Tw 37/08
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
152/3/B/2009
POSTANOWIENIE
z dnia 12 maja 2009 r.
Sygn. akt Tw 37/08
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Stanisław Biernat,
po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Rady Miasta Knurów o zbadanie zgodności:
art. 33 ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.) z art. 2, art. 7, art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 9 ust. 4 i 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego z dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.),
p o s t a n a w i a:
odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.
UZASADNIENIE
W dniu 12 listopada 2008 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Rady Miasta Knurów o zbadanie zgodności art. 33 ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych) z art. 2, art. 7, art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji oraz art. 9 ust. 4 i 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego z dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.; dalej: Europejska Karta Samorządu Lokalnego, EKSL).
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 2 grudnia 2008 r. wnioskodawca został wezwany do usunięcia, w terminie 7 dni od daty doręczenia zarządzenia, braków formalnych wniosku przez: uzasadnienie, w jaki sposób art. 33 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych narusza – w stosunku do Rady Miasta Knurów – art. 2, art. 7, art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji oraz art. 9 ust. 4 i 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego; sprecyzowanie, który przepis prawa pozwala stwierdzić, że art. 33 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych należy do spraw objętych zakresem działania Rady Miasta Knurów jako organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 2 Konstytucji); doręczenie oryginału oraz jednego odpisu uchwały Rady Miasta Knurów nr XVII/276/2008 z 16 stycznia 2008 r. w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego; doręczenie jednego egzemplarza wniosku; doręczenie czterech odpisów pełnomocnictwa.
W piśmie z 11 grudnia 2008 r. pełnomocnik wnioskodawcy odniósł się do stwierdzonych braków formalnych wniosku.
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 12 lutego 2009 r. wnioskodawca został wezwany do usunięcia, w terminie 7 dni od daty doręczenia zarządzenia, braków formalnych wniosku przez: wyjaśnienie, czy informacje MOPS-u (dołączone do wniosku), związane z rzeczywistymi kosztami obsługi świadczeń rodzinnych i zaliczki alimentacyjnej (np. na dzień 30 września 2008 r.), wskazując w ramach pkt 3 – rzeczywiste koszty, w tym poniesione przez dział świadczeń rodzinnych, uwzględniają łącznie: 3% kwoty dotacji, o której mowa w art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7, ze zm.), oraz 3% dotacji, o której mowa w art. 33a ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych; wyjaśnienie, jakie rzeczywiste koszty poniósł wnioskodawca w odniesieniu do obsługi – wyłącznie – świadczeń rodzinnych.
W piśmie z 23 lutego 2009 r. pełnomocnik wnioskodawcy odniósł się do stwierdzonych braków formalnych wniosku.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wniosek przedstawiony przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny w składzie jednego sędziego bada, czy wniosek odpowiada wymogom formalnym (art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o TK), czy nie jest oczywiście bezzasadny (art. 36 ust. 3 ustawy o TK), a w szczególności, czy pochodzi od uprawnionego podmiotu (art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji).
2. Rada Miasta Knurów zaskarżyła art. 33 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu: „koszty obsługi, o których mowa w ust. 2, wynoszą 3% otrzymanej dotacji na świadczenia rodzinne oraz składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe z ubezpieczenia społecznego, nie mniej jednak niż 6000 zł rocznie dla organu właściwego”.
Wnioskodawca, zarzucając niezgodność art. 33 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 2, art. 7, art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji oraz art. 9 ust. 4 i 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, twierdzi, że skoro kwestionowany przepis „nakłada na gminę dodatkowe obowiązki, nie zapewniając jednocześnie odpowiednich dochodów, które mogą być przeznaczone na ten cel, to tym samym ingeruje w sposób nieuzasadniony w niezbywalne kompetencje organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Takie działanie ustawodawcy musi być ocenione jako sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a to z kolei musi, zdaniem wnioskodawcy, skutkować postawieniem zarzutu wyjścia przez organ władzy publicznej poza granice prawa. Niedopuszczalna ingerencja w uprawnienia Rady Miasta, dotyczące uchwalania budżetu i spraw związanych z jego wykonaniem, skutkuje jednocześnie złamaniem norm wynikających z art. 9 ust. 4 i 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego”.
3. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, rozpatrzenie postawionych zarzutów należy poprzedzić przywołaniem przepisów prawa, mających bezpośrednie znaczenie dla wydania orzeczenia.
3.1. Zatem, stosownie do art. 166 ust. 2 Konstytucji, „jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa, ustawa może zlecić jednostkom samorządu terytorialnego wykonywanie innych zadań publicznych. Ustawa określa tryb przekazywania i sposób wykonywania zadań zleconych”.
3.2. Ustawą taką, w niniejszej sprawie, jest ustawa o świadczeniach rodzinnych, która w art. 20 stanowi: „organ właściwy realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej”. W konsekwencji rozstrzyga, że „świadczenia rodzinne i koszty ich obsługi, składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe z ubezpieczenia społecznego oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne są finansowane z dotacji celowej budżetu państwa” (art. 33 ust. 2), zaś do ich finansowania mają zastosowanie przepisy o finansach publicznych (art. 33 ust. 1).
3.3. Na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 23 maja 2006 r. w sprawie trybu przekazywania środków finansowych na wypłaty świadczeń rodzinnych oraz sposobu sporządzania sprawozdań rzeczowo-finansowych (Dz. U. Nr 95, poz. 661, ze zm.). Zgodnie z § 3 ust. 2 tego rozporządzenia, „wojewoda przekazuje gminie środki finansowe na całkowite finansowanie świadczeń rodzinnych i kosztów obsługi (...), z uwzględnieniem danych wynikających ze sprawozdań, o których mowa w § 4 ust. 1, oraz szacowanej na tej podstawie liczby osób uprawnionych do świadczeń rodzinnych (...)”. Natomiast sprawozdanie kwartalne gminy (w § 4 ust. 1 tego rozporządzenia) zawiera „dane rzeczowe o realizacji ustawy oraz informacje o wypłaconych świadczeniach rodzinnych i kosztach ich obsługi (...)”.
Oczywiste jest, że to sporządzone przez gminę sprawozdanie kwartalne stanowi bezpośredni punkt odniesienia dla określenia wysokości środków finansowych w ramach dotacji celowej, którą przekaże jej wojewoda. Tym samym gmina może ustalić wysokość środków finansowych (3% otrzymanej dotacji), która zostanie przeznaczona na koszty obsługi świadczeń rodzinnych w kolejnym kwartale. Skoro gmina dysponuje zawsze (kwartalnie) środkami finansowymi na koszty obsługi zadania zleconego w wysokości 3% otrzymanej dotacji, to trudno sytuację tę oceniać w aspekcie naruszenia zasady stabilności finansowej gminy, odniesionej do procesu planowania i wykonywania uchwały budżetowej.
3.4. Trzeba również mieć na uwadze rozwiązanie przyjęte w art. 49 ust. 6 w zw. ust. 3-5 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2008 r. Nr 88, poz. 539; dalej: ustawa o dochodach j.s.t.), które gwarantuje, że w przypadku niedotrzymania przez wojewodę warunku przekazania gminie dotacji w sposób umożliwiający pełne i terminowe wykonanie zlecanych zadań, gminie przysługuje prawo dochodzenia należnego świadczenia (wraz z odsetkami) w postępowaniu sądowym.
4. Pełnomocnik wnioskodawcy dowodzi, że środki finansowe w wysokości 3% otrzymanej dotacji (art. 33 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych) nie spełniają przesłanki zapewnienia gminie udziału w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających jej zadań z zakresu administracji rządowej, polegających na obsłudze świadczeń rodzinnych. Prowadzi to – jego zdaniem – do naruszenia art. 2, art. 7 i art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji.
4.1. Trybunał Konstytucyjny stwierdza oczywistą bezzasadność zarzutów naruszenia przez kwestionowany przepis zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) oraz zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji). Nie ulega bowiem wątpliwości, że ustawodawca, zlecając gminie wykonanie zadania z zakresu administracji rządowej, zagwarantował – expressis verbis w art. 33 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych – środki finansowe na obsługę realizacji świadczeń rodzinnych. Działał zatem na podstawie prawa, respektując zasadę wyrażoną w art. 167 ust. 1 Konstytucji.
4.2. Odrębny problem wiąże się z oceną, czy koszty obsługi świadczeń rodzinnych, określone na poziomie 3% otrzymanej dotacji, są w rozumieniu art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji, ukształtowane „odpowiednio” do zadań zleconych przekazanych gminie.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego sformułowano pogląd, zgodnie z którym ustawodawcy przysługuje szeroka swoboda w określaniu źródeł dochodów gmin, jak również ich poziomu (por. wyrok TK z 6 września 2005 r., K 46/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 89), aprobowany przez doktrynę (zob. P. Sarnecki [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz; uwaga 5 do art. 167 Konstytucji oraz M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2008, s. 242).
Mając powyższe na względzie, należy przypomnieć, że ustrojowym zadaniem Trybunału Konstytucyjnego jest kontrola zgodności norm z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami (art. 188 pkt 1-3). Oznacza to, że Trybunał nie bada celowości i trafności rozwiązań przyjmowanych przez ustawodawcę (por. orzeczenie TK z 23 października 1996 r., K. 1/96, OTK ZU nr 5/1996, poz. 38), w szczególności takich, które ustalają procentowo, jaka część dotacji na świadczenia rodzinne ma zostać przeznaczona na koszty ich obsługi.
Granicą dopuszczalnej ingerencji ustawodawcy jest zasada odpowiedniości (adekwatności relacji) zadań do dochodów, które ustawa przekazuje gminie. Ocena, czy zostały zachowane odpowiednie proporcje między udziałem w dochodach publicznych a zakresem zadań przypadających jednostkom samorządu terytorialnego, należy zasadniczo do ustawodawcy, nie zaś Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał musi jednak uwzględniać, w oparciu o dowody przedkładane przez uczestników postępowania, czy wydatki (sztywne) związane z nowymi zadaniami nie znoszą istoty samodzielności finansowej gminy, sprowadzając ją do pojęcia fasadowego (pozornego). Poszerzenie przez ustawodawcę zakresu zadań jednostek samorządu terytorialnego nie przesądza więc per se o niekonstytucyjności danej regulacji, jeżeli dochody z innych źródeł umożliwiają sprawną realizację zadań i jeżeli jednocześnie narzucone powinności nie redukują – w nadmiernym stopniu – swobody decyzyjnej gminy.
Niezgodność z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji, wskazanymi we wniosku jako wzorce kontroli, wystąpiłaby więc wtedy, gdyby Rada Miasta Knurowa wykazała, że kwestionowana regulacja pozbawia gminę – w oczywisty sposób –„odpowiedniego” do jej zadań udziału w dochodach publicznych (por. wyrok TK z 31 maja 2005 r., K 27/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 54), a zarazem w następstwie ponoszenia wydatków na ten cel, jej swoboda decyzyjna w kształtowaniu polityki wydatkowej zostaje zniesiona lub zmarginalizowana. Trybunał przypomina również, że art. 167 ust. 4 Konstytucji nie może być rozumiany jako podstawa do wprowadzenia nakazu zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego określonego dochodu w oderwaniu od sytuacji finansowej całego państwa (por. wyrok TK z 16 marca 1999 r., K. 35/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 37).
4.3. Rada Miasta Knurów załączyła do wniosku, sporządzoną przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej, informację dotyczącą rzeczywistych kosztów obsługi świadczeń rodzinnych i zaliczki alimentacyjnej na dzień 30 września 2008 r. (przykładowo). Wynika z niej, że kwota wypłaconych świadczeń wyniosła 3 826 931,64 zł, zaś koszty ich obsługi 263 830,75 zł, co stanowi 6,89% wypłaconych świadczeń, a więc o 3,89% przewyższa wysokość 3% otrzymanej dotacji.
Ponieważ informacja powyższa dotyczyła kosztów obsługi, które ujmowały łącznie świadczenia rodzinne i zaliczki alimentacyjne, zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 12 lutego 2009 r. wezwano pełnomocnika wnioskodawcy do wyjaśnienia, czy informacja MOPS-u (np. na dzień 30 września 2008 r.) wskazuje rzeczywiste koszty obsługi, w tym poniesione przez dział świadczeń rodzinnych, uwzględniając łącznie 3% kwoty dotacji, o której mowa w art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7, ze zm.) oraz 3% dotacji, o której mowa w kwestionowanym art. 33a ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także wyjaśnienie, jakie rzeczywiste koszty poniósł wnioskodawca w odniesieniu do obsługi – wyłącznie – świadczeń rodzinnych.
W wykonaniu powyższego zarządzenia oświadczono, że informacja MOPS-u określa łącznie (155 754,45 zł) wysokość kosztów obsługi świadczeń rodzinnych (3% otrzymanej dotacji) oraz kosztów obsługi zaliczki alimentacyjnej (3% dotacji otrzymanej na świadczenia z funduszu alimentacyjnego). Natomiast w odniesieniu – wyłącznie – do świadczeń rodzinnych: gmina otrzymała 3% dotacji w wysokości 104 170,55 zł, rzeczywiste koszty obsługi wyniosły 120.042,91 zł, co oznacza, że ze swojego budżetu gminie musiała przeznaczyć kwotę 5879,36 zł na sfinansowanie kosztów obsługi (0,46% ponad 3% otrzymanej dotacji). Jednocześnie wyjaśniono, że na koszt obsługi świadczeń rodzinnych składają się następujące wydatki: wynagrodzenia osobowe wraz z narzutami, wynagrodzenia bezosobowe, zakup materiałów i wyposażenia, zakup usług pozostałych, opłaty z tytułu zakupu usług telekomunikacyjnych, koszty podróży służbowych, odpisy na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych, szkolenie pracowników, zakup materiałów papierniczych, zakup akcesoriów komputerowych, w tym programów i licencji.
4.4. Biorąc pod uwagę powyższe informacje, konieczne jest sformułowanie następujących wniosków.
Po pierwsze, zgodnie z art. 50a ustawy o dochodach j.s.t., to organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego decyduje o przeznaczeniu dotacji, stanowiących zwrot poniesionych wydatków na realizację zadań zleconych (m.in.) z zakresu administracji rządowej. Stąd też, rozstrzygając o konkretnych rozmiarach wykorzystywania środków finansowych na koszty obsługi świadczeń rodzinnych, podlega nadzorowi regionalnych izb obrachunkowych (art. 171 ust. 2 Konstytucji).
Po drugie, ocena stopnia racjonalności i efektywności wykorzystania przez gminę środków finansowych przekazanych na koszty obsługi świadczeń rodzinnych (cel i wysokość wydatku) leży poza zakresem działania Trybunału Konstytucyjnego.
Trybunał Konstytucyjny w procedurze hierarchicznej kontroli norm nie dysponuje instrumentarium prawnym, którego zastosowanie pozwoliłoby badać, czy stan faktyczny kreowany przez zaskarżony przepis pozostaje w granicach wyznaczonych przez zasady, wartości lub normy konstytucyjne. Trybunał Konstytucyjny nie może zatem rozstrzygać o legalności, gospodarności, rzetelności, a tym bardziej celowości repartycji środków finansowych przeznaczonych na obsługę zadania zleconego. Trybunał ponownie przypomina, że również ocena trafności rozwiązań przyjętych przez ustawodawcę, nie stanowi kryterium kontroli w procesie badania hierarchicznej zgodności norm.
Niedopuszczalność wydania orzeczenia przy zastosowaniu wskazanych wyżej kryteriów kontroli stanowi, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, przesłankę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu.
5. Ostatni zarzut dotyczy naruszenia przez art. 33 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych art. 9 ust. 4 i 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego.
5.1. Pierwszy wzorzec kontroli (art. 9 ust. 4 EKSL) stanowi, że „systemy finansowe, na jakich opierają się zasoby pozostające do dyspozycji społeczności lokalnych, powinny być wystarczająco zróżnicowane i elastyczne, aby mogły w miarę możliwości odpowiadać rzeczywistym zmianom zachodzącym w poziomie kosztów związanych z wykonywaniem ich uprawnień”.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, z przepisu tego nie można wywieść obowiązku pokrywania wszelkich kosztów poniesionych przez gminę, o czym świadczy użycie zwrotu „w miarę możliwości”. Ponadto, ocena, czy doszło do naruszenia powołanego wzorca kontroli, pozostaje poza zakresem kognicji Trybunału Konstytucyjnego z przyczyn, o których mowa w pkt 4.4. niniejszego uzasadnienia.
5.2. Drugi wzorzec kontroli (art. 9 ust. 6 EKSL) rozstrzyga, że „społeczności lokalne powinny być konsultowane, w odpowiednim trybie, co do form przyznania im zasobów pochodzących z redystrybucji dochodów”.
Pełnomocnik wnioskodawcy twierdzi: „to właśnie brak konsultacji przy konstruowaniu nowelizacji art. 33 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaskutkował tym, że ustawodawca nie zapewnił gminie dochodów na odpowiednim poziomie do nałożonych zadań z zakresu administracji publicznej (...)”.
Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na niekonsekwencję w uzasadnieniu postawionych zarzutów. Wniosek zawiera bowiem informację, że przyjmując rozwiązanie art. 33 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, „ustawodawca pominął stanowisko Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego”, która „na posiedzeniu w dniu 13 października 2004 r., proponowała przyjęcie kosztów obsługi na poziomie 4% jako bliższym rzeczywistym wydatkom na ten cel”.
Oznacza to, że konsultacja w postaci zaopiniowania proponowanych rozwiązań przez Komisję Wspólną Rządu i Samorządu została przeprowadzona, natomiast jej rezultat – co oczywiste – nie miał charakteru wiążącego dla projektodawcy.
Okoliczność powyższa uzasadnia oczywistą bezzasadność zarzutu naruszenia art. 9 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego przez art. 33 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych i stanowi, zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, podstawę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w tak wyznaczonym zakresie.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
POSTANOWIENIE
z dnia 12 maja 2009 r.
