Pełny tekst orzeczenia

POSTANOWIENIE
z dnia 27 lipca 2011 r.
Sygn. akt Ts 218/08

Trybunał Konstytucyjny w składzie:




Piotr Tuleja – przewodniczący


Mirosław Granat – sprawozdawca


Teresa Liszcz,


po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 lutego 2011 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Pracowniczej Spółdzielni Mieszkaniowej „Sobieski” w Warszawie,

p o s t a n a w i a:

nie uwzględnić zażalenia.

UZASADNIENIE

W sporządzonej przez pełnomocnika skarżącej skardze konstytucyjnej zakwestionowana została zgodność z Konstytucją przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Skarżąca sformułowała zarzuty niekonstytucyjności przepisów p.p.s.a. w sposób następujący. Art. 188 w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła niezgodność z art. 64 ust. 2 oraz art. 45 ust. 1, art. 176 ust. 1 i art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji. Wobec tych samych przepisów sformułowała także zarzut niezgodności z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2, art. 78 zdanie pierwsze oraz art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji. Ponadto, art. 188 w zw. z art. 173 § 2, w zw. z art. 32, w zw. z art. 12 i art. 33 § 1 i 2 oraz art. 178 i art. 180 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła sprzeczność z art. 45 ust. 1, art. 176 ust. 1 i art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji.
Postanowieniem z 24 lutego 2011 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazał na niewypełnienie przez skarżącą powinności warunkujących dopuszczalność korzystania ze skargi konstytucyjnej. I tak, zdaniem Trybunału skarżąca uczyniła częściowo przedmiotem skargi konstytucyjnej przepisy, które nie były podstawą prawną ostatecznego orzeczenia wdanego w jej sprawie (art. 178 oraz art. 180 p.p.s.a.). Ponadto Trybunał wskazał na wadliwość określenia przez skarżącą podstawy skargi konstytucyjnej, polegającą na odwołaniu się do unormowań Konstytucji niewyrażających praw podmiotowych pozostających w merytorycznym związku z treścią zakwestionowanych przepisów p.p.s.a. Taka – negatywna – kwalifikacja dotyczyła w szczególności art. 64 ust. 2 Konstytucji. W odniesieniu do pozostałych przepisów Konstytucji powołanych w skardze, Trybunał stwierdził, że skarżąca nie przedstawiła argumentów, które uprawdopodobniły zarzut ich naruszenia przez zaskarżone przepisy p.p.s.a. Zdaniem Trybunału, uzasadnienie skargi w tym zakresie koncentruje się wyłącznie na negatywnej ocenie sposobu ich zastosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto w zaskarżonym postanowieniu Trybunał krytycznie ocenił sposób zinterpretowania przez skarżącą obowiązujących unormowań dotyczących modelu postępowania sądowoadministracyjnego, konstrukcji skargi kasacyjnej, a zwłaszcza zakresu kompetencji orzeczniczych Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W zażaleniu na postanowienie o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu skarżąca podniosła, że Trybunał nie wykazał, iż skarga zawierała nieusunięte w terminie braki formalne, ani też, aby była oczywiście bezzasadna. W szczególności skarżąca podważyła pogląd Trybunału odnośnie do braku naruszenia konstytucyjnego prawa do sądu, skoro dzierżawca nieruchomości, nie będąc stroną w postępowaniu sądowo administracyjnym, nie może również (poza absolutnie wyjątkowymi sytuacjami) dowodzić przed sądem powszechnym, że istnieje jego prawo dzierżawy danej nieruchomości, i domagać się ochrony tego prawa. Skarżąca uznała także za pozbawioną racji ocenę Trybunału o niezrealizowaniu w skardze obowiązku określonego w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Podkreśliła, że niezgodne z postanowieniami ustawy o TK było powołanie się przez Trybunał na mankamenty skargi konstytucyjnej w sytuacji, w której skarżąca nie była wzywana o jej uzupełnienie. Zaakcentowała, że długi okres wstępnego rozpoznania niniejszej skargi konstytucyjnej także przemawiał przeciwko uznaniu jej za oczywiście bezzasadną. Ponadto w uzasadnieniu zażalenia skarżąca ponownie podkreśliła kompletność wniesionej skargi konstytucyjnej, czego wyrazem było zaniechanie wezwania skarżącej do uzupełnienia jej braków formalnych. Skarżąca podniosła także argument związany z brakiem zagospodarowania nieruchomości ze strony Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, co – jej zdaniem – świadczy o tym, że jedynym celem wydania decyzji administracyjnej o przekazaniu zarządu było pozbawienie skarżącej prawa dzierżawy tej nieruchomości. W swoim zażaleniu podkreśliła też, że Trybunał – wadliwie interpretując przepisy ustawy o TK – podjął już na etapie wstępnej kontroli skargi konstytucyjnej merytoryczną polemikę z zarzutami skarżącej. W konkluzji skarżąca stwierdziła, że wydanie zaskarżonego postanowienia mogło również naruszyć jej prawo do skargi konstytucyjnej, rozumiane jako prawo do merytorycznego jej rozpoznania w ramach stosownej procedury.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie dostarczyło argumentów, które podważałyby prawidłowość i zasadność postanowienia o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.
Konstrukcja zażalenia skarżącej opiera się na podstawowym zastrzeżeniu odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu pomimo niestwierdzenia w niej (nieusuniętych w terminie) braków formalnych, bądź też oczywistej bezzasadności zarzutów sformułowanych w skardze. Prowadzi to skarżącą do konstatacji, że Trybunał dokonał tym samym merytorycznej oceny skargi konstytucyjnej już na etapie wstępnej kontroli, a tym samym doprowadził do naruszenia prawa skarżącej do korzystania ze skargi konstytucyjnej jako środka ochrony praw i wolności.
Na wstępie należy podkreślić, że u podstaw odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu tkwiły dwie, zasadnicze przesłanki. Po pierwsze, Trybunał stwierdził w swoim postanowieniu częściową wadliwość określenia przez skarżącą przedmiotu skargi konstytucyjnej, a więc zakwestionowanych w niej przepisów p.p.s.a., a także unormowań Konstytucji mających stanowić jej podstawę. Po drugie, odnosząc się do uzasadnienia skargi konstytucyjnej, a w szczególności przedstawionego w niej sposobu naruszenia konstytucyjnych praw skarżącej przez zaskarżone przepisy, Trybunał stwierdził, że sposób ten nie spełniał wymagania wynikającego z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK. Zgodnie zaś z tym przepisem, obowiązkiem skarżącej było wskazanie sposobu, w jaki przepisy zakwestionowane w skardze konstytucyjnej naruszyły jej konstytucyjne prawa lub wolności.
W zażaleniu skarżąca nie podjęła polemiki z ustaleniem dotyczącym zbyt szerokiego ujęcia przedmiotu skargi i zakwestionowania w niej przepisów, które nie znalazły zastosowania w sprawie, w związku z którą skarga została wniesiona. W tym zakresie Trybunał ograniczył się więc jedynie do zaaprobowania stanowiska wyrażonego już w zaskarżonym postanowieniu.
Zarzuty zażalenia skoncentrowane zