Pełny tekst orzeczenia

380/5/B/2010

POSTANOWIENIE
z dnia 14 lipca 2010 r.
Sygn. akt Ts 261/09

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Ewa Łętowska,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej C.L.A. – INVEST sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu w sprawie zgodności:
§ 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) z art. 134 ust. 1-3, art. 150 ust. 1 pkt 1, art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1-2 oraz art. 159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) oraz z art. 21 ust. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej skierowanej do Trybunału Konstytucyjnego 27 października 2009 r. zarzucono niezgodność § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.; dalej: rozporządzenie) z art. 134 ust. 1-3, art. 150 ust. 1 pkt 1, art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1-2 oraz art. 159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.; dalej: u.g.n.) oraz z art. 21 ust. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Zdaniem skarżącej zakwestionowany przepis rozporządzenia, który stanowił podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, narusza prawo do uzyskania słusznego odszkodowania, o którym mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji. Przepisy rozporządzenia – wywodzi dalej skarżąca – prowadzą do zawężenia pojęcia wartości rynkowej nieruchomości, gdyż zakładają istnienie odrębnego rynku obejmującego nieruchomości przeznaczone bądź zajęte pod drogi publiczne, a ceny nieruchomości obowiązujące na tym rynku są niższe od cen istniejących w powszechnym obrocie nieruchomości. Skarżąca stwierdza, że „»rynek« sztucznie wykreowany przez rozporządzenie nie spełnia koniecznych dla »wolnego rynku« przesłanek. W konsekwencji odszkodowanie uzyskiwane w procedurze wywłaszczeniowej nie jest słuszne w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji.
W skardze wskazano również, że Rada Ministrów ustaliła treść rozporządzenia w sposób sprzeczny z treścią wytycznych do tego aktu wykonawczego wynikających z art. 134 ust. 1-3, art. 151 ust. 1 i art. 159 u.g.n., co prowadzi do niezgodności § 36 ust. 1 rozporządzenia z art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Skarga została złożona w oparciu o następujący stan faktyczny.

Decyzjami z 27 marca 2007 r. (nr SP.2/RR.II.A-8.7724/224/06 oraz nr SP.2/RR.II.A-8.7724/224/1/06) Wojewoda Dolnośląski orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy pasa drogowego autostrady płatnej A-8 nieruchomości stanowiących własność skarżącej oraz ustalił wysokość odszkodowania z tego tytułu. W wyniku wniesionego odwołania Minister Budownictwa decyzjami z 16 października 2007 r. oraz 12 listopada 2007 r. (nr odpowiednio: BO1ł/781-O-388/07 oraz BO1ł/781-O-390/07) utrzymał w mocy zaskarżone decyzje. Skargi na przedmiotowe decyzje Ministra Budownictwa zostały oddalone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokami z 26 lutego 2008 r. (sygn. akt I SA/Wa 1963/07) oraz 12 marca 2008 r. (sygn. akt I SA/Wa 29/08). Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne od orzeczeń WSA wyrokami z 4 czerwca 2009 r. (sygn. akt I OSK 860/08) oraz 26 czerwca 2009 r. (sygn. akt I OSK 946/08).

