczestnictwa w działaniach Unii, na prawach członka, osób fizycznych. W tej sytuacji Polska Unia Właścicieli Nieruchomości nie reprezentuje interesów osób wykonujących określone zawody, lecz interesy organizacji w niej skupionych. Mając powyższe na względzie Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 5 września 2001 r. odmówił nadania wnioskowi dalszego biegu.



4. W zażaleniu z 14 września 2001 r. oraz w złożonym po upływie terminu do wniesienia zażalenia uzupełnieniu, wnioskodawca podniósł, iż bezpodstawnie odmówiono Polskiej Unii Właścicieli Nieruchomości przymiotu ogólnokrajowej organizacji zawodowej. Na zawodowy charakter Unii wskazuje zdaniem wnioskodawcy § 3 statutu, z którego wynika iż jednym z celów statutowych Unii jest reprezentowanie grupy zawodowej zarządców nieruchomości. Ponadto w świetle przepisów ustawy o samorządzie zawodowym niektórych podmiotów gospodarczych (Dz.U. Nr 35, poz. 194), samorząd zawodowy dotyczy przedsiębiorców, a więc osób nie wykonujących zawodu w językowym rozumieniu tego słowa. Mocą ustawy samorząd przedsiębiorców uzyskał rangę samorządu zawodowego. Wobec prawomocnego postanowienia sądu o wpisie Polskiej Unii Właścicieli Nieruchomości do rejestru jako organizacji samorządu zawodowego podmiotów gospodarczych, brak jest podstaw do przyjęcia, iż PUWN nie jest organizacją zawodową.

Wnioskodawca podniósł ponadto, że ustawa objęta wnioskiem w sposób bezpośredni dotyczy interesów ekonomicznych zarówno właścicieli nieruchomości (lokali mieszkalnych) jak i zarządców tych nieruchomości.



II



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



Zażalenie Polskiej Unii Właścicieli Nieruchomości nie może być uwzględnione. Rozpoznając zażalenie Trybunał Konstytucyjny odniósł się do argumentów podniesionych w zażaleniu (uzupełnienie zażalenia zostało wniesione po upływie terminu). W istocie treść zażalenia ogranicza się do polemiki z motywami uzasadnienia zawartymi w postanowieniu z 5 września 2001 r. Przytoczone argumenty zostały bowiem podniesione wcześniej w samym wniosku z 13 lipca 2001 r. i Trybunał Konstytucyjny odniósł się do nich w sposób szczegółowy na etapie wstępnego rozpoznania sprawy. Trybunał Konstytucyjny rozpoznający zażalenie podziela w pełni stanowisko wyrażone w postanowieniu o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu.

Nie może budzić wątpliwości konkluzja, że Polska Unia Właścicieli Nieruchomości nie spełnia kryteriów, które sprecyzował w odniesieniu do organizacji zawodowych Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 30 maja 2000 r. (sygn. U. 5/99, OTK ZU Nr 4/2000). Fakt zarejestrowania wnioskodawcy jako organizacji samorządu zawodowego nie przesądza automatycznie o tym, że wnioskodawca należy do kategorii podmiotów uprawnionych do występowania przed Trybunałem Konstytucyjnym na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny podmiot, któremu można przypisać cechy organizacji zawodowej w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, winien spełniać określone kryteria. Analiza statutu Polskiej Unii Właścicieli Nieruchomości wykazała, że Unia zrzesza organizacje, a nie osoby fizyczne (§ 1 i § 4 ust. 1 statutu) – kryterium podmiotowe; ze statutu nie wynika, że członkowie Unii stale i w celach zarobkowych wykonują jedno lub kilka wyodrębnionych zajęć, które mogą być uznane za zawód (kryterium przedmiotowe); podstawowym celem i funkcją Unii jest reprezentowanie interesów organizacji właścicieli nieruchomości oraz organizacji zarządców (§ 1 i § 4 ust. 1 w zw. z art. § 3 ust. pkt 1 statutu), podczas gdy celem organizacji zawodowej winno być reprezentowanie interesów całego środowiska, całej grupy zawodowej (kryterium funkcjonalne).

Dlatego też, w świetle art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji tak istotne znaczenie miało ustalenie znaczenia pojęcia “zawodowy”. Trybunał Konstytucyjny wywiódł, że przymiotnik “zawodowy” używany jest w znaczeniu: “dotyczący określonego zawodu, związany z ludźmi wykonującymi określony zawód”. Opierając się na wykładni językowej Trybunał Konstytucyjny przyjął, że “zawód” oznacza posiadanie określonych umiejętności lub kwalifikacji i powinien być związany z pewnym rodzajem działalności, charakteryzującym się tym, iż wykonywana ona może być tylko przez osoby fizyczne, a tylko wyjątkowo na zasadzie pewnej konwencji pojęciowej lub terminologicznej przez osoby prawne lub inne jednostki organizacyjne.

Wnioskodawca odnosząc się do tych rozważań podniósł w zażaleniu, że ustawa z 30 maja 1989 r. o samorządzie zawodowym niektórych przedsiębiorców (dawniej: podmiotów gospodarczych) dotyczy przedsiębiorców, a więc osób nie wykonujących zawodu w językowym rozumieniu tego słowa i pomimo to mocą ustawy samorząd przedsiębiorców uzyskał rangę samorządu zawodowego.

