Pełny tekst orzeczenia

193/5/B/2006

POSTANOWIENIE
z dnia 3 sierpnia 2006 r.
Sygn. akt Ts 155/05

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Adam Jamróz,


po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej „Wiktor” Spółka z o.o. w Krakowie, w sprawie zgodności:
art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.) z art. 70 ust. 1 i 3 w zw. z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE:

W skardze konstytucyjnej, sporządzonej przez pełnomocnika skarżącej – „Wiktor” Spółka z o.o. – zakwestionowano zgodność z Konstytucją art. 15 ust. 2 ustawy z 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym. Zdaniem skarżącej, zaskarżony przepis, rozumiany w ten sposób, że użyte w nim określenie „termin ważności zezwolenia” dotyczy terminu ważności zezwolenia na prowadzenie działalności przez uczelnię niepaństwową, jest niezgodny z art. 70 ust. 1 i 3 w zw. z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Skarga konstytucyjna została sformułowana w związku z następującym stanem faktycznym. Decyzją z 25 stycznia 1994 r. Minister Edukacji Narodowej udzielił skarżącej zezwolenia na utworzenie uczelni niepaństwowej, określając termin ważności zezwolenia na 4 lata. Termin ten został dwukrotnie przedłużony o 1 rok, decyzjami z 4 lipca 1998 r. oraz z 14 kwietnia 1999 r. Wskutek wniosku o zmianę decyzji ostatecznej udzielającej zezwolenia na utworzenie uczelni niepaństwowej, Minister Edukacji Narodowej wydał 21 czerwca 2000 r. decyzję odmowną, która następnie została utrzymana w mocy decyzją tego organu z 19 września 2000 r. Skarga na tę decyzję została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 marca 2002 r. (sygn. akt I SA 2064/00). W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd stwierdził, że dla rozstrzygnięcia sprawy zasadnicze znaczenie ma interpretacja określenia „termin ważności zezwolenia”, zawartego w treści art. 15 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym. Zaistniała wątpliwość wyjaśniona została w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2001 r. (sygn. akt OPS 2/01, ONSA z. 4 z 2001 r., poz. 148). Zgodnie z zawartą w niej tezą „określenie ’termin ważności zezwolenia’, użyte w art. 15 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym, dotyczy terminu ważności zezwolenia na prowadzenie działalności przez uczelnię niepaństwową”. Wiążąca dla Sądu moc powyższej uchwały, jak również brak spełnienia ustawowych przesłanek uzasadniających zmianę decyzji ostatecznej w zakresie dotyczącym terminu ważności zezwolenia na prowadzenie działalności przez uczelnię, dały podstawę dla oddalenia skargi skarżącej.
Następnie jednak skarżąca wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie wpisu do rejestru uczelni niepaństwowych, jak również decyzji zmieniających (opisane na wstępie decyzje z 4 lipca 1998 r. oraz z 14 kwietnia 1999 r.) decyzję z 25 stycznia 1994 r., w części dotyczącej okresu ważności zezwolenia na utworzenie uczelni. Decyzją z 30 listopada 2000 r. (utrzymaną następnie w mocy decyzją z 24 kwietnia 2002 r.) Minister Edukacji Narodowej i Sportu odmówił stwierdzenia nieważności tych decyzji. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2002 r. (sygn. akt I SA 1283/02) decyzje Ministra Edukacji Narodowej i Sportu zostały uchylone, jednakże wskutek wniesionej przez ten organ skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny (wyrokiem z 5 maja 2005 r., sygn. akt OSK 110/04) opisany wyżej wyrok uchylił, zaś skargę skarżącej na decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności – oddalił.
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 7 października 2005 r. wezwano pełnomocnika skarżącej do uzupełnienia braków formalnych wniesionej skargi konstytucyjnej, m.in. przez wskazanie sposobu, w jaki zdaniem skarżącej zakwestionowany art. 15 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym naruszył przysługujące jej konstytucyjne wolności lub prawa.
