Pełny tekst orzeczenia

POSTANOWIENIE
z dnia 13 września 2010 r.
Sygn. akt Ts 344/08

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Stanisław Biernat,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Leszka, Małgorzaty i Marka Z. o zbadanie zgodności:
§ 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 6 listopada 2008 r. skarżący domagają się zbadania zgodności § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości) z art. 134 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.; dalej: u.g.n.) oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji. Zakwestionowany przepis ma następujące brzmienie:
„1. Przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.
2. W przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w sposób następujący:
1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50%;
2) wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50%.
3. Przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio do ustalenia odszkodowania za działki gruntu, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy [tj. u.g.n.], z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki, przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, a ceny przyjmuje się na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania.
4. Przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio do określenia wartości nieruchomości lub ich części nabywanych na cele budowy autostrad lub dróg krajowych, z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady lub drogi krajowej, a ceny – na dzień zawarcia umowy, jeżeli nabycie następuje w drodze umowy, albo na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu, jeżeli nabycie następuje w drodze wywłaszczenia.
5. Przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 2 stosuje się odpowiednio do określenia wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze. zm.), z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r., a ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Nie uwzględnia się nakładów dokonanych przez osobę uprawnioną po utracie prawa do władania gruntem.
6. Przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne”.
Skarżący wskazują, że w myśl art. 130 u.g.n. wartość odszkodowania za drogę publiczną w wyniku podziału gruntu ustala się zgodnie ze stanem istniejącym w dniu wydania decyzji o podziale, zaś w świetle art. 134 ust. 3 u.g.n. wartość gruntu ustala się według sposobu jego użytkowania; przewidywane zmniejszenie wartości gruntu po jego wywłaszczeniu nie ma żadnego wpływu na wysokość odszkodowania, podczas gdy przewidywane zwiększenie wartości tej nieruchomości stanowi podstawę odszkodowania odpowiednio podwyższonego. Wskazują, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należący do nich grunt był przewidziany pod budownictwo mieszkaniowe; skoro zatem gmina Szczecin zarezerwowała w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną grunt nadający się pod budownictwo mieszkaniowe, to powinna się liczyć z tym, że odszkodowanie będzie ustalane według cen gruntów przewidzianych pod takie budownictwo, a nie cen gruntów drogowych. Skarżący zarzucają, że orzekający w ich sprawie Naczelny Sąd Administracyjny błędnie przyjął, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przesądza o wysokości odszkodowania za grunt zarezerwowany pod drogę publiczną; plan ten rozstrzyga – ich zdaniem – tylko o tym, że grunt taki może zostać przejęty w odpowiednim czasie na własność gminy. Skarżący argumentują, że w świetle art. 134 u.g.n. i art. 21 ust. 2 Konstytucji odszkodowanie za grunt przejęty pod drogę publiczną powinien odpowiadać jego wartości przed przejęciem, na późniejsze zagospodarowanie gruntu były właściciel nie ma już bowiem wpływu. Podkreślają przy tym, że Naczelny Sąd Administracyjny błędnie uznał metodę wyceny zastosowaną przez biegłych za nieprawidłową, gdyż grunty przeznaczone pod drogi publiczne nie są zbywane na wolnym rynku, a jeżeli nawet są zbywane w drodze umów, to i tak umowy te nie są zawierane na zasadzie swobody kontraktowej, o której mowa w art. 151 ust. 1 u.g.n. Zdaniem skarżących, w świetle orzecznictwa Trybunału, powinni byli otrzymać od gminy odszkodowanie, za które mogliby kupić w tej samej okolicy działkę pod budownictwo mieszkaniowe, tj. odpowiadające cenie uzyskanej przez nich ze sprzedaży pozostałych działek wydzielonych z tej samej nieruchomości, a nie działkę przeznaczoną pod drogę.
Powyższe zarzuty skarżąca sformułowała w związku z następującym stanem faktycznym. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przez Radę Miasta Szczecina w 1994 r., który utracił moc obowiązującą 31 grudnia 2003 r., część nieruchomości należącej do skarżących została zarezerwowana na drogę publiczną. Po dokonaniu podziału nieruchomości decyzją Prezydenta Miasta Szczecina z 30 grudnia 2003 r. (nr BGM/I/IF/7415/II/375/03) wydzielona działka zarezerwowana na drogę publiczną przeszła z mocy prawa na własność Gminy Szczecin. Decyzją z 30 maja 2006 r. (znak WGN.PO.7221/2/2005) Starosta Goleniowski ustalił wysokość odszkodowania należnego skarżącym za grunt przejęty pod drogę publiczną w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez biegłą na zlecenie organu administracji, oparty na porównaniu cen uzyskanych na tym terenie za nieruchomości przeznaczone pod drogi. Odszkodowanie było niższe niż wartość wynikająca z operatu szacunkowego sporządzonego przez inną biegłą na zlecenie skarżących. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Zachodniopomorskiego z 25 sierpnia 2006 r. (znak RR.III.AM.7724/125/2006). W uzasadnieniu organ podkreślił, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (przejęta później) część działki nie stanowiła terenu przeznaczonego pod budownictwo mieszkaniowe, lecz była zarezerwowana na drogę lokalną. Wyrokiem z 7 marca 2007 r. (sygn. akt II SA/Sz 1156/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę skarżących. Sąd przedstawił interpretację art. 134 u.g.n., wskazując w szczególności, że nakłada on na organ ustalający odszkodowanie obowiązek uwzględnienia przeznaczenia nieruchomości, a nie tylko – jak argumentowali skarżący – jej aktualnego sposobu użytkowania. Sąd nie podzielił także stanowiska skarżących, w myśl którego przeznaczenie działki uległo zmianie dopiero z chwilą podziału nieruchomości i podkreślił znaczenie wydzielenia wewnętrznego jej części pod drogę lokalną w planie zagospodarowania przestrzennego. Skarga kasacyjna skarżących została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 czerwca 2008 r. (sygn. akt I OSK 825/07).

