Pełny tekst orzeczenia

135/10/A/2010



POSTANOWIENIE

z dnia 14 grudnia 2010 r.

Sygn. akt U 7/08



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Marek Kotlinowski – przewodniczący

Wojciech Hermeliński

Adam Jamróz – sprawozdawca,



po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 grudnia 2010 r., wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności:

§ 25 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 maja 2004 r. w sprawie świadczeń związanych z przeniesieniem funkcjonariusza celnego do pełnienia służby w innej miejscowości (Dz. U. Nr 120, poz. 1254, ze zm.) z art. 20a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641, ze zm.) oraz z art. 32 w związku z art. 2 Konstytucji, a także z art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,



p o s t a n a w i a:



na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375 oraz z 2010 r. Nr 197, poz. 1307) umorzyć postępowanie ze względu na utratę mocy obowiązującej zaskarżonego przepisu.



UZASADNIENIE



I



1. Rzecznik Praw Obywatelskich we wniosku z 11 czerwca 2008 r. zakwestionował zgodność § 25 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 maja 2004 r. w sprawie świadczeń związanych z przeniesieniem funkcjonariusza celnego do pełnienia służby w innej miejscowości (Dz. U. Nr 120, poz. 1254, ze zm.; dalej: rozporządzenie) z art. 20a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641, ze zm.; dalej: ustawa o Służbie Celnej z 1999 r.) oraz z art. 32 w związku z art. 2 Konstytucji, a także z art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji.

Wniosek został złożony w związku z napływającymi do Biura Rzecznika Praw Obywatelskich skargami funkcjonariuszy Służby Celnej, w których kwestionowano regulację pozbawiającą uprawnienia do wypłaty równoważnika pieniężnego tych funkcjonariuszy, którzy zostali przeniesieni do pełnienia służby w innej miejscowości przed 31 października 2003 r.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, zaskarżony § 25 ust. 1 rozporządzenia, wyłączając z zakresu podmiotowego uprawnionych do otrzymania równoważnika pieniężnego funkcjonariuszy przeniesionych do pełnienia służby w innej miejscowości przed 31 października 2003 r., mimo spełnienia przez nich wszystkich warunków do uzyskania takiego świadczenia, jest niezgodny z art. 20a ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Celnej z 1999 r.

Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że rozporządzenie zawierające zaskarżony przepis zostało wydane na podstawie art. 20a ust. 2 ustawy o Służbie Celnej z 1999 r., upoważniającego ministra właściwego do spraw finansów publicznych do określenia wysokości oraz warunków przyznawania i zwracania równoważnika pieniężnego, wzoru dokumentów, podmiotów właściwych do jego przyznania i wypłaty lub odmowy przyznania oraz sposobu postępowania w wypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania.

Przesłanki uzyskania równoważnika pieniężnego przez funkcjonariuszy celnych określa art. 20 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej z 1999 r. Zgodnie z tym przepisem, przeniesienie funkcjonariusza celnego do innej miejscowości, z której dojazd jest znacznie utrudniony, wymaga zapewnienia funkcjonariuszowi odpowiednich warunków mieszkaniowych, z uwzględnieniem jego sytuacji rodzinnej. Natomiast w świetle art. 20a ust. 1 ustawy o Służbie Celnej z 1999 r. „w wypadku, o którym mowa w art. 20 ust. 1, jeżeli zapewnienie funkcjonariuszowi odpowiednich warunków mieszkaniowych jest niemożliwe lub utrudnione oraz jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, funkcjonariuszowi celnemu przysługuje równoważnik pieniężny”.

Art. 20a został dodany do ustawy o Służbie Celnej z 1999 r. ustawą z dnia 19 marca 2004 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo celne (Dz. U. Nr 68, poz. 623; dalej: przepisy wprowadzające ustawę – Prawo celne).

