Pełny tekst orzeczenia

POSTANOWIENIE
z dnia 26 października 2011 r.
Sygn. akt Ts 22/10

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Piotr Tuleja,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Yeoman Poland Sp. z o.o. w sprawie zgodności:
1) art. 13f w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.) z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
2) art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.) z art. 32 ust. 1 Konstytucji,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej z 26 stycznia 2010 r., sporządzonej przez pełnomocnika skarżącej, zakwestionowana została zgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przepisu art. 13f w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.; dalej: ustawa o drogach publicznych). Skarżąca wywodzi, że wskazane przepisy w zakresie, w jakim uniemożliwiają wniesienie odwołania od upomnienia wydanego przez organ samorządowy, naruszają konstytucyjną zasadę państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji oraz zasadę równości obywateli wobec prawa, którą wyraża art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Skarga konstytucyjna została skierowana w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy.
7 września 2009 r. skarżąca – Yeoman Poland Sp. z o.o. z siedzibą w Świnoujściu – otrzymała wezwanie do zapłaty kwoty 2 798,80 zł tytułem niezapłaconych opłat dodatkowych za parkowanie w strefach płatnego parkowania w Szczecinie (upomnienie nr Up 133.273). Wezwanie do zapłaty w postaci upomnienia wysłane zostało przez Prezydenta Miasta Szczecina. Upomnienie zawiera informację o opłatach dodatkowych z tytułu nieuiszczenia opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania. Z powyższego pisma wynika, że opłaty te zostały wystawione za parkowanie odbywające się na przestrzeni około czterech lat, tj. od 7 grudnia 2004 r. do 13 lutego 2008 r. Upomnienie to, jako pierwsze pismo Prezydenta Miasta Szczecin, zawiera zbiorczy wykaz 57 opłat dodatkowych. Skarżąca w piśmie z 23 września 2009 r. domagała się przedstawienia dowodów, że jej samochód parkował w miejscach i w czasie wskazanym w upomnieniu. W odpowiedzi z 23 października 2009 r. (nr Wks-S-2/HM/BN/332/5120/09) Prezydent Miasta Szczecina stwierdził, że nie znajduje argumentów przemawiających za zasadnością odmowy zapłaty do upomnienia nr 133.273. Pismo to doręczono skarżącej 27 października 2009 r. Skarżąca 5 listopada 2009 r. ponownie zwróciła się do Prezydenta Miasta Szczecina o przedstawienie dodatkowych dowodów w sprawie. Zdaniem wnoszącej skargę konstytucyjną, Prezydent Miasta Szczecina nie przedstawił stosownych dowodów na poparcie roszczeń zawartych w wyżej wskazanym upomnieniu.
W ocenie wnoszącej niniejszą skargę konstytucyjną ostatecznym rozstrzygnięciem jest pismo Prezydenta Miasta Szczecina z 23 października 2009 r. (nr Wks-S-2/HM/BN/332/5120/09), doręczone skarżącej 27 października 2009 r.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Nie każda skarga konstytucyjna wniesiona do Trybunału Konstytucyjnego może podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) przewidują bowiem liczne warunki formalne, warunkujące dopuszczalność skargi konstytucyjnej. Ich niespełnienie – z uwagi na obowiązującą w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym zasadę skargowości (art. 66 ustawy o TK) – rodzi negatywne z punktu widzenia skarżącego skutki. Po pierwsze, Konstytucja oraz ustawa o TK wymagają, aby przedmiotem skargi uczynić jedynie ten fragment aktu normatywnego, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Po drugie, na skarżącym spoczywa obowiązek wskazania naruszonych konstytucyjnych praw podmiotowych wraz z określeniem sposobu naruszenia (art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o TK). Prawidłowe spełnienie tego wymogu oznacza, że skarżący jest zobowiązany do wskazania przepisu Konstytucji, z którego wywodzi swoje prawo podmiotowe, a następnie przez porównanie treści kwestionowanej normy ustawowej z normą konstytucyjną określenie ich wzajemnej sprzeczności. Po trzecie, z art. 36 ust. 3 ustawy o TK wynika, że zarzuty skargi nie mogą być oczywiście bezzasadne. Ponadto, art. 46 ust. 1 ustawy o TK dopuszcza wniesienie skargi konstytucyjnej od „prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia”, wprowadza też wymaganie „wyczerpania drogi prawnej”.