W piśmie pełnomocnika skarżącej z 21 października 2005 r. stwierdzono, że zaskarżony przepis godzi w wolność zakładania szkół wyższych, wolność wyboru typu szkoły, jak i prawo do nauki, wyrażone w art. 70 ust. 1 i 3 Konstytucji. Skarżący podkreślił, że źródła naruszenia tych praw upatrywać należy w przyjętej w orzecznictwie interpretacji określenia „termin ważności zezwolenia” zastosowanego przez prawodawcę w treści art. 15 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym. Skarżąca zakwestionowała ustawowy mechanizm ograniczania okresu funkcjonowania uczelni niepaństwowej, dokonywanego już na etapie zakładania uczelni. Podniosła zarzut naruszenia konstytucyjnej wolności wyboru typu szkoły. Za wykraczającą poza dozwolone ramy ustawowe uznała ingerencję organów władzy publicznej w funkcjonowanie uczelni niepaństwowych, naruszającą także konstytucyjnie gwarantowaną dwusektorowość systemu szkół. Ingerencja ta nie znajduje – jej zdaniem – oparcia w żadnej z przesłanek wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a dodatkowo narusza istotę praw i wolności wskazanych w skardze konstytucyjnej. Skarżąca wskazała także na niezgodne z Konstytucją wkroczenie przez organy administracji publicznej w sferę zastrzeżoną dla ustawy, czego dowodem ma być przyjęta wykładnia kwestionowanego przepisu.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji skarga konstytucyjna jest środkiem ochrony konstytucyjnych wolności lub praw, który służy eliminacji z systemu prawnego przepisów ustaw lub innych aktów normatywnych, stanowiących podstawę ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, naruszającego wolności lub prawa albo obowiązki skarżącego określone w Konstytucji. Zasady, na jakich dopuszczalne jest korzystanie z tego środka ochrony precyzuje ustawa z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym. Zgodnie z jej postanowieniami, skarga może być wniesiona po wyczerpaniu przysługującej w sprawie drogi prawnej, w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia skarżącemu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia (art. 46 ust. 1 tej ustawy). Ustawodawca nałożył na skarżącego także obowiązek precyzyjnego określenia podstawy wnoszonej skargi konstytucyjnej, obligując go do wskazania, jakie konstytucyjne wolności lub prawa, i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone przez unormowania stanowiące przedmiot skargi (art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie skargi konstytucyjnej podkreślano w związku z tym wielokrotnie, iż prawidłowe wypełnienie powyższego obowiązku polega nie tylko na wymienieniu przepisów Konstytucji i wyrażonych w nich praw podmiotowych, ale na przedstawieniu argumentów, które uprawdopodobnić mogą zarzut naruszenia tych praw w przypadku skarżącego. Z obowiązku tego nie jest władny zwolnić skarżącego Trybunał Konstytucyjny, gdyż godziłoby to w podstawową zasadę postępowania przed tym organem, wyrażoną w art. 66 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Zgodnie z tym przepisem, Trybunał orzekając jest związany granicami skargi. Weryfikacja przesłanek dopuszczalności skargi konstytucyjnej następuje na etapie wstępnej jej kontroli. Tym samym, jakakolwiek ocena merytoryczna argumentów formułowanych na rzecz tezy o niezgodności z Konstytucją unormowań stanowiących przedmiot wnoszonej skargi konstytucyjnej możliwa jest dopiero po uprzednim stwierdzeniu, iż skarga konstytucyjna spełnia wszystkie prawne przesłanki warunkujące nadanie jej dalszego biegu.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, niniejsza skarga konstytucyjna nie spełnia wskazanych wyżej przesłanek korzystania z tego środka ochrony praw. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż zasadnicze zastrzeżenia budzić musi kwestia dochowania przez skarżącą terminu do wystąpienia ze skargą. Analiza okoliczności sprawy, w związku z którą skarga została wniesiona, a zwłaszcza treści wydanych w toku postępowania orzeczeń (decyzji administracyjnych i wyroków sądowych) przemawiają na rzecz stanowiska, iż skarżąca błędnie uznaje za ostateczną decyzję, o której mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji, wydany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok z 5 czerwca 2005 r. Treść zarzutów sformułowanych przez skarżącą wobec kwestionowanego art. 15 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym wskazuje tymczasem, iż wiążą się one z merytorycznym rozstrzygnięciem przez organy administracji publicznej kwestii ustanowienia terminu ważności zezwolenia na (jak to