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, ani z art. 20a ust. 1 ustawy o Służbie Celnej z 1999 r., ani z ustępu drugiego tego artykułu nie wynika jakiekolwiek ograniczenie zakresu podmiotowego uprawnionych do wypłaty równoważnika pieniężnego. Ograniczenia takiego nie zawierają również przepisy wprowadzające ustawę – Prawo celne. W ustawie tej brak jest bowiem przepisów przejściowych, które regulowałyby tę kwestię. Zaskarżony przepis wykracza zatem, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, poza granice upoważnienia ustawowego, naruszając tym samym art. 20a ust. 2 ustawy o Służbie Celnej z 1999 r. Niezgodność zaskarżonego przepisu z art. 20a ust. 1 ustawy o Służbie Celnej z 1999 r. Rzecznik Praw Obywatelskich upatruje w tym, że wbrew brzmieniu tego przepisu ustawy, § 25 ust. 1 rozporządzenia pozbawia prawa do równoważnika pieniężnego funkcjonariuszy, którym nie zapewniono odpowiednich warunków mieszkaniowych w związku z przeniesieniem do innej miejscowości, przed 31 października 2003 r. Dlatego Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, że § 25 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 20a ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Celnej z 1999 r.

Zawężenie zakresu upoważnienia ustawowego skutkuje, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, naruszeniem przez § 25 ust. 1 rozporządzenia art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji. Zaskarżony przepis modyfikuje, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, krąg podmiotów uprawnionych do wypłaty równoważnika pieniężnego, określony w ustawie, przez co pozostaje w sprzeczności z wymaganiami do wydawania rozporządzeń, określonymi w powyższym przepisie Konstytucji.

Rzecznik Praw Obywatelskich zakwestionował także zgodność § 25 ust. 1 rozporządzenia z art. 32 w związku z art. 2 Konstytucji. Wskazał, że z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów charakteryzujących się tą samą cechą relewantną. Z uwagi na to, że celem świadczenia w postaci równoważnika pieniężnego jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi Służby Celnej braku możliwości zapewnienia prawa do mieszkania, Rzecznik Praw Obywatelskich jako cechy relewantne, ze względu na które należy porównywać grupy podmiotów uprawnionych z punktu widzenia zasady równości, wskazał: przeniesienie służbowe do innej miejscowości, z której dojazd jest utrudniony, a także brak możliwości zapewnienia odpowiednich warunków mieszkaniowych. Cechami tymi charakteryzują się zarówno funkcjonariusze przeniesieni do pełnienia służby w innej miejscowości przed 31 października 2003 r., jak i funkcjonariusze przeniesieni po tym dniu. Tymczasem zaskarżony przepis różnicuje sytuację podmiotów posiadających tę samą cechę tylko na podstawie kryterium daty przeniesienia do pełnienia służby w innej miejscowości. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, odstąpienie od równego traktowania podmiotów podobnych w przedstawionej wyżej sytuacji prawnej nie znajduje uzasadnienia i nie pozostaje w związku z innymi wartościami i zasadami konstytucyjnymi. Zaskarżona regulacja prowadzi tym samym do dyskryminacji funkcjonariuszy pozbawionych prawa do równoważnika pieniężnego. Zasadą, która mogłaby uzasadniać odmienne potraktowanie funkcjonariuszy Służby Celnej, jest zasada sprawiedliwości społecznej wynikająca z art. 2 Konstytucji. Jednakże, w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, zróżnicowanie sytuacji funkcjonariuszy nie znajduje uzasadnienia również w tej zasadzie. Równoważnika pieniężnego zostali bowiem pozbawieni funkcjonariusze, którym nie zapewniono mieszkania w związku z przeniesieniem służbowym do innej miejscowości przed 31 października 2003 r., a więc tym, którzy najdłużej oczekiwali na realizację swoich praw, co w konsekwencji prowadzi do wniosku o naruszeniu przez zaskarżony przepis art. 2 Konstytucji.



2. Minister Finansów w piśmie z 13 sierpnia 2008 r. wyjaśnił, że w związku z planowanym na 1 maja 2004 r. przystąpieniem Polski do Unii zaistniała konieczność przegrupowania znacznej liczby funkcjonariuszy celnych między izbami celnymi w celu wzmocnienia kontroli celnej na wschodniej granicy Polski jako zewnętrznej granicy Unii. Funkcjonariusze z izb celnych na zachodzie kraju, gdzie zniesiona została granica celna, zostali przeniesieni do izb celnych położonych na wschodzie kraju. Wzmocnienie granicy wschodniej wymagało powiększenia obsady etatowej w izbach celnych położonych w tej części kraju o 879 funkcjonariuszy. W listopadzie 2003 r. zostało przeniesionych do izb celnych położonych na wschodzie 174 funkcjonariuszy. Brak możliwości zapewnienia przeniesionym funkcjonariuszom lokali mieszkalnych spowodował wprowadzenie do ustawy o Służbie Celnej z 1999 r. art. 20a, poszerzającego katalog świadczeń dla przenoszonych funkcjonariuszy celnych o równoważnik pieniężny – wyjaśnił Minister Finansów.