Przedmiotem skargi uczyniono art. 40d ust. 2 w związku z art. 13f ustawy o drogach publicznych. Z art. 40d ust. 2 ustawy o drogach publicznych wynika, że obowiązek uiszczenia dodatkowej opłaty parkingowej podlega egzekucji administracyjnej. Z treści tego przepisu wynika wprost, że opłaty określone w art. 13f ust. 1 tej ustawy wraz z odsetkami za zwłokę podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Unormowaniom tym skarżąca zarzuciła, że: „Ustawa o drogach publicznych nie daje obciążonemu opłatą dodatkową prawa do przedstawienia swoich racji i ochrony swojego interesu prawnego w drodze odwołania. Organ samorządowy w oparciu o art. 13f ustawy o drogach publicznych może wystąpić do organu egzekucyjnego o wszczęcie egzekucji bez konieczności przedstawienia jakichkolwiek dowodów uprawdopodobniających wystąpienie obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej wynikającej ze wskazanego przepisu ustawy o drogach publicznych. Ustawodawca w przypadku opłat dodatkowych przewidzianych w art. 13f ustawy o drogach publicznych nie dał obywatelowi (podmiotowi) uprawnienia do wniesienia środka zaskarżającego upomnienie wydane przez organ samorządowy na podstawie art. 40d ust. 2 ustawy o drogach publicznych”.
Zarzut skarżącej opiera się w całości na wykazaniu, że niezgodne z Konstytucją jest pominięcie w zakresie zastosowania zaskarżonych przepisów sytuacji faktycznej, w jakiej znalazła się skarżąca. Stąd też zawarte w skardze konstytucyjnej „interpretacyjne” ujęcie jej przedmiotu, polegające na wskazaniu art. 40d ust. 2 w związku z art. 13f ustawy o drogach publicznych w zakresie, w jakim uniemożliwia „odwołania się od decyzji organu samorządowego i wszczęcia stosownego postępowania”. Zatem niniejsza skarga konstytucyjna kierowana jest przeciwko niepełnemu i fragmentarycznemu uregulowaniu zaskarżonych przepisów. Owa fragmentaryczność polegać ma – w ocenie skarżącej – na pominięciu w treści wyżej wymienionych przepisów możliwości „wniesienia środka zaskarżającego upomnienie wydane przez organ samorządowy”. Takie właśnie „ograniczające” ujęcie zakresu zastosowania art. 40d ust. 2 w związku z art. 13f ustawy o drogach publicznych pozostawać ma w sprzeczności z art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, przedmiotem analizowanej skargi konstytucyjnej uczyniono przepisy, wobec których stawiany jest zarzut „luki normatywnej”, a więc zbyt wąskiego wyznaczenia zakresu jego zastosowania.
Niniejsza skarga wskazuje jako przedmiot kontroli art. 40d ust. 2 w związku z art. 13f ustawy o drogach publicznych, lecz w zakresie, w jakim uniemożliwia wniesienie odwołania od upomnienia wydanego przez organ samorządowy. Takie ujęcie zaskarżonej normy spełnia wprawdzie przesłankę dokładnego oznaczenia przedmiotu kontroli, jednakże determinuje również zakres badania konstytucyjności w postępowaniu przed Trybunałem. Skarżąca nie kwestionuje samej zasadności pobierania dodatkowej opłaty parkingowej, ani tego, że ta opłata podlega egzekucji administracyjnej. Zarzuca natomiast, że brak jest normy pozwalającej na wniesienie środka zaskarżającego upomnienie wydane na podstawie art. 40d ust. 2 w związku z art. 13f ustawy o drogach publicznych. Powołuje się zatem na niekonstytucyjność luki we wskazanych przepisach. Na okoliczność, że chodzi tu o lukę, wskazuje sama skarżąca, przywołując sposobność jej częściowego wypełnienia przez „możliwość odwołania się od decyzji organu samorządowego i wszczęcia stosownego postępowania, w którym skarżący mógłby przytoczyć swoje racje i chronić swój interes prawny”. Trybunał zwracał już jednak wielokrotnie uwagę, że pełni rolę jedynie ustawodawcy negatywnego, natomiast nie należy do jego uprawnień nowelizacja przepisów prawnych i nie ma on kompetencji prawotwórczych (por. postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z: 27 stycznia 1998 r., Ts 1/98, OTK ZU nr 2/1998, poz. 22; 30 czerwca 1998 r., Ts 83/98, OTK ZU nr 5/1998, poz. 80; 19 maja 2005 r., Ts 153/04, OTK ZU nr 3/B/2005, poz. 131). Konkluzja taka wynika zarówno z art. 188 pkt 1-3, jak i z art. 79 ust. 1 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny jest władny dokonywać oceny ustanowionych przez prawodawcę norm prawnych z punktu widzenia ich zgodności z normami hierarchicznie wyższymi, a w jej konsekwencji – derogować normy niekonstytucyjne. Usunięcie luki jest zaś możliwe jedynie przez pozytywną działalność prawotwórczą, nie zaś eliminację z systemu prawnego przepisów zawierających lukę. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego sformułowano też pogląd, że „zarzuty (...) nie mogą polegać na wskazaniu, że przepis nie zawiera konkretnej regulacji, której istnienie zadowalałoby wnioskodawcę” (zob. wyrok TK z 19 listopada 2001 r., K 3/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 251).
