Pełny tekst orzeczenia

218/3/B/2010

POSTANOWIENIE
z dnia 22 czerwca 2010 r.
Sygn. akt Ts 61/09

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Teresa Liszcz – przewodnicząca
Marian Grzybowski – sprawozdawca
Mirosław Granat,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 grudnia 2009 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Marka i Elżbiety D., Bogny oraz Dariusza J.,

p o s t a n a w i a:

nie uwzględnić zażalenia.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej z 3 marca 2009 r. zakwestionowana została zgodność art. 1 pkt 81 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 143, poz. 1199, ze zm.; dalej: ustawa nowelizująca) z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji. Zarzut został sformułowany w sposób zakresowy – skarżący domagają się uznania przepisu za niezgodny z Konstytucją w zakresie, w jakim „wprowadzając (…) instytucję zabezpieczenia wykonania zobowiązania podatkowego” nie uregulował zasad i wysokości „oprocentowania kwot wpłaconych przez podatnika tytułem zabezpieczenia zobowiązania podatkowego, ustalonego lub określonego w decyzji podatkowej – w części zwróconej podatnikowi”. Zdaniem skarżących unormowanie powyższe powinno być wzorowane na przepisach regulujących „zasady i wysokość oprocentowania nadpłaty”. Z tak określonym przedmiotem skargi powiązane zostały zarzuty naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady ochrony własności, zasady równości wobec prawa oraz zasady równej ochrony prawnej własności.
Postanowieniem z 17 grudnia 2009 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Takie rozstrzygnięcie spowodowane było niewłaściwym określeniem przedmiotu skargi – zakwestionowany przepis nie był podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia organów władzy publicznej. Ponadto, skarżący część zarzutów odniósł do braku regulacji, nie wykonał jednak obowiązku określenia sposobu naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw.
Na powyższe postanowienie pełnomocnik skarżących wniósł zażalenie. Zarzucił w nim że: (1) Trybunał Konstytucyjny niewłaściwie zrekonstruował zarzuty skarżących; (2) dokonana wykładnia art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) jest niedopuszczalna, bo nakłada na skarżących obowiązek dokładnego wskazania przepisu stanowiącego podstawę ostatecznego orzeczenia, podczas gdy skarżący byli zobowiązani do wskazania niekonstytucyjnej normy prawnej; (3) nie można wymagać od skarżących wskazania przepisu, którego zakres stosowania jest zbyt wąski, gdyż przy „pominięciu legislacyjnym brak jest (…) przepisu (…) ustawy, który może służyć (…) do dekodowania normy prawnej”; (4) zarzut skargi został jasno sformułowany – dotyczył instytucji „zabezpieczenia wykonania zobowiązania podatkowego”; (5) w skardze konstytucyjnej powołano art. 72 § 1 pkt 1 oraz art. 78 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm.; dalej: o.p.), nie można więc twierdzić – jak uczynił to TK w zakwestionowanym postanowieniu – że zarzut niekonstytucyjności tych przepisów został zawarty dopiero w piśmie procesowym stanowiącym odpowiedź na wezwanie do usunięcia braków formalnych skargi, a więc z przekroczeniem terminu na jego sformułowanie; (6) w zaskarżonym postanowieniu zawarto merytoryczną ocenę zarzutów skargi, co nie powinno mieć miejsca na etapie kontroli strony formalnej tego środka ochrony konstytucyjnych wolności lub praw; (7) istnieje wyrok Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z 4 września 2006 r., U 7/05, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 99), w którym stan prawny analogiczny do przedstawionego w skardze został uznany za niezgodny z Konstytucją.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Wniesione zażalenie nie podważyło zasadności argumentacji zaskarżonego postanowienia i dlatego nie podlega uwzględnieniu.