Minister Finansów wyjaśnił także, że przed przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej skala przeniesień funkcjonariuszy celnych między izbami celnymi była niewielka, a przeniesienia inicjowane były wnioskami funkcjonariuszy w związku ze zmianą sytuacji rodzinnej, przy jednoczesnym zabezpieczeniu przez funkcjonariusza celnego, we własnym zakresie, potrzeb mieszkaniowych w nowym miejscu służby. Minister Finansów poinformował, że w roku 2002, na ogólną liczbę około 14 tysięcy funkcjonariuszy celnych przeniesionych zostało 38 funkcjonariuszy, natomiast w roku 2003 – 71 funkcjonariuszy. Większa liczba przeniesień została spowodowana zmianą właściwości miejscowej organów celnych, wprowadzoną na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 23 lipca 2003 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie właściwości miejscowej organów celnych (Dz. U. Nr 134, poz. 1255). Wówczas, 1 sierpnia 2003 r. przeniesionych zostało 146 funkcjonariuszy, przy czym były to przeniesienia o charakterze czysto formalnym, bez faktycznej zmiany miejsca ich służby.

W związku z powyższym, z uwagi na to, że przeniesienia przed listopadem 2003 r. następowały na skutek wniosków funkcjonariuszy, którzy we własnym zakresie zapewnili sobie potrzeby mieszkaniowe w nowym miejscu służby, kierownictwo Służby Celnej uznało, iż „problem mieszkaniowy dotyczy jedynie funkcjonariuszy celnych, których przeniesienie nastąpiło bez ich woli, z wyłącznej inicjatywy kierownika urzędu, co miało miejsce począwszy od grupy funkcjonariuszy celnych przeniesionych w listopadzie 2003 r.”. Dlatego też świadczeniem w postaci równoważnika pieniężnego zostali objęci funkcjonariusze celni przeniesieni arbitralnie po 31 października 2003 r. – wyjaśnił Minister Finansów.



3. Prokurator Generalny w piśmie z 5 sierpnia 2009 r. zajął stanowisko, że § 25 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 20a ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Celnej z 1999 r. oraz z art. 32 w związku z art. 2 Konstytucji, a także z art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji.

W ocenie Prokuratora Generalnego, § 25 ust. 1 rozporządzenia, wyłączający z kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymywania równoważnika pieniężnego funkcjonariuszy przeniesionych do pełnienia służby w innej miejscowości przed 31 października 2003 r., pozostaje w sprzeczności z art. 20a ust. 1 ustawy o Służbie Celnej z 1999 r. Art. 20a ust. 1 ustawy o Służbie Celnej z 1999 r. przyznaje bowiem prawo do równoważnika pieniężnego każdemu funkcjonariuszowi spełniającemu warunki w nim określone, bez względu na datę przeniesienia. § 25 ust. 1 rozporządzenia, zdaniem Prokuratora Generalnego, pozostaje także w sprzeczności z art. 20a ust. 2 ustawy o Służbie Celnej z 1999 r., ponieważ wykracza poza zakres spraw przekazanych do uregulowania przepisem upoważniającym.

Zmiana zakresu upoważnienia ustawowego skutkuje również, zdaniem Prokuratora Generalnego, naruszeniem art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji. Prokurator Generalny podziela pogląd Rzecznika Praw Obywatelskich, że zaskarżony przepis rozporządzenia nie wykonuje upoważnienia ustawowego, lecz modyfikuje treść przepisu ustawy.

Prokurator Generalny stwierdził także, że § 25 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 32 w związku z art. 2 Konstytucji. Zróżnicowanie uprawnień funkcjonariuszy celnych w zakresie równoważnika pieniężnego tylko na podstawie kryterium daty przeniesienia do pełnienia służby w innej miejscowości nie znajduje, w ocenie Prokuratora Generalnego, uzasadnienia. Tego rodzaju kryterium zróżnicowania jest nieadekwatne i nie pozostaje w racjonalnym związku z celem i podstawą regulacji przewidującej równoważnik pieniężny dla wszystkich tych funkcjonariuszy, którzy spełniają warunki do jego uzyskania, przewidziane w ustawie.