Należy zwrócić uwagę, że powoływanie się Polskiej Unii Właścicieli Nieruchomości na status “samorządu zawodowego przedsiębiorców” nie oznacza, że Unia może być uznana za “organizację zawodową” w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Ustawa z 30 maja 1989 r. określa jedynie zasady tworzenia i działania samorządu zawodowego osób – przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą. Normatywne zdefiniowanie pojęcia “przedsiębiorcy” nie jest dotychczas precyzyjne. W rezultacie status przedsiębiorcy przyznano, określonym w poszczególnych ustawach podmiotom, w oparciu o zróżnicowane kryteria ( por. art. 2 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. – Prawo działalności gospodarczej; Dz.U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.; art. 35 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym, Dz.U. Nr 121, poz. 769, a także inne ustawy; por. C. Kosikowski, Pojęcie przedsiębiorcy w prawie polskim, PiP z. 4 z 2001 r., s. 15 i n.). Najczęściej jednak pojęcie przedsiębiorcy wiąże się z osobami, które wykonują działalność gospodarczą w rozumieniu prawa o działalności gospodarczej i podlegają przepisom tego prawa. Ustawa – Prawo działalności gospodarczej posługuje się terminem “zawodowość” jako cechą charakteryzującą wykonywanie działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę. Jeżeli przepisy szczególne nakładają obowiązek posiadania odpowiednich uprawnień zawodowych przy wykonywaniu określonej działalności gospodarczej, przedsiębiorca jest obowiązany zapewnić, aby działalność gospodarcza była wykonywana bezpośrednio przez osobę legitymującą się posiadaniem takich uprawnień zawodowych. Pojęcie “przedsiębiorcy” nie odpowiada zatem przedmiotowo pojęciu “zawodu”. Trybunał Konstytucyjny uznaje za trafny pogląd, że zawód winien być związany z pewnym rodzajem działalności, zajęciem, którego osoba się wyuczyła i które stale wykonuje dla pieniędzy, czerpiąc z tego środki utrzymania. Poszerzenie prawa wnioskowania o organizacje zawodowe związane jest z dążeniem do przyznania go także przedstawicielstwom tych grup zawodowych, których członkowie nie są związani stosunkiem pracy (tzw. wolnym zawodom).

Jak podniósł wnioskodawca, jednym ze statutowych celów Polskiej Unii Właścicieli Nieruchomości jest reprezentowanie grupy zawodowej zarządców nieruchomości. Jednakże z treści § 1 statutu wynika, że Unia jest ogólnokrajową reprezentacją zrzeszeń właścicieli nieruchomości oraz innych organizacji, których cele są podobne do celów Unii Właścicieli. Członkami Unii Właścicieli mogą być organizacje zrzeszające właścicieli nieruchomości oraz inne organizacje właścicieli, których cele są zbliżone z celami Unii (§ 4 statutu). Nie jest zatem Polska Unia Właścicieli Nieruchomości organizacją zawodową zarządców nieruchomości.

Ponadto należy jeszcze raz podkreślić, że podmioty wymienione w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji należą do grupy wnioskodawców o ograniczonej legitymacji, tzn. mogą wystąpić z wnioskiem, jeżeli akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania (art. 191 ust. 2 Konstytucji). Jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny, prawo tych podmiotów do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego nie ma charakteru ogólnej zasady, ale winno być ujmowane jako ich szczególne (wyjątkowe) uprawnienie. Dlatego zakres tego uprawnienia nie powinien być interpretowany rozszerzająco (por. postanowienie z 30 maja 2000 r., sygn. U. 5/99, OTK ZU Nr 4/2000, poz. 114, str. 615). Przedmiotowa sprawa dotyczy interesu właścicieli oraz lokatorów i nie pozostaje w bezpośrednim związku z interesami zarządców nieruchomości.

W związku z powołanym przez wnioskodawcę postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego z 19 marca 1997 r. (sygn. T. 6/97), Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że obowiązujące wówczas przepisy konstytucyjne nie określały kręgu podmiotów uprawnionych do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego. Ponadto wnioski Polskiej Unii Właścicieli Nieruchomości podlegały kontroli wstępnej także w sprawie o sygn. T. 5/97 (postanowienie o odmowie nadania biegu wnioskowi PUWN) oraz w sprawie o sygn. T. 26/97 (postanowienie z 18 września 1997 r. o odmowie nadania biegu wnioskowi PUWN). W aktualnym stanie prawnym legitymacja podmiotów uprawnionych do wszczęcia abstrakcyjnej kontroli norm wynika przede wszystkim z ustawy zasadniczej. Trybunał Konstytucyjny tylko przez wnikliwą systematyczną kontrolę “każdego wniosku casu ad casum już w stadium rozpoznania wstępnego doprowadza do ujednolicenia praktyki orzeczniczej w tych sprawach, zapobiegając zarówno bezpodstawnemu nadawaniu biegu wnioskom nieuprawnionych podmiotów, jak też bezpodstawnej odmowie nadania biegu takim wnioskom, co w sposób nieunikniony prowadzi do naruszenia konstytucyjnej legitymacji tych podmiotów” (S.J. Jaworski, Uprawnienia podmiotów legitymowanych warunkowo do wszczynania postępowania przed TK /Wybrane problemy/ [w:] Trybunał Konstytucyjny. Księga XV-lecia, Warszawa 2001, s. 132 i nast.). Wydane 19 marca 1997 r. postanowienie nie może przesądzać o sposobie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Badając ponownie argumenty powołane w zażaleniu, Trybunał Konstytucyjny nie znalazł podstaw do przyznania Polskiej Unii Właścicieli Nieruchomości uprawnienia do skutecznego wszczęcia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji i z tych względów postanowił jak w sentencji.