Rozpoznanie niniejszego środka odwoławczego musi zostać poprzedzone uwagami dotyczącymi zasady skargowości i jej znaczenia w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zgodnie z art. 66 ustawy o TK organ ten jest związany granicami skargi, co oznacza, że to sam skarżący wyznacza nie tylko przedmiot zaskarżenia, ale również konstytucyjne wzorce niezbędne do badania konstytucyjności kwestionowanej regulacji. Jakiekolwiek istniejące uchybienia formalne skargi nie mogą być przy tym usuwane przez Trybunał działający ex officio. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że będąc związanym granicami skargi, dokonuje ocen kwestionowanych przepisów jedynie w granicach ustalonych przez skarżącego. Nieprecyzyjne ich wskazanie może skutkować niesatysfakcjonującym rozstrzygnięciem.
W pierwszym z zarzutów podniesiono, że w zaskarżonym postanowieniu doszło do niewłaściwego zrekonstruowania zarzutu skargi przez odniesienie go do art. 1 pkt 81 ustawy nowelizującej. Trybunał Konstytucyjny – dokonując ponownej analizy pism procesowych w tym zakresie – stwierdza, że pogląd ten nie znajduje uzasadnienia w materiale procesowym sprawy. I tak, należy zwrócić uwagę, że już w (rozbudowanym) petitum skargi podniesiono, że skarżący wnoszą skargę „na zaniechanie legislacyjne Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (…), przejawiające się w tym, iż organy te wprowadzając z dniem 1 września 2005 r. do ordynacji podatkowej, na podstawie art. 1 pkt 81 nowelizacji ordynacji podatkowej z 2005 r. – instytucję zabezpieczenia wykonania zobowiązania podatkowego (…) nie wprowadziły jednocześnie do Ordynacji podatkowej – przepisów regulujących zasady i wysokość oprocentowania kwot wpłaconych przez podatnika tytułem zabezpieczenia zobowiązania podatkowego”. Zarzut niekonstytucyjności sformułowano więc pod adresem organów władzy ustawodawczej, krytycznie oceniając ich działalność prawotwórczą. Ocenę tę powtórzono w pkt III.1.B i III.1.D skargi (s. 6-8). Skarżący w dalszej części tego pisma procesowego (pkt III.2.C-III.2.E) kontynuują wywody ukazujące niewłaściwe postępowanie organów władzy ustawodawczej, które znalazło wyraz w niekonstytucyjnej treści art. 1 pkt 81 ustawy nowelizującej.
Wobec wątpliwości, jakie wiązały się z ustaleniem przedmiotu zaskarżenia, zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 7 sierpnia 2009 r. pełnomocnik skarżących został wezwany do usunięcia braków formalnych skargi – między innymi – przez określenie przedmiotu skargi oraz wyjaśnienie, w jaki sposób regulacja stanowiąca przedmiot skargi prowadzi do naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że w piśmie procesowym z 20 sierpnia 2009 r., będącym odpowiedzią na zarządzenie, wskazano, że przedmiotem skargi jest art. 72 § 1 pkt 1 o.p. „w zakresie, w jakim od dnia 1 września 2005 r. nie uważa za nadpłatę – kwot wpłaconych przez podatnika na podstawie art. 224a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 – Ordynacja podatkowa (…) w części zwróconej podatnikowi”; natomiast w razie uznania, iż kwota wpłacona przez podatnika na podstawie art. 224a o.p. nie mieści się w pojęciu nadpłaty, jako przedmiot skargi wskazano art. 78 o.p. oraz art. 1 pkt 81 ustawy nowelizującej. Pomijając już trafnie podniesioną w zakwestionowanym postanowieniu okoliczność rozszerzenia zakresu zaskarżenia (o art. 72 § 1 pkt 1 i art. 78 o.p.) po ustawowym terminie, o którym mowa w art. 46 ust. 1 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że w piśmie procesowym ponownie stwierdzono, że skarżący kwestionują art. 1 pkt 81 ustawy nowelizującej. Tak określony przedmiot skargi był w sposób oczywisty wadliwy. Artykuł ten jako przepis nowelizujący nie mógł być podstawą rozstrzygnięcia. Nadto, Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że w piśmie procesowym mającym na celu usunięcie uchybień formalnych skargi, skarżący sformułowali niezgodną z zasadą skargowości (art. 66 ustawy o TK) sugestię, że Trybunał powinien był sam ocenić, jak należy traktować kwotę wpłaconą przez podatnika na podstawie art. 224a o.p. i w zależności od tej oceny zdecydować, który spośród wskazanych w skardze przepisów należy uznać za przedmiot zaskarżenia. Wszystkie wymogi warunkujące dopuszczalność skargi muszą być jednak wypełnione przez skarżącego, Trybunał Konstytucyjny nie ma możliwości działania ex officio.
Wobec powyższego należy uznać, że postanowienie o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu było prawidłowe.
Na marginesie Trybunał Konstytucyjny podkreśla także, że w skardze konstytucyjnej nie zawarto wyjaśnień, w jaki sposób art. 1 pkt 81 ustawy nowelizującej stanowił podstawę ostatecznego – w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji – orzeczenia organów władzy publicznej.
W kolejnych dwóch zarzutach skarżący podnoszą, że przedmiotem zaskarżenia uczynili niekonstytucyjną ich zdaniem normę prawną. Ustawa o TK nie nakłada natomiast na skarżących obowiązku wskazania przepisu stanowiącego podstawę orzeczenia. Nadto, nie można wymagać od skarżących wskazania przepisu, którego zakres stosowania jest zbyt wąski, gdyż przy pominięciu legislacyjnym brak jest przepisu ustawy, który może służyć do dekodowania normy prawnej. Trybunał Konstytucyjny nie podziela tego poglądu. Nie ulega wątpliwości, że przedmiot kontroli Trybunału stanowią normy prawne wyprowadzane z przepisów będących podstawą prawną orzeczeń organów władzy publicznej. Zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK obowiązkiem skarżących było wskazanie tych przepisów. W razie sformułowania zarzutu pominięcia prawodawczego, a więc w sytuacji, gdy integralną, funkcjonalną częścią jakieś normy powinien być pewien element regulacji, skarga wymaga dokładnego oznaczenia przepisu, którego zakres zastosowania – jako zbyt wąski, czyli nieobejmujący tego zakresu przypadków, które zgodnie z normami konstytucyjnymi winien obejmować – jest przedmiotem wysuwanych w skardze zarzutów (postanowienie TK z: 8 stycznia 2008 r. i 19 maja 2008 r., Ts 82/08, OTK ZU nr 3/B/2009, poz. 195 i 196). Takiej argumentacji skarga nie zawierała, a braku tego Trybunał Konstytucyjny nie był władny usunąć z uwagi na związanie granicami skargi (art. 66 ustawy o TK).
W tym miejscu Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że uznanie określonej regulacji za niepełną wymaga jakościowej tożsamości (albo przynajmniej daleko idącego podobieństwa) materii unormowanych w danym przepisie i tych, pozostawionych poza jego zakresem. Jak wskazano w postanowieniu TK z 11 grudnia 2002 r.: „zbyt pochopne »upodobnienie« materii nieunormowanych z tymi, które znalazły swoją wyraźną podstawę w treści badanego przepisu grozi bowiem każdorazowo postawieniem zarzutu o wykraczanie przez Trybunał Konstytucyjny poza sferę kontroli prawa i uzurpowanie sobie uprawnień o charakterze prawotwórczym” (por. postanowienie TK z 11 grudnia 2002 r., SK 17/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 98). Należy zatem zwrócić uwagę, że przywołany (po trzymiesięcznym terminie na wniesienie skargi) art. 78 o.p. odnosi się do świadczeń jakościowo odmiennych od kwot wpłaconych tytułem zabezpieczenia zobowiązania podatkowego. Nadpłaty podatku już w chwili wpłaty są bowiem świadczeniami nienależnymi. Dodanie do treści art. 78 o.p. oczekiwanych przez skarżących elementów dotyczących oprocentowania kwot stanowiących przedmiot zabezpieczenia wykonania zobowiązania podatkowego oznaczałoby znaczne poszerzenie zakresu regulacji, co w istocie spowodowałoby stworzenie nowej normy prawnej.
Podnoszone wątpliwości dotyczące określenia przedmiotu skargi przeczą więc tezie skarżących o „jasnym sformułowaniu zarzutów skargi”.
Na uwzględnienie nie zasługuje również kolejny zarzut zażalenia. Zdaniem skarżących w skardze konstytucyjnej powołano art. 72 § 1 pkt 1 oraz art. 78 o.p. Nie można więc twierdzić – jak uczynił to TK w zakwestionowanym postanowieniu – że zarzut niekonstytucyjności tych przepisów został zawarty dopiero w piśmie procesowym stanowiącym odpowiedź na wezwanie do usunięcia braków formalnych skargi, a więc z przekroczeniem terminu na jego sformułowanie. Twierdzenie powyższe nie znajduje uzasadnienia w materiale procesowym sprawy. W żadnym miejscu skargi nie wskazano, że art. 72 § 1 pkt 1 o.p. lub art. 78 o.p. stanowią jej przedmiot. Po pierwsze, wbrew zażaleniu zarówno w pkt III.2.E, jak i III.3.B skargi w ogóle nie odnoszono się do unormowania zawartego w art. 72 § 1 pkt 1 o.p. Po drugie, zawarte w tych fragmentach pisma procesowego rozważania dotyczące art. 78 o.p. służyły wykazaniu podobieństw między nadpłatą podatku a kwotą zabezpieczającą wykonanie zobowiązania podatkowego. Skarżący nie sformułowali zarzutu pominięcia legislacyjnego wobec art. 78 o.p. Zresztą zarzut taki – jak wyżej wskazano – i tak byłby chybiony z uwagi na istotne różnice istniejące między nadpłatą podatku – świadczeniem nienależnym już w chwili zapłaty, a dobrowolnym świadczeniem strony służącym zabezpieczeniu wykonania zobowiązania podatkowego. Trafnie przyjęto w postanowieniu o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu, że zarzut niekonstytucyjności art. 72 § 1 pkt 1 i art. 78 o.p. został sformułowany dopiero w piśmie procesowym stanowiącym wykonanie zarządzenia sędziego TK wzywającego do usunięcia braków formalnych skargi, a więc z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 46 ust. 1 ustawy o TK.
Trybunał Konstytucyjny nie podziela poglądu zawartego w środku odwoławczym o przekroczeniu zakresu kontroli skargi. Wyrażone w zaskarżonym postanowieniu oceny dotyczące różnic pomiędzy nadpłatą podatku a sumą zabezpieczenia zobowiązań podatkowych służyły jedynie uzasadnieniu tezy o nieprawidłowym sformułowaniu zarzutu pominięcia legislacyjnego.
Przechodząc do oceny ostatniego argumentu środka odwoławczego dotyczącego niekonstytucyjności przepisów regulujących zasady oprocentowania depozytów sądowych, należy stwierdzić, że argumentacja zwarta w wyroku z 4 września 2006 r. (U 7/05, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 99) jest nieadekwatna. W cytowanym wyroku Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodne z Konstytucją pozbawienie właściciela odsetek od sum depozytowych, które zgodnie z istniejącym w dniu orzekania stanie prawnym przypadały Skarbowi Państwa. W rozpatrywanej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Sumy depozytowe podlegały oprocentowaniu zgodnie z § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z 26 stycznia 2005 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych oraz zasad i terminów rocznych rozliczeń i wpłat do budżetu (Dz. U. Nr 23, poz. 190) oraz § 20 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształcaniu w inną formę organizacyjno-prawną (Dz. U. Nr 116, poz. 783). Skarżącym przekazano kwotę z tytułu oprocentowania sum depozytowych, postąpiono zatem w sposób, którego nie przewidywał zakwestionowany w wyroku z dnia 4 września 2006 r. § 18 ust. 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 12 czerwca 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad prowadzenia gospodarki finansowej i działalności inwestycyjnej sądów powszechnych (Dz. U. Nr 97, poz. 876).

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 36 ust. 7 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny nie uwzględnił zażalenia.