Zaskarżony przepis narusza także, zdaniem Prokuratora Generalnego, zakaz dyskryminacji wynikający z art. 32 ust. 2 Konstytucji. Pozbawia bowiem uprawnienia do równoważnika pieniężnego tych funkcjonariuszy, w stosunku do których najdłużej nie jest realizowane ustawowe prawo do zapewnienia im odpowiednich warunków mieszkaniowych. Z tych samych względów Prokurator Generalny uznał, że zaskarżony przepis jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.



4. Minister Finansów w piśmie z 1 września 2009 r., informującym o skutkach finansowych, jakie powstałyby w wypadku stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności zaskarżonego przepisu z Konstytucją, wyjaśnił, że dokładne wskazanie danych w tym zakresie jest utrudnione ze względu na brak informacji odnoszących się do sytuacji mieszkaniowej i rodzinnej każdego z funkcjonariuszy. Niemniej jednak wskazał, że według danych przekazanych przez izby celne „ogólna liczba przeniesionych służbowo funkcjonariuszy celnych przed dniem 1 listopada 2003 r., którym nie zapewniono lokalu mieszkalnego ani też kwatery tymczasowej wynosi 325 osób, spośród których nadal pozostaje w służbie około 233 osób. Przy założeniu, że wszyscy 233 funkcjonariusze celni spełniają przesłanki do przyznania równoważnika pieniężnego w wysokości 28,80 zł dziennie, maksymalny roczny koszt wypłaty tego świadczenia wynosi 2.449.296 zł”.

Minister Finansów zwrócił również uwagę, że „w planie finansowym na 2009 r., jak i w trakcie tworzenia materiałów do projektu budżetu na 2010 r. środki na pokrycie skutków finansowych związanych z ewentualnym wydaniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie niezgodności § 25 ust. 1 rozporządzenia z art. 20a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.) oraz z przepisami Konstytucji RP, nie zostały uwzględnione”.



5. Pismem z 8 lutego 2010 r. Trybunał Konstytucyjny zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich o zajęcie stanowiska odnośnie do zmian stanu prawnego związanych z wejściem w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323, ze zm.), uchylającej ustawę z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej.



6. W odpowiedzi na pytanie Trybunału Konstytucyjnego Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie z 12 marca 2010 r. stwierdził, że § 25 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323, ze zm.; dalej: ustawa o Służbie Celnej z 2009 r.) oraz z art. 32 w związku z art. 2 Konstytucji, a także z art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji w związku z art. 20a ust. 2 ustawy o Służbie Celnej z 1999 r.

W uzasadnieniu pisma Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że mimo utraty mocy obowiązującej przez ustawę o Służbie Celnej z 1999 r., w związku z wejściem w życie nowej ustawy o Służbie Celnej z 2009 r., rozporządzenie zawierające zaskarżony § 25 ust. 1 nie utraciło mocy obowiązującej. Zgodnie bowiem z art. 242 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej z 2009 r. przepisy wykonawcze, wydane m.in. na podstawie art. 20a ust. 2 ustawy uchylanej, zachowują moc do czasu wejścia w życie przepisów wykonawczych wydawanych w tym przypadku na podstawie art. 93 ust. 3 nowej ustawy, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. W związku z tym, nie ma, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, przeszkód, by zaskarżony przepis został poddany kontroli Trybunału Konstytucyjnego.

W związku z zaistniałymi zmianami Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że punkt odniesienia dla kontroli merytorycznej § 25 ust. 1 rozporządzenia powinna stanowić w obowiązującym stanie prawnym ustawa o Służbie Celnej z 2009 r. W świetle powołanego przez Rzecznika Praw Obywatelskich orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego „dla oceny konstytucyjności treści normy prawnej miarodajny jest stan konstytucyjny z dnia orzekania, przy ocenie zaś kompetencji prawodawczej do wydania badanego przepisu i trybu jego ustanowienia – stan konstytucyjny z dnia wydania przepisu”. Powyższe tezy Trybunału Rzecznik Praw Obywatelskich odniósł do relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem i stwierdził, że w obecnym stanie prawnym § 25 ust. 1 rozporządzenia powinien zostać skonfrontowany z art. 93 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej z 2009 r. regulującym prawo funkcjonariusza Służby Celnej, przenoszonego do innej miejscowości, do otrzymania równoważnika pieniężnego. Utrzymanie prawa do równoważnika pieniężnego w art. 93 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej z 2009 r. prowadzi do wniosku o niezgodności zaskarżonego przepisu również z powołanym art. 93 ust. 1 tej ustawy.