Sygn. akt Tw 37/08
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Stanisław Biernat,
po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Rady Miasta Knurów o zbadanie zgodności:
art. 33 ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.) z art. 2, art. 7, art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 9 ust. 4 i 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego z dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.),
p o s t a n a w i a:
odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.
UZASADNIENIE
W dniu 12 listopada 2008 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Rady Miasta Knurów o zbadanie zgodności art. 33 ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych) z art. 2, art. 7, art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji oraz art. 9 ust. 4 i 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego z dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.; dalej: Europejska Karta Samorządu Lokalnego, EKSL).
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 2 grudnia 2008 r. wnioskodawca został wezwany do usunięcia, w terminie 7 dni od daty doręczenia zarządzenia, braków formalnych wniosku przez: uzasadnienie, w jaki sposób art. 33 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych narusza – w stosunku do Rady Miasta Knurów – art. 2, art. 7, art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji oraz art. 9 ust. 4 i 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego; sprecyzowanie, który przepis prawa pozwala stwierdzić, że art. 33 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych należy do spraw objętych zakresem działania Rady Miasta Knurów jako organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 2 Konstytucji); doręczenie oryginału oraz jednego odpisu uchwały Rady Miasta Knurów nr XVII/276/2008 z 16 stycznia 2008 r. w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego; doręczenie jednego egzemplarza wniosku; doręczenie czterech odpisów pełnomocnictwa.
W piśmie z 11 grudnia 2008 r. pełnomocnik wnioskodawcy odniósł się do stwierdzonych braków formalnych wniosku.
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 12 lutego 2009 r. wnioskodawca został wezwany do usunięcia, w terminie 7 dni od daty doręczenia zarządzenia, braków formalnych wniosku przez: wyjaśnienie, czy informacje MOPS-u (dołączone do wniosku), związane z rzeczywistymi kosztami obsługi świadczeń rodzinnych i zaliczki alimentacyjnej (np. na dzień 30 września 2008 r.), wskazując w ramach pkt 3 – rzeczywiste koszty, w tym poniesione przez dział świadczeń rodzinnych, uwzględniają łącznie: 3% kwoty dotacji, o której mowa w art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7, ze zm.), oraz 3% dotacji, o której mowa w art. 33a ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych; wyjaśnienie, jakie rzeczywiste koszty poniósł wnioskodawca w odniesieniu do obsługi – wyłącznie – świadczeń rodzinnych.
W piśmie z 23 lutego 2009 r. pełnomocnik wnioskodawcy odniósł się do stwierdzonych braków formalnych wniosku.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wniosek przedstawiony przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny w składzie jednego sędziego bada, czy wniosek odpowiada wymogom formalnym (art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o TK), czy nie jest oczywiście bezzasadny (art. 36 ust. 3 ustawy o TK), a w szczególności, czy pochodzi od uprawnionego podmiotu (art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji).
2. Rada Miasta Knurów zaskarżyła art. 33 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu: „koszty obsługi, o których mowa w ust. 2, wynoszą 3% otrzymanej dotacji na świadczenia rodzinne oraz składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe z ubezpieczenia społecznego, nie mniej jednak niż 6000 zł rocznie dla organu właściwego”.
Wnioskodawca, zarzucając niezgodność art. 33 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 2, art. 7, art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji oraz art. 9 ust. 4 i 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, twierdzi, że skoro kwestionowany przepis „nakłada na gminę dodatkowe obowiązki, nie zapewniając jednocześnie odpowiednich dochodów, które mogą być przeznaczone na ten cel, to tym samym ingeruje w sposób nieuzasadniony w niezbywalne kompetencje organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Takie działanie ustawodawcy musi być ocenione jako sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a to z kolei musi, zdaniem wnioskodawcy, skutkować postawieniem zarzutu wyjścia przez organ władzy publicznej poza granice prawa. Niedopuszczalna ingerencja w uprawnienia Rady Miasta, dotyczące uchwalania budżetu i spraw związanych z jego wykonaniem, skutkuje jednocześnie złamaniem norm wynikających z art. 9 ust. 4 i 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego”.
3. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, rozpatrzenie postawionych zarzutów należy poprzedzić przywołaniem przepisów prawa, mających bezpośrednie znaczenie dla wydania orzeczenia.
3.1. Zatem, stosownie do art. 166 ust. 2 Konstytucji, „jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa, ustawa może zlecić jednostkom samorządu terytorialnego wykonywanie innych zadań publicznych. Ustawa określa tryb przekazywania i sposób wykonywania zadań zleconych”.