Niezależnie od powyższych argumentów trzeba wskazać także na wadliwość określenia przez skarżącą podstawy wniesionej skargi konstytucyjnej. Odwołuje się ona bowiem do treści przepisów konstytucyjnych, które nie dają podstawy dla dekodowania praw podmiotowych skarżącej chronionych za pomocą skargi konstytucyjnej. Skarga konstytucyjna jest szczególnym środkiem ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Ma ona gwarantować, że obowiązujące w systemie prawa akty normatywne nie będą stanowiły źródła ich naruszeń. W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji przedmiotem skargi konstytucyjnej jest wniosek o zbadanie zgodności z Konstytucją przepisów stanowiących podstawę ostatecznego orzeczenia o prawach skarżącego. Wskazany przedmiot skargi konstytucyjnej determinuje wymogi formalne, których spełnienie jest konieczne dla stwierdzenia dopuszczalności skargi konstytucyjnej. Z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK wynika, że na skarżącym ciąży obowiązek wskazania naruszonych wolności lub praw oraz sposobu ich naruszenia. Z kolei z art. 32 ust. 1 pkt 3 i 4 tejże ustawy wynika obowiązek uzasadnienia zarzutu niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów. Zdaniem skarżącej przepis art. 40d ust. 2 w związku z art. 13f ustawy o drogach publicznych jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, a art. 13f wyżej wymienionej ustawy jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie jednak z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego ani art. 2, ani art. 32 Konstytucji nie mogą stanowić samodzielnych wzorców kontroli w postępowaniu w sprawie skargi konstytucyjnej. Jak wielokrotnie podkreślał Trybunał, zasady wywiedzione z art. 2 i art. 32 Konstytucji nie są bezpośrednim źródłem konstytucyjnych praw podmiotowych. Odwołanie się do nich musi być poprzedzone określeniem przysługującego skarżącemu prawa lub wolności rangi konstytucyjnej, w związku z którymi zasady te zostały naruszone (por. postanowienie TK z 1 października 2003 r., SK 29/02, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 87 i podane tam orzecznictwo). Przepisy te gwarantują określony standard kreowania przez ustawodawcę wolności i praw oraz ogólny standard korzystania z nich przez podmioty, jednak ani art. 2, ani art. 32 Konstytucji nie statuują żadnej konkretnej wolności czy prawa. W konsekwencji, mogą one stanowić wzorzec kontroli tylko w razie wskazania przez skarżącego, jaka jego wolność lub jakie prawo, wynikające z innych przepisów Konstytucji, są uregulowane wbrew zasadom demokratycznego państwa prawnego, sprawiedliwości społecznej, ewentualnie – z naruszeniem zasady równości wobec prawa (por. wyrok TK z 13 stycznia 2004 r., SK 10/03, OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 2).
Skarżąca nie wskazała, poza art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji, innych wzorców konstytucyjnych, nie spełniła tym samym wymogów, o których mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK. W myśl tych przepisów obowiązkiem skarżących jest wskazanie konstytucyjnych wolności lub praw naruszonych zaskarżonym przepisem ustawy.

Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 36 ust. 3 i art. 47 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 49 ustawy o TK, odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.