II



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



1. Przedmiotem rozpatrywanego w niniejszej sprawie wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich jest § 25 ust. 1 rozporządzenia z dnia 18 maja 2004 r. w sprawie świadczeń związanych z przeniesieniem funkcjonariusza celnego do pełnienia służby w innej miejscowości (Dz. U. Nr 120, poz. 1254, ze zm.; dalej: rozporządzenie). Zaskarżony przepis brzmi: „Przepisy dotyczące równoważnika pieniężnego mają odpowiednio zastosowanie do funkcjonariuszy, spełniających warunki do jego otrzymania, przeniesionych do pełnienia służby w innej miejscowości po dniu 31 października 2003 r.”.

Rzecznik Praw Obywatelskich podniósł, że wbrew przesłankom przyznawania równoważnika pieniężnego określonym w art. 20a ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641, ze zm.; dalej: ustawa o Służbie Celnej z 1999 r.) zaskarżony przepis pozbawia tego świadczenia funkcjonariuszy przeniesionych do pełnienia służby w innej miejscowości przed 31 października 2003 r. Ponadto, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, § 25 rozporządzenia został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej, wynikającej z art. 20a ust. 2 ustawy o Służbie Celnej z 1999 r. co skutkuje również naruszeniem art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji.

Wskazane wyżej ograniczenie różnicuje w sposób nieuzasadniony, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, uprawnienia podmiotów znajdujących się w tej samej sytuacji. Przyjęte przez normodawcę kryterium zróżnicowania, tj. data przeniesienia, nie stanowi, w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, uzasadnienia do pozbawienia równoważnika pieniężnego funkcjonariuszy przeniesionych do pełnienia służby w innej miejscowości.

Rozporządzenie zawierające zaskarżony przepis zostało wydane na podstawie art. 20a ust. 2 ustawy o Służbie Celnej z 1999 r., upoważniającego ministra właściwego do spraw finansów publicznych do określenia w drodze rozporządzenia wysokości oraz warunków przyznawania i zwracania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1 tego artykułu, tzn. wypłacanego w przypadku, gdy zapewnienie odpowiednich warunków mieszkaniowych funkcjonariuszowi jest niemożliwe lub utrudnione oraz jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.

Uprawnienie do wypłaty równoważnika pieniężnego jest jednym ze świadczeń przysługujących funkcjonariuszom celnym przeniesionym do pełnienia służby w innej miejscowości. W świetle art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej z 1999 r. funkcjonariusz celny może być przeniesiony na takie samo lub równorzędne stanowisko do innego urzędu, w tej samej lub innej miejscowości, gdy wymagają tego ważne względy służbowe. Przeniesienie funkcjonariusza celnego do innej miejscowości, z której dojazd jest znacznie utrudniony, wymaga, zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej z 1999 r., zapewnienia mu odpowiednich warunków mieszkaniowych, z uwzględnieniem jego sytuacji rodzinnej.



2. Trybunał Konstytucyjny ustalił, że 31 października 2009 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323, ze zm.; dalej: ustawa o Służbie Celnej z 2009 r.). Ustawa ta w art. 243 uchyliła ustawę o Służbie Celnej z 1999 r., na podstawie której zostało wydane rozporządzenie zawierające zaskarżony przez Rzecznika Praw Obywatelskich przepis.

W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego nie budzi wątpliwości, że uchylenie ustawy, na podstawie której wydano akt wykonawczy, skutkuje utratą mocy obowiązującej tego aktu z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej (por. wyrok Trybunału z 27 czerwca 2006 r., sygn. SK 35/04, OTK ZU nr 6/A/2006, poz. 68). Wejście w życie ustawy o Służbie Celnej z 2009 r. nie spowodowało jednak utraty mocy obowiązującej zaskarżonego przepisu rozporządzenia, ponieważ w myśl, stanowiącego przepis przejściowy art. 242 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej z 2009 r. rozporządzenie wydane na podstawie art. 20a ust. 2 ustawy o Służbie Celnej z 1999 r., a więc także zaskarżony przepis, zachowało moc obowiązującą do czasu wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie nowej ustawy, tzn. ustawy o Służbie Celnej z 2009 r.; nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie, czyli do 31 października 2010 r.