3.2. Ustawą taką, w niniejszej sprawie, jest ustawa o świadczeniach rodzinnych, która w art. 20 stanowi: „organ właściwy realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej”. W konsekwencji rozstrzyga, że „świadczenia rodzinne i koszty ich obsługi, składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe z ubezpieczenia społecznego oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne są finansowane z dotacji celowej budżetu państwa” (art. 33 ust. 2), zaś do ich finansowania mają zastosowanie przepisy o finansach publicznych (art. 33 ust. 1).
3.3. Na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 23 maja 2006 r. w sprawie trybu przekazywania środków finansowych na wypłaty świadczeń rodzinnych oraz sposobu sporządzania sprawozdań rzeczowo-finansowych (Dz. U. Nr 95, poz. 661, ze zm.). Zgodnie z § 3 ust. 2 tego rozporządzenia, „wojewoda przekazuje gminie środki finansowe na całkowite finansowanie świadczeń rodzinnych i kosztów obsługi (...), z uwzględnieniem danych wynikających ze sprawozdań, o których mowa w § 4 ust. 1, oraz szacowanej na tej podstawie liczby osób uprawnionych do świadczeń rodzinnych (...)”. Natomiast sprawozdanie kwartalne gminy (w § 4 ust. 1 tego rozporządzenia) zawiera „dane rzeczowe o realizacji ustawy oraz informacje o wypłaconych świadczeniach rodzinnych i kosztach ich obsługi (...)”.
Oczywiste jest, że to sporządzone przez gminę sprawozdanie kwartalne stanowi bezpośredni punkt odniesienia dla określenia wysokości środków finansowych w ramach dotacji celowej, którą przekaże jej wojewoda. Tym samym gmina może ustalić wysokość środków finansowych (3% otrzymanej dotacji), która zostanie przeznaczona na koszty obsługi świadczeń rodzinnych w kolejnym kwartale. Skoro gmina dysponuje zawsze (kwartalnie) środkami finansowymi na koszty obsługi zadania zleconego w wysokości 3% otrzymanej dotacji, to trudno sytuację tę oceniać w aspekcie naruszenia zasady stabilności finansowej gminy, odniesionej do procesu planowania i wykonywania uchwały budżetowej.
3.4. Trzeba również mieć na uwadze rozwiązanie przyjęte w art. 49 ust. 6 w zw. ust. 3-5 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2008 r. Nr 88, poz. 539; dalej: ustawa o dochodach j.s.t.), które gwarantuje, że w przypadku niedotrzymania przez wojewodę warunku przekazania gminie dotacji w sposób umożliwiający pełne i terminowe wykonanie zlecanych zadań, gminie przysługuje prawo dochodzenia należnego świadczenia (wraz z odsetkami) w postępowaniu sądowym.
4. Pełnomocnik wnioskodawcy dowodzi, że środki finansowe w wysokości 3% otrzymanej dotacji (art. 33 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych) nie spełniają przesłanki zapewnienia gminie udziału w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających jej zadań z zakresu administracji rządowej, polegających na obsłudze świadczeń rodzinnych. Prowadzi to – jego zdaniem – do naruszenia art. 2, art. 7 i art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji.
4.1. Trybunał Konstytucyjny stwierdza oczywistą bezzasadność zarzutów naruszenia przez kwestionowany przepis zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) oraz zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji). Nie ulega bowiem wątpliwości, że ustawodawca, zlecając gminie wykonanie zadania z zakresu administracji rządowej, zagwarantował – expressis verbis w art. 33 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych – środki finansowe na obsługę realizacji świadczeń rodzinnych. Działał zatem na podstawie prawa, respektując zasadę wyrażoną w art. 167 ust. 1 Konstytucji.
4.2. Odrębny problem wiąże się z oceną, czy koszty obsługi świadczeń rodzinnych, określone na poziomie 3% otrzymanej dotacji, są w rozumieniu art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji, ukształtowane „odpowiednio” do zadań zleconych przekazanych gminie.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego sformułowano pogląd, zgodnie z którym ustawodawcy przysługuje szeroka swoboda w określaniu źródeł dochodów gmin, jak również ich poziomu (por. wyrok TK z 6 września 2005 r., K 46/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 89), aprobowany przez doktrynę (zob. P. Sarnecki [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz; uwaga 5 do art. 167 Konstytucji oraz M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2008, s. 242).
