Pełny tekst orzeczenia

94/3B/2005

POSTANOWIENIE
z dnia 13 maja 2005 r.
Sygn. akt Tw 12/04


Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Marian Grzybowski – przewodniczący
Jerzy Stępień – sprawozdawca
Janusz Niemcewicz,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2004 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Miasta Ostrowiec Świętokrzyski w zakresie dotyczącym zbadania zgodności art. 15 oraz art. 17 w związku z art. 15 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592) z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:
nie uwzględnić zażalenia.


UZASADNIENIE:

1. W dniu 25 marca 2004 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Rady Miasta Ostrowiec Świętokrzyski o stwierdzenie zgodności art. 15 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592; dalej: ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego) z art. 2, art. 16, art. 32, art. 92 ust. 1, art. 165 oraz art. 167, a także z art. 21 i art. 64 Konstytucji oraz z art. 3 ust. 1 oraz art. 9 ust. 1 i 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, sporządzonej w Strasburgu w dniu 15 października 1985 r., ratyfikowanej przez Polskę (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607), i w konsekwencji z art. 9, art. 91 ust. 2 w związku z art. 241 ust. 1 Konstytucji, oraz art. 17 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592) w związku z art. 15 tejże ustawy z art. 2 i art. 32 Konstytucji.

2. Postanowieniem z 19 lipca 2004 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Miasta Ostrowiec Świętokrzyski w zakresie stwierdzenia zgodności art. 15 oraz art. 17 w związku z art. 15 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego z art. 32 Konstytucji, uznając za podstawę odmowy oczywistą bezzasadność wniosku.

3. Pismem z 29 lipca 2004 r. pełnomocnik wnioskodawcy zaskarżył powyższe postanowienie Trybunału Konstytucyjnego, wnosząc o uwzględnienie zażalenia i nadanie wnioskowi dalszego biegu w całości.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Trybunał Konstytucyjny rozpoznając zażalenie, koncentruje się na badaniu zarzutów w nim podniesionych i do tego ogranicza rozpoznanie tego środka odwoławczego. Zobowiązany jest na podstawie art. 36 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.; dalej: ustawa o TK) do badania legitymacji podmiotów, wskazanych w art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji, domagających się wszczęcia abstrakcyjnej kontroli norm. Tylko wnikliwe zbadanie wniosku casu ad casum – już w stadium postępowania wstępnego – prowadzić może do ujednolicenia praktyki orzeczniczej w tych sprawach, zapobiegając zarówno bezpodstawnemu nadawaniu biegu wnioskom nieuprawnionych podmiotów, jak i bezpodstawnej odmowie nadania biegu wnioskom pochodzącym od podmiotów uprawnionych.

2. W pierwszej kolejności Trybunał Konstytucyjny odniósł się do zarzutu przedstawionego w zażaleniu, iż na etapie wstępnego rozpoznania, Trybunał w składzie jednoosobowym dokonał merytorycznej oceny zasadności wniosku.

2.1. Trybunał przypomina, że obowiązek oceny zasadności wniosku, prowadzonej już na etapie wstępnego rozpoznania, wynika wprost z art. 36 ust. 3 ustawy o TK. Oznacza to, że Trybunał jest zobligowany zbadać wniosek merytorycznie, przynajmniej w pewnym zakresie, aby stwierdzić, czy nie jest on oczywiście bezzasadny. Jak trafnie zauważył pełnomocnik wnioskodawcy, zawężenie zakresu kontroli sprowadza się do uznania oczywistej bezzasadności wniosków w sprawach, w których wydanie orzeczenia ze względu na podmiot (brak czynnej legitymacji) lub przedmiot (brak właściwości Trybunału) jest niedopuszczalne.