W dniu 31 października 2010 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 27 października 2010 r. w sprawie świadczeń związanych z przeniesieniem funkcjonariusza celnego do pełnienia służby w innej miejscowości (Dz. U. Nr 202, poz. 1338; dalej: nowe rozporządzenie), wydane na podstawie art. 92 ust. 4 i art. 93 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej z 2009 r.

W związku z wejściem w życie nowego rozporządzenia, rozporządzenie zawierające zaskarżony § 25 ust. 1 utraciło moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał.



3. Z uwagi na to, że zaskarżony przepis rozporządzenia utracił moc powszechnego obowiązywania z chwilą wejścia w życie 31 października 2010 r. nowego rozporządzenia, Trybunał rozstrzygnął na wstępie problem dopuszczalności merytorycznego orzekania w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.), Trybunał umarza na posiedzeniu niejawnym postępowanie, jeżeli akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał. Wyjątek od tej zasady przewiduje art. 39 ust. 3 ustawy o Trybunale, zgodnie z którym art. 39 ust. 1 pkt 3 nie stosuje się, jeżeli wydanie orzeczenia o akcie normatywnym, który utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia, jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw.

Trybunał Konstytucyjny wyjaśniał w swoim dotychczasowym orzecznictwie, że uchylenie powszechnej mocy obowiązywania (erga omnes) przepisów zaskarżonych w postępowaniu przed Trybunałem nie prowadzi automatycznie do uchylenia mocy obowiązywania tych przepisów w postępowaniu przed Trybunałem, a tym samym nie powoduje konieczności umorzenia postępowania przez Trybunał w zakresie, w jakim na gruncie tych przepisów konstruowane są normy prawne, na podstawie których są lub mogą być podejmowane indywidualne akty stosowania prawa (por. np. wyrok Trybunału z 31 stycznia 2001 r., sygn. P 4/99, OTK ZU nr 1/2001, poz. 5 i z 13 marca 2006 r., sygn. P 8/05, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 28). Za przepis zachowujący moc obowiązującą w postępowaniu przed Trybunałem należy zatem uznać taki przepis, który mimo że został formalnie wyprowadzony z porządku prawnego przepisów powszechnie obowiązujących, to jednak nadal może być stosowany w postępowaniach sądowych lub administracyjnych do ustalania skutków zdarzeń zaistniałych w czasie, w którym przepis ten posiadał powszechną moc obowiązującą (por. np. postanowienie Trybunału z 28 listopada 2001 r., sygn. SK 5/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 266). „Formalnie uchylony przepis może być nadal przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, jeżeli może, choćby w ograniczonym zakresie, wywierać w dalszym ciągu skutki prawne w odniesieniu do określonych stanów faktycznych (por. postanowienie TK z 21 marca 2000 r., sygn. K 4/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 65)” – stwierdził Trybunał w postanowieniu z 15 grudnia 2009 r., sygn. K 30/08 (OTK ZU nr 11/A/2009, poz. 175).

Trybunał, w związku z niniejszą sprawą, podtrzymuje swą dotychczasową linię orzeczniczą, w świetle której wykładnia zwrotu „akt normatywny utracił moc obowiązującą”, zawartego w art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale, nie polega tylko na tym, czy zaskarżony przepis został usunięty z porządku prawnego, ale czy są lub mogą być nadal stosowane normy prawne konstruowane na gruncie tego przepisu, które stanowiłyby podstawę prawną indywidualnych aktów stosowania prawa. Nie chodzi więc tylko o sens formalnoprawny uchylenia przepisu prawnego z porządku prawnego przepisów prawnych powszechnie obowiązujących, ale o sens „materialny” takiej derogacji, powodujący zarazem derogację norm prawnych konstruowanych na gruncie przepisów prawnych formalnie derogowanych. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że przyjęcie powyższego, „konstytucyjnego” sensu znaczeniowego obowiązywania przepisów prawnych w postępowaniu przed Trybunałem ma również związek z koniecznością ochrony konstytucyjnych wolności i praw, o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o Trybunale. Zwrócił na to uwagę Trybunał w wyroku z 22 czerwca 2010 r., sygn. SK 25/08 (OTK ZU nr 5/A/2010, poz. 51). Zdaniem Trybunału, art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale należy interpretować systemowo, w szczególności, w niniejszej sprawie, w ścisłym związku normatywnym z art. 39 ust. 3 ustawy o Trybunale. Omawiany wyżej konstytucyjny sens znaczeniowy utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, pozwalający na kontrolę konstytucyjną aktu normatywnego, mimo utraty przez ten akt powszechnej mocy obowiązywania, służy ochronie konstytucyjnych wolności i praw.