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Skarga konstytucyjna, o której mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji. może zostać wniesiona w sprawie zbadania zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji orzekł ostatecznie o prawach lub wolnościach skarżącego określonych w Konstytucji. Już z tego sformułowania wynika jednoznacznie, że wzorcem kontroli w postępowaniu przed Trybunałem w tym trybie mogą być tylko normy rangi konstytucyjnej, nie jest natomiast dopuszczalne badanie – w tym trybie – zgodności aktów niższego rzędu, w tym rozporządzeń, z ustawami. Ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) w art. 47 ust. 1 pkt 2 nakłada na skarżącego obowiązek wskazania, jakie jego konstytucyjne prawa lub wolności zostały naruszone w sprawie, w związku z którą została wniesiona skarga konstytucyjna. Tej przesłanki nie spełnia żądanie skarżących stwierdzenia niezgodności zakwestionowanego § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości z art. 134 ust. 1 i 3 u.g.n. Normy zawarte w tych przepisach nie zawierają bowiem określenia konstytucyjnych praw lub wolności.
Nie jest także dopuszczalne rozpoznanie zarzutów odnoszących się do niezgodności zaskarżonego § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości z art. 21 ust. 2 Konstytucji ze względu na brak spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, w myśl którego na skarżącym ciąży obowiązek wskazania normy, na podstawie której sąd lub organ administracji orzekł ostatecznie o jego konstytucyjnych prawach lub wolnościach. Norma – poddawana kontroli w trybie skargi konstytucyjnej – musi bowiem spełniać dwojakie kryterium: została ona zastosowana przez sąd lub organ administracji przy wydawaniu ostatecznego orzeczenia i jej zastosowanie, a nie inne okoliczności prawne lub faktyczne wywołało skutek, który skarżący ocenia jako naruszenie swoich praw podmiotowych. Kwestionowany w skardze konstytucyjnej przepis może być wprawdzie uznany za podstawę orzeczenia, z którym skarżący wiążą naruszenie swoich praw podmiotowych w tym sensie, że w oparciu o określone w nim zasady biegła sporządziła operat szacunkowy, który stał się podstawą ustalenia przez organ administracji należnego skarżącym odszkodowania, jednak nie spełnia on drugiego z opisanych powyżej wymogów. To nie treść norm zawartych w § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości stanowiła bowiem – w ocenie Trybunału – źródło przyznania skarżącym odszkodowania w wysokości niższej niż oczekiwali. Jak wskazują uzasadnienia przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie i Naczelny Sąd Administracyjny, podstawę uznania przez nie prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji stanowiły kryteria wyceny nieruchomości zawarte w art. 134 ust. 2 u.g.n., w szczególności przesłanka przeznaczenia nieruchomości, którą sądy rozpatrywały w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym przedmiotowa część nieruchomości była objęta wewnętrznym wydzieleniem pod drogę publiczną i nie mogła zostać wykorzystana na cele budownictwa mieszkaniowego. Sądy orzekające podkreśliły też brak związania organu opinią biegłego. W tym kontekście nawet uchylenie zaskarżonego § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości wskutek ewentualnego wyroku Trybunału nie mogłoby mieć wpływu na treść orzeczeń zapadłych w sprawie skarżących. Na marginesie powyższych uwag Trybunał zwraca uwagę, że art. 36 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) przyznaje właścicielom nieruchomości roszczenia odszkodowawcze w sytuacji, gdy w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone albo wartość nieruchomości uległa obniżeniu. Skarżący wiedzieli natomiast już od 1994 r., że część ich nieruchomości objęta jest rezerwacją pod drogę publiczną i dlatego też nie może zostać wykorzystana na inne cele.
Odnosząc się do zarzutów skarżących wskazujących na błędne założenia przyjęte przez sądy administracyjne, Trybunał przypomina, że jest sądem prawa, powołanym do kontroli zgodności aktów normatywnych z aktami wyższego rzędu, w szczególności z Konstytucją. Nie dysponuje natomiast kompetencjami do kontroli prawidłowości czy też konstytucyjności indywidualnych orzeczeń zapadłych w konkretnych sprawach. Takie sytuacje powinny być oceniane jako wadliwość aktów stosowania prawa, która nie podlega kompetencjom Trybunału.

Z powyższych względów, działając na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 2 oraz art. 36 ust. 3 w zw. z art. 49 ustawy o TK, należało odmówić nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.