2.2. Należy zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w zażaleniu, że „oczywista bezzasadność” ma charakter szczególny i kwalifikowany. Zdaniem Trybunału, jeśli przepisy przywołane we wniosku jako wzorce kontroli w ogóle nie dotyczą kwestionowanych norm, to zachodzi właśnie „oczywista bezzasadność”. Skoro w procedurze kontroli zgodności konkretnych przepisów prawa podstawa kontroli jest nieadekwatna, to jej przywołanie w danej sprawie jest oczywiście bezzasadne; nie można bowiem w żaden sposób dokonać zbadania zgodności aktu normatywnego lub jego części w odniesieniu do tak wskazanego wzorca kontroli. W konsekwencji, jeżeli wnioskodawca powołuje przepisy, które nie mogą stanowić podstawy kontroli kwestionowanych norm, to właśnie ze względu na oczywistą bezzasadność ich powołania, należy odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi w zakresie tychże nieadekwatnych wzorców kontroli.

2.3. W rozpatrywanej sprawie oczywista bezzasadność przywołania art. 32 Konstytucji jako podstawy kontroli pozostaje w immanentnym związku z legitymacją wnioskodawcy. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że badanie zdolności wnioskowej organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego musi uwzględniać spełnienie wymogu wskazania – obok przedmiotu kontroli – również podstawy kontroli, mieszczącej się w zakresie działania wnioskodawcy. O ile nie ulega wątpliwości, że zaskarżone przepisy spełniają wymóg wyznaczony przez art. 191 ust. 2 Konstytucji, o tyle powołanie jako podstawy kontroli zasady równości wszystkich wobec prawa (art. 32 ustawy zasadniczej), po zbadaniu, zwłaszcza w relacji do argumentów przedstawionych w uzasadnieniu, obliguje do uznania, iż Rada Miasta Ostrowiec Świętokrzyski wyszła poza granice legitymacji, które ustrojodawca ustalił dla podmiotów o ograniczonej zdolności wnioskowej.

3. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że stanowisko przedstawione w zażaleniu, odnoszące się do odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w zakresie stwierdzenia zgodności art. 15 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego z art. 32 Konstytucji, nie zasługuje na uwzględnienie.
Argumentacja pełnomocnika wnioskodawcy sprowadza się do powtórzenia poglądu, zgodnie z którym „(...) nakłada się przepisem ustawowym na gminy nowe zadania i równolegle odbiera się im aktywa majątkowe o znacznej wartości (własność). Ustawodawca podejmując taką decyzję musi mieć na uwadze fakt, iż jej konsekwencją będzie zupełnie przypadkowe różnicowanie zdolności poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego do realizacji nałożonych na nie zadań publicznych (...). Innymi słowy decyzja ustawodawcza zmienia w sposób przypadkowy warunki i efekty ekonomiczne funkcjonowania gmin (ich władz)”.
Trybunał Konstytucyjny uznaje, że powyższe zarzuty w żadnej mierze nie odnoszą się do przesłanki oczywistej bezzasadności powołania jako wzorca kontroli art. 32 Konstytucji, będącej podstawą odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. Pełnomocnik Rady Miasta Ostrowiec Świętokrzyski nie wyjaśnił bowiem, w jaki sposób zaskarżony przepis narusza konstytucyjną zasadę równości jednostek samorządu terytorialnego wobec prawa, w szczególności zaś nie wykazał, na czym polega dyskryminowanie wnioskodawcy przy równoczesnym uprzywilejowaniu innych jednostek samorządu terytorialnego. Argumenty przekonujące, zdaniem pełnomocnika, o naruszeniu art. 32 Konstytucji należy – w istocie – uznać za relewantne, ale w odniesieniu do zarzutu naruszenia pozostałych wzorców kontroli określonych we wniosku, tzn. art. 165 oraz art. 167, a także art. 21 i art. 64 Konstytucji.

4. Trybunał Konstytucyjny stwierdza również, że stanowisko pełnomocnika wnioskodawcy, kwestionujące odmowę nadania dalszego biegu wnioskowi w zakresie zbadania zgodności art. 17 w związku z art. 15 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego z art. 32 Konstytucji, nie zasługuje na uwzględnienie.
Pełnomocnik Rady Miasta Ostrowiec Świętokrzyski przywołuje w zażaleniu pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w uzasadnieniu wyroku z 14 listopada 2000 r. (sygn. akt K 7/00). Zdaniem Trybunału, argumentacja pełnomocnika oparta na powyższym wyroku abstrahuje od ustalenia o znaczeniu fundamentalnym, mianowicie: „Różnicowania jednostek samorządu terytorialnego nie mogą prowadzić do nieuzasadnionych różnicowań ich mieszkańców”. Skoro w zażaleniu nie zostało uprawdopodobnione naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, której adresatem, jak dowodzi pełnomocnik, są również jednostki samorządu terytorialnego, to Trybunał Konstytucyjny nie znajduje podstaw dla orzekania o zgodności zaskarżonych przepisów, mając na uwadze ograniczoną (szczególną) legitymację wnioskodawcy do występowania w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm (art. 191 ust. 2 Konstytucji).