W świetle powyższych ustaleń Trybunału, przypominających jego linię orzeczniczą dotyczącą kontroli konstytucyjnej przepisów, które utraciły powszechną moc obowiązywania i zostały wyprowadzone z porządku prawnego, Trybunał stwierdza, że zaskarżony w niniejszej sprawie § 25 ust. 1 rozporządzenia nie jest i nie będzie podstawą prawną indywidualnych aktów stosowania prawa w zakresie, w jakim zaskarżył go Rzecznik Praw Obywatelskich. Rzecznik nie skarży bowiem § 25 ust. 1 rozporządzenia w brzmieniu, w jakim obowiązywał do czasu uchylenia go przez wspomniany art. 242 ustawy o Służbie Celnej z 2009 r., a następnie wejście w życie 31 października 2010 r. wspomnianego rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 października 2010 r. Rzecznik skarży pominięcie (jego zdaniem) w przepisie § 25 ust. 1 rozporządzenia funkcjonariuszy, którzy zostali przeniesieni do służby w innej miejscowości przed 31 października 2003 r. Ta grupa funkcjonariuszy celnych również, zdaniem Rzecznika, winna być uprawniona do otrzymania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w art. 20a ust. 1-2 ustawy o Służbie Celnej z 1999 r.



4. Trybunał Konstytucyjny podkreślał wielokrotnie w swoich orzeczeniach, że kontrola konstytucyjna przepisów prawnych, które utraciły moc obowiązującą, jest konieczna dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw, gdy zachodzi związek między tymi przepisami a ochroną konstytucyjnych praw i wolności. „Związek ten zachodzi wówczas, gdy (…):

– po pierwsze, przepis będący przedmiotem oceny zawiera treści normatywne odnoszące się do sfery praw i wolności konstytucyjnie chronionych;

– po drugie, nie istnieje żaden alternatywny instrument prawny (poza ewentualnym uznaniem przepisu za niekonstytucyjny), który mógłby spowodować zmianę sytuacji prawnej ukształtowanej definitywnie, zanim ów przepis utracił moc obowiązującą;

– po trzecie, ewentualna eliminacja danego przepisu z systemu prawnego będzie stanowić skuteczny środek dla przywrócenia ochrony praw naruszonych obowiązywaniem kwestionowanej regulacji prawnej (wyrok z 21 maja 2001 r., sygn. SK 15/00, OTK ZU nr 4/2001, poz. 85)” – stwierdził Trybunał np. w wyroku z 27 czerwca 2006 r., sygn. SK 35/04, przywołując zarazem jeden ze swych wcześniejszych wyroków.

Trybunał zwraca uwagę, że wymienione wyżej, określone w orzecznictwie Trybunału, wymogi dotyczące kontroli konstytucyjnej przepisu prawnego, który utracił powszechną moc obowiązywania, winny być dochowane koniunktywnie.

Zaskarżona przez Rzecznika Praw Obywatelskich regulacja prawna nie odnosi się do żadnej z konstytucyjnych wolności i praw, lecz dotyczy prawa funkcjonariusza celnego do otrzymania wskazanego wyżej równoważnika pieniężnego określonego w ustawie, a ze wskazanych przez Rzecznika wzorców kontroli konstytucyjnej nie wynika żadne konstytucyjne prawo podmiotowe.