Mając powyższe na względzie, należy przypomnieć, że ustrojowym zadaniem Trybunału Konstytucyjnego jest kontrola zgodności norm z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami (art. 188 pkt 1-3). Oznacza to, że Trybunał nie bada celowości i trafności rozwiązań przyjmowanych przez ustawodawcę (por. orzeczenie TK z 23 października 1996 r., K. 1/96, OTK ZU nr 5/1996, poz. 38), w szczególności takich, które ustalają procentowo, jaka część dotacji na świadczenia rodzinne ma zostać przeznaczona na koszty ich obsługi.
Granicą dopuszczalnej ingerencji ustawodawcy jest zasada odpowiedniości (adekwatności relacji) zadań do dochodów, które ustawa przekazuje gminie. Ocena, czy zostały zachowane odpowiednie proporcje między udziałem w dochodach publicznych a zakresem zadań przypadających jednostkom samorządu terytorialnego, należy zasadniczo do ustawodawcy, nie zaś Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał musi jednak uwzględniać, w oparciu o dowody przedkładane przez uczestników postępowania, czy wydatki (sztywne) związane z nowymi zadaniami nie znoszą istoty samodzielności finansowej gminy, sprowadzając ją do pojęcia fasadowego (pozornego). Poszerzenie przez ustawodawcę zakresu zadań jednostek samorządu terytorialnego nie przesądza więc per se o niekonstytucyjności danej regulacji, jeżeli dochody z innych źródeł umożliwiają sprawną realizację zadań i jeżeli jednocześnie narzucone powinności nie redukują – w nadmiernym stopniu – swobody decyzyjnej gminy.
Niezgodność z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji, wskazanymi we wniosku jako wzorce kontroli, wystąpiłaby więc wtedy, gdyby Rada Miasta Knurowa wykazała, że kwestionowana regulacja pozbawia gminę – w oczywisty sposób –„odpowiedniego” do jej zadań udziału w dochodach publicznych (por. wyrok TK z 31 maja 2005 r., K 27/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 54), a zarazem w następstwie ponoszenia wydatków na ten cel, jej swoboda decyzyjna w kształtowaniu polityki wydatkowej zostaje zniesiona lub zmarginalizowana. Trybunał przypomina również, że art. 167 ust. 4 Konstytucji nie może być rozumiany jako podstawa do wprowadzenia nakazu zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego określonego dochodu w oderwaniu od sytuacji finansowej całego państwa (por. wyrok TK z 16 marca 1999 r., K. 35/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 37).
4.3. Rada Miasta Knurów załączyła do wniosku, sporządzoną przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej, informację dotyczącą rzeczywistych kosztów obsługi świadczeń rodzinnych i zaliczki alimentacyjnej na dzień 30 września 2008 r. (przykładowo). Wynika z niej, że kwota wypłaconych świadczeń wyniosła 3 826 931,64 zł, zaś koszty ich obsługi 263 830,75 zł, co stanowi 6,89% wypłaconych świadczeń, a więc o 3,89% przewyższa wysokość 3% otrzymanej dotacji.
Ponieważ informacja powyższa dotyczyła kosztów obsługi, które ujmowały łącznie świadczenia rodzinne i zaliczki alimentacyjne, zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 12 lutego 2009 r. wezwano pełnomocnika wnioskodawcy do wyjaśnienia, czy informacja MOPS-u (np. na dzień 30 września 2008 r.) wskazuje rzeczywiste koszty obsługi, w tym poniesione przez dział świadczeń rodzinnych, uwzględniając łącznie 3% kwoty dotacji, o której mowa w art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7, ze zm.) oraz 3% dotacji, o której mowa w kwestionowanym art. 33a ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także wyjaśnienie, jakie rzeczywiste koszty poniósł wnioskodawca w odniesieniu do obsługi – wyłącznie – świadczeń rodzinnych.
W wykonaniu powyższego zarządzenia oświadczono, że informacja MOPS-u określa łącznie (155 754,45 zł) wysokość kosztów obsługi świadczeń rodzinnych (3% otrzymanej dotacji) oraz kosztów obsługi zaliczki alimentacyjnej (3% dotacji otrzymanej na świadczenia z funduszu alimentacyjnego). Natomiast w odniesieniu – wyłącznie – do świadczeń rodzinnych: gmina otrzymała 3% dotacji w wysokości 104 170,55 zł, rzeczywiste koszty obsługi wyniosły 120.042,91 zł, co oznacza, że ze swojego budżetu gminie musiała przeznaczyć kwotę 5879,36 zł na sfinansowanie kosztów obsługi (0,46% ponad 3% otrzymanej dotacji). Jednocześnie wyjaśniono, że na koszt obsługi świadczeń rodzinnych składają się następujące wydatki: wynagrodzenia osobowe wraz z narzutami, wynagrodzenia bezosobowe, zakup materiałów i wyposażenia, zakup usług pozostałych, opłaty z tytułu zakupu usług telekomunikacyjnych, koszty podróży służbowych, odpisy na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych, szkolenie pracowników, zakup materiałów papierniczych, zakup akcesoriów komputerowych, w tym programów i licencji.