5. Pełnomocnik wnioskodawcy zgłosił wątpliwości odnoszące się do pkt 2 zaskarżonego postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2004 r.

5.1. Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił w nim, iż zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji podmiotami, którym przysługuje prawo wszczęcia postępowania w ramach procedury abstrakcyjnej kontroli norm są organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Nie ulega przy tym wątpliwości, że rada gminy, rada powiatu czy sejmik województwa działa w imieniu konkretnej wspólnoty samorządowej. Niemniej jednak, legitymacja w zakresie wyrażenia woli w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego została przyznana – na zasadzie wyłączności – organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że postępowanie w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm nie zostanie wszczęte z inicjatywy innego organu wspólnoty samorządowej (np. organu wykonawczego), a także gdy wolę taką wyrażą samoistnie – w drodze referendum – jej mieszkańcy.
Trybunał Konstytucyjny zwraca przy tym uwagę, że ustrojodawca wyraźnie zróżnicował podmioty wskazane w art. 191 ust. 1 pkt 2-5 ustawy zasadniczej. Rozstrzygnął bowiem expressis verbis o przyznaniu legitymacji, z jednej strony, organom stanowiącym (jednostki samorządu terytorialnego – pkt 3), ogólnokrajowym organom (związki zawodowe – pkt 4) oraz ogólnokrajowym władzom (organizacje pracodawców i organizacje zawodowe – pkt 4), z drugiej zaś, prawo wystąpienia z wnioskiem powierzył in gremio zarówno Krajowej Radzie Sądownictwa (pkt 2), jak też kościołom i innym związkom wyznaniowym (pkt 5). Jeżeli zatem, jak twierdzi pełnomocnik wnioskodawcy, intencją ustawodawcy konstytucyjnego byłoby przyznanie legitymacji procesowej nie organowi stanowiącemu, a całej jednostce samorządu terytorialnego (wspólnocie samorządowej), to nic nie stało na przeszkodzie, by w art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji przyjąć rozwiązanie zastosowane w pkt 2 i 5 ust. 1 tego artykułu.
Mając powyższe na uwadze, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że prawo wszczęcia postępowania w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm jest kompetencją, z której może korzystać – na zasadzie wyłączności – organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego.

5.2. Trybunał Konstytucyjny wyjaśnia także wątpliwości, jakie pełnomocnik wnioskodawcy wiąże z aspektem formalnym swojego umocowania w niniejszej sprawie.
Uchwała Nr XVII/189/2004 Rady Miasta Ostrowiec Świętokrzyski z 26 lutego 2004 r. stanowi w § 2: „Wykonanie uchwały wraz z prawem do udzielania pełnomocnictwa procesowego powierzyć Prezydentowi”, zaś zgodnie z § 3 „Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia”. Oznacza to, że z woli organu stanowiącego samorządu terytorialnego Prezydent został upoważniony (i zobowiązany) do realizacji uchwały, dysponując prawem do udzielenia pełnomocnictwa procesowego. Na podstawie powyższego umocowania udzielił 11 marca 2004 r. pełnomocnictwa do reprezentowania Gminy Ostrowiec Świętokrzyski, „w szczególności do złożenia wniosku oraz składania oświadczeń woli w imieniu wnioskodawcy przed Trybunałem Konstytucyjnym”. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, nie ulega wątpliwości, że wnioskodawcą, którego reprezentuje pełnomocnik w rozpatrywanej sprawie jest wyłącznie Rada Miasta Ostrowiec Świętokrzyski.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił, jak w sentencji.