Samoistnie ujmowany art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji normuje przesłanki wydawania rozporządzeń przez konstytucyjnie upoważnione podmioty i adresowany jest przede wszystkim do normodawcy wydającego rozporządzenia wykonawcze do ustaw, określając warunki wydawania tego typu rozporządzeń. Artykuł 92 ust. 1 Konstytucji nie stanowi podstawy do dekodowania przysługujących jednostce konstytucyjnych praw podmiotowych i wolności, a tym samym nie jest uzasadnione traktowanie go jako normatywnego źródła praw lub wolności konstytucyjnie chronionych (zob. np. postanowienie Trybunału z 21 kwietnia 2006 r., sygn. Ts 58/06, OTK ZU nr 3/B/2006, poz. 126). Konstatacja taka odnosi się również do drugiego ze wskazanych wzorców kontroli, a mianowicie do art. 32 Konstytucji. Trybunał w swoich orzeczeniach wyjaśniał, że z art. 32 ust. 1 Konstytucji wynikają zasady: równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne. Natomiast art. 32 ust. 2 Konstytucji określa zakaz dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym i gospodarczym. Z zasad tych traktowanych samoistnie nie wynikają konstytucyjne prawa podmiotowe (por. postanowienie Trybunału z 24 października 2001 r., sygn. SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225). Inny pogląd umożliwiałby ochronę praw podmiotowych niemających rangi konstytucyjnej, co Trybunał wyjaśniał już wkrótce po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. (por. np. postanowienie Trybunału z 3 listopada 1998 r., sygn. Ts 116/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 10).

Również art. 2 Konstytucji i wynikające z tego przepisu zasady nie kreują żadnego prawa lub wolności konstytucyjnej w sposób samoistny. Należy bowiem wskazać, w zakresie jakiego konkretnego prawa lub wolności konstytucyjnej, określonych w innych przepisach konstytucyjnych, naruszona została zasada wynikająca z art. 2 Konstytucji. W odniesieniu do wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady sprawiedliwości społecznej Trybunał podkreślał, że zasada ta powiązana jest z zasadą równości, gdyż w określonych przypadkach stanowi podstawę do różnicowania sytuacji prawnej obywateli. Dopuszcza bowiem różnicowanie ich sytuacji prawnej na podstawie kryteriów znajdujących oparcie w zasadzie sprawiedliwości. W związku z tym, wskazując na naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej, należy również wskazać prawo lub wolność konstytucyjną, w zakresie których można mówić o niesprawiedliwym traktowaniu (por. np. postanowienie Trybunału o sygn. Ts 116/98).

Z powyższej analizy wynika, że z zaskarżonego przepisu § 25 ust. 1 rozporządzenia nie wynika, w świetle wskazanych przez Rzecznika Praw Obywatelskich wzorców kontroli konstytucyjnej, żadna wolność lub prawo konstytucyjnie chronione.

Odnosząc się do innego z wymienionych wyżej wymogów kontroli konstytucyjnej przepisu prawnego, który utracił powszechną moc obowiązywania, Trybunał przypomina wspomniane wyżej ustalenie, że Rzecznik skarży pominięcie ustawodawcze zaskarżonego § 25 ust. 1 rozporządzenia. Stąd wymieniony wyżej wymóg, że eliminacja danego przepisu stanowi skuteczny środek dla przywrócenie ochrony praw naruszonych obowiązywaniem kwestionowanej regulacji prawnej, nie dotyczy niniejszej sprawy.

Trybunał pragnie też nadmienić, że nowe rozporządzenie z 27 października 2010 r. w sprawie świadczeń związanych z przeniesieniem funkcjonariusza celnego do pełnienia służby w innej miejscowości nie wyłącza żadnego z funkcjonariuszy z prawa do otrzymania równoważnika pieniężnego, jeśli spełnia wymogi określone przepisami ustawy i rozporządzenia. Przepis § 11 ust. 2 tego rozporządzenia stanowi, że „równoważnik pieniężny przyznaje się od dnia przeniesienia do dnia przyznania lokalu mieszkalnego albo tymczasowej kwatery”. Przepis § 11 ust. 1 nowego rozporządzenia stanowi zarazem, że równoważnik pieniężny przyznaje się funkcjonariuszowi, jeżeli:

„1) nie utracił lub nie zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub tymczasowej kwatery;

2) nie odmówił bezzasadnie przyjęcia lokalu mieszkalnego lub tymczasowej kwatery, które spełniają warunki, o których mowa odpowiednio w § 5 ust. 2 i w § 7”.



W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.