4.4. Biorąc pod uwagę powyższe informacje, konieczne jest sformułowanie następujących wniosków.
Po pierwsze, zgodnie z art. 50a ustawy o dochodach j.s.t., to organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego decyduje o przeznaczeniu dotacji, stanowiących zwrot poniesionych wydatków na realizację zadań zleconych (m.in.) z zakresu administracji rządowej. Stąd też, rozstrzygając o konkretnych rozmiarach wykorzystywania środków finansowych na koszty obsługi świadczeń rodzinnych, podlega nadzorowi regionalnych izb obrachunkowych (art. 171 ust. 2 Konstytucji).
Po drugie, ocena stopnia racjonalności i efektywności wykorzystania przez gminę środków finansowych przekazanych na koszty obsługi świadczeń rodzinnych (cel i wysokość wydatku) leży poza zakresem działania Trybunału Konstytucyjnego.
Trybunał Konstytucyjny w procedurze hierarchicznej kontroli norm nie dysponuje instrumentarium prawnym, którego zastosowanie pozwoliłoby badać, czy stan faktyczny kreowany przez zaskarżony przepis pozostaje w granicach wyznaczonych przez zasady, wartości lub normy konstytucyjne. Trybunał Konstytucyjny nie może zatem rozstrzygać o legalności, gospodarności, rzetelności, a tym bardziej celowości repartycji środków finansowych przeznaczonych na obsługę zadania zleconego. Trybunał ponownie przypomina, że również ocena trafności rozwiązań przyjętych przez ustawodawcę, nie stanowi kryterium kontroli w procesie badania hierarchicznej zgodności norm.
Niedopuszczalność wydania orzeczenia przy zastosowaniu wskazanych wyżej kryteriów kontroli stanowi, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, przesłankę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu.
5. Ostatni zarzut dotyczy naruszenia przez art. 33 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych art. 9 ust. 4 i 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego.
5.1. Pierwszy wzorzec kontroli (art. 9 ust. 4 EKSL) stanowi, że „systemy finansowe, na jakich opierają się zasoby pozostające do dyspozycji społeczności lokalnych, powinny być wystarczająco zróżnicowane i elastyczne, aby mogły w miarę możliwości odpowiadać rzeczywistym zmianom zachodzącym w poziomie kosztów związanych z wykonywaniem ich uprawnień”.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, z przepisu tego nie można wywieść obowiązku pokrywania wszelkich kosztów poniesionych przez gminę, o czym świadczy użycie zwrotu „w miarę możliwości”. Ponadto, ocena, czy doszło do naruszenia powołanego wzorca kontroli, pozostaje poza zakresem kognicji Trybunału Konstytucyjnego z przyczyn, o których mowa w pkt 4.4. niniejszego uzasadnienia.
5.2. Drugi wzorzec kontroli (art. 9 ust. 6 EKSL) rozstrzyga, że „społeczności lokalne powinny być konsultowane, w odpowiednim trybie, co do form przyznania im zasobów pochodzących z redystrybucji dochodów”.
Pełnomocnik wnioskodawcy twierdzi: „to właśnie brak konsultacji przy konstruowaniu nowelizacji art. 33 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaskutkował tym, że ustawodawca nie zapewnił gminie dochodów na odpowiednim poziomie do nałożonych zadań z zakresu administracji publicznej (...)”.
Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na niekonsekwencję w uzasadnieniu postawionych zarzutów. Wniosek zawiera bowiem informację, że przyjmując rozwiązanie art. 33 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, „ustawodawca pominął stanowisko Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego”, która „na posiedzeniu w dniu 13 października 2004 r., proponowała przyjęcie kosztów obsługi na poziomie 4% jako bliższym rzeczywistym wydatkom na ten cel”.
Oznacza to, że konsultacja w postaci zaopiniowania proponowanych rozwiązań przez Komisję Wspólną Rządu i Samorządu została przeprowadzona, natomiast jej rezultat – co oczywiste – nie miał charakteru wiążącego dla projektodawcy.
Okoliczność powyższa uzasadnia oczywistą bezzasadność zarzutu naruszenia art. 9 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego przez art. 33 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych i stanowi, zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, podstawę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w tak wyznaczonym zakresie.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.