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Model skargi konstytucyjnej obowiązującej w Polsce zakłada, że ten środek ochrony praw i wolności może dotyczyć jedynie przepisów stanowiących podstawę normatywną ostatecznego rozstrzygnięcia o konstytucyjnych wolnościach lub prawach skarżących. Oznacza to, że skarga nie jest kolejnym środkiem odwoławczym, przy pomocy którego można podważać zasadność wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Skarga konstytucyjna, o której mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz ustawie z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) jest skargą na przepis prawa, a nie środkiem służącym zakwestionowaniu jego stosowania. W świetle powyższego przepisu Konstytucji, a także unormowań ustawowych, precyzujących zasady, na jakich dopuszczalne jest korzystanie z tego środka ochrony praw, należy stwierdzić, że jedynym dopuszczalnym przedmiotem skargi jest przepis prawny wykazujący podwójną kwalifikację. Po pierwsze, musi być on podstawą wydanego przez sąd lub organ administracji publicznej ostatecznego orzeczenia, naruszającego podstawowe prawa skarżącego. Po drugie, przyczyna takiego naruszenia tkwić winna w normatywnej treści uregulowania, które skarżący czyni przedmiotem wnoszonej skargi konstytucyjnej. W zakresie przedmiotu skargi konstytucyjnej mieści się zatem wyłącznie norma prawna stanowiąca efekt działania prawotwórczego organów państwa. Przedmiotem skargi musi być akt stanowienia prawa, w postaci przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego. Prawodawca polski w żadnym bowiem w wypadku nie zezwolił na kwestionowanie za pomocą skargi wyłącznie jednostkowych aktów stosowania przepisów, nawet w sytuacji gdy akty te w sposób niebudzący wątpliwości prowadzą do naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw skarżącego. Jak to podkreślano w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego, skarga musi pozostawać środkiem kwestionowania przepisów prawnych („skarga na przepis”), nie zaś sfery ich stosowania. Aby więc skarga konstytucyjna mogła doprowadzić do orzeczenia o niekonstytucyjności, Trybunał winien najpierw ustalić, że miała ona swoją genezę w samym przepisie, nie zaś w akcie jego stosowania w sprawie skarżącego.
Od powyższej reguły istnieje jeden wyjątek. Trybunał Konstytucyjny jeszcze przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r. przypomniał, że „nieprawidłowe stosowanie przepisu ustawowego nie oznacza automatycznie jego niekonstytucyjności i powinno być skorygowane poprzez działania powołanych do tego władz administracyjnych i organów sądowych. Dopiero gdyby ponad wszelką wątpliwość okazało się, że przepis zyskał w praktyce treść sprzeczną z Konstytucją, uzasadnione stać by się mogło orzeczenie o niekonstytucyjności tak rozumianego i stosowanego przepisu” (orzeczenie z 15 lipca 1996 r., K 5/96, OTK ZU nr 4/1996, poz. 30). Trybunał wielokrotnie stwierdzał, że jeżeli określony sposób rozumienia przepisu ustawy utrwalił się już w sposób oczywisty, a zwłaszcza jeśli znalazł jednoznaczny i autorytatywny wyraz w orzecznictwie Sądu Najwyższego bądź Naczelnego Sądu Administracyjnego, to należy uznać, że przepis ten – w praktyce swego stosowania – nabrał takiej właśnie treści, jaką odnalazły w nim najwyższe instancje sądowe naszego kraju. Stanowisko takie zostało potwierdzone w orzeczeniach TK z: 8 maja 2000 r., SK 22/99 (OTK ZU nr 4/2000, poz. 107), 6 września 2001 r., P 3/01 (OTK ZU nr 6/2001, poz. 163), 28 stycznia 2003 r., SK 37/01 (OTK ZU nr 1/A/2003, poz. 3) i 9 czerwca 2003 r., SK 12/03 (OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 51).
Zasadniczym problemem podniesionym w rozpatrywanej skardze konstytucyjnej stała się kwestia sposobu ustalenia wysokości odszkodowania należnego skarżącej za wywłaszczone nieruchomości. Skarżąca sformułowała zarzuty niekonstytucyjności pod adresem § 36 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Przepis ten – zdaniem skarżącej – powoduje zaniżenie wartości rynkowej wywłaszczanych nieruchomości z uwagi na zawężenie skali porównawczej służącej ustalaniu ich wartości wyłącznie do nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego rozpatrywana skarga konstytucyjna zmierza do poddania kontroli Trybunału sposobu postępowania organów i sądów administracyjnych orzekających w sprawie.
Zasady wywłaszczania nieruchomości dla realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych regulują ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, ze zm.; dalej: u.s.z.p.) oraz – zgodnie z art. 23 u.s.z.p. – ustawa o gospodarce nieruchomościami. W drugiej z wymienionych ustaw określone zostały szczegółowe zasady ustalania wysokości odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. I tak, jak stanowi art. 128 u.g.n., wywłaszczenie własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tego prawa. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi – co do zasady – wartość rynkowa nieruchomości uzależniona od rodzaju, położenia, sposobu użytkowania, przeznaczenia, wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej i stanu oraz aktualnych cen nieruchomości (art. 134 u.g.n.). Określenie wysokości odszkodowania poprzedza proces wyceny nieruchomości, w którym dokonuje się określenia wartości nieruchomości (art. 150 u.g.n.). Istotne jest przy tym, że sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia (porównawcze, dochodowe, kosztowe albo mieszane), są uzależnione od rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (art. 152 u.g.n.).
Ustawa o gospodarce nieruchomościami, odnosząc się do podejścia porównawczego zastrzega, że wartość nieruchomości odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Posiadanie wiedzy na temat cen i cech nieruchomości podobnych stanowi warunek zastosowania podejścia porównawczego (art. 153 u.g.n.). Ustawa przesądza także, że to rzeczoznawca jest uprawniony do wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości (art. 154 u.g.n.). Opinia o wartości nieruchomości sporządzana jest w formie operatu szacunkowego.
Dla rozpatrywanej sprawy istotne jest także znaczenie operatu szacunkowego dla ustalenia ostatecznej wysokości wywłaszczanej nieruchomości. Operat jest jednym z dowodów wykorzystywanych w postępowaniu administracyjnym, jego prawidłowość i wiarygodność podlega ocenie organu administracyjnego (art. 75 § 1 i nast. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.). Trybunał Konstytucyjny podziela przy tym pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zgodnie z którym operat szacunkowy ma z istoty swej stanowić dla organu pomoc, ale tylko w takim zakresie, w jakim dla oceny ustalonego stanu faktycznego konieczna jest wiedza specjalistyczna i w jakim kompetencje biegłego określone zostały odpowiednimi przepisami. Rzeczoznawca nie może wyręczać organu w jego podstawowym zadaniu: ustaleniu stanu faktycznego sprawy i przyporządkowaniu go właściwym przepisom (wyrok WSA w Krakowie z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1202/08, LEX nr 477374).
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, istniejący stan prawny gwarantuje właścicielom wywłaszczanych nieruchomości uzyskanie ekwiwalentnego świadczenia pieniężnego rekompensującego fakt odebrania własności. Przywołane regulacje prawne dają właścicielom nie tylko materialne podstawy do ustalenia odszkodowania odpowiadającego wymogom art. 21 ust. 2 Konstytucji, zapewniają też określone uprawnienia proceduralne umożliwiające korygowanie jego wysokości. Natomiast, podnoszone przez skarżącą zarzuty nieprawidłowego określenia wartości nieruchomości, a następnie zaniżenia wysokości odszkodowania są w istocie skierowane przeciwko postępowaniu organów wywłaszczeniowych oraz sądów administracyjnych. W kompetencji TK nie leży „kontrola prawidłowości ustaleń sądów (organów administracji publicznej) ani sprawowanie kontroli co do sposobu wykładni obowiązujących przepisów, ich stosowania lub niestosowania przez sądy (organy administracji publicznej) orzekające w indywidualnych sprawach” (postanowienie TK z 30 czerwca 2008 r., SK 15/07, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 99).

Mając na względzie wszystkie powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że skardze konstytucyjnej nie może być nadany dalszy bieg.