przesądzono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego) prowadzenie działalności przez uczelnię niepubliczną, założoną przez skarżącą. Ostateczne rozstrzygnięcie tej kwestii nastąpiło w sprawie skarżącej wraz z wydaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z 1 marca 2002 r., którym oddalona została skarga na decyzje administracyjne Ministra Edukacji Narodowej w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej zezwalającej na utworzenie uczelni niepaństwowej. Trzeba podkreślić, iż w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreślano już wielokrotnie, że w sprawach, w których zarzut naruszenia praw podmiotowych wiąże skarżący z wydaniem decyzji administracyjnej, wymóg wyczerpania drogi prawnej zostaje spełniony wraz z wydaniem przez sąd administracyjny merytorycznego orzeczenia, nadającego – niezbędny w świetle art. 79 ust. 1 Konstytucji – walor ostateczności tejże decyzji. Wskazywano również, iż podejmowanie następnie przez skarżącego dalszych prób wzruszenia tego rodzaju rozstrzygnięcia, w szczególności przez zainicjowanie postępowań nadzwyczajnych, w których wydawane są kolejne „prawomocne wyroki, ostateczne decyzje lub inne ostateczne rozstrzygnięcia” pozostaje już bez wpływu na ocenę dochowania 3 miesięcznego terminu do wystąpienia ze skargą konstytucyjną. Ten zaś, rozpoczyna bieg od dnia doręczenia prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego, wydanego w związku ze skargą na decyzję, naruszającą – zdaniem skarżącego – jego prawa podmiotowe. Tym samym stwierdzić więc trzeba, iż wniesienie przez skarżącą skargi konstytucyjnej dopiero po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku w postępowaniu wywołanym wnioskiem o stwierdzenie nieważności wcześniejszych decyzji administracyjnych było działaniem podjętym z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 46 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.
Niezależnie od powyższej okoliczności, samoistnie przesądzającej o niedopuszczalności nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu, stwierdzić trzeba, iż skarżąca nie dopełniła także drugiego – ze wskazanych wyżej – wymogu korzystania z tego środka ochrony praw. Zasadnicze zastrzeżenia wzbudza określenie w samej skardze konstytucyjnej, jak i w piśmie uzupełniającym jej braki, podstawy wnoszonej skargi. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, wskazana podstawa winna być uznana za niespełniającą wymagań, o których mowa w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.
W odniesieniu do wywodzonych z art. 70 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji – prawa do nauki oraz wolności wyboru szkoły stwierdzić należy, iż prawa te, jako nie przysługujące skarżącej, nie mogły też doznać naruszenia unormowaniem art. 15 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym. Dla uznania określonego prawa podmiotowego za dopuszczalną podstawę wnoszonej skargi konieczne jest, aby prawo to doznało niedozwolonego uszczerbku w sprawie, w związku z którą kierowana jest skarga konstytucyjna. Orzeczenie, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji, wydane być musi w sprawie i wobec podmiotu, który występuje ze skargą konstytucyjną. W przypadku skarżącej, jak i wydanych wobec niej decyzji administracyjnych, żadna z powyższych zależności nie zachodzi.
Uznania wskazanych wyżej praw podmiotowych za dopuszczalną podstawę wniesionej skargi nie uzasadnia też podnoszone przez skarżącą pośrednie oddziaływanie wydanych wobec właściciela szkoły niepublicznej orzeczeń na prawa i wolności osób pobierających w niej naukę. Legitymowanym do wystąpienia ze skargą konstytucyjną jest wyłącznie ten podmiot, którego konstytucyjnych praw i wolności dana regulacja dotyczy w sposób bezpośredni. Już tylko na marginesie podnieść należy, iż adresatem statuowanej w art. 70 ust. 3 Konstytucji wolności wyboru szkół innych niż publiczne są rodzice w relacji do swoich dzieci. Trudno więc przyjąć, aby wolność ta znajdowała zastosowanie w przypadku skarżącej, będącej właścicielem niepublicznej szkoły wyższej.

Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, działając na podstawie art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, orzeka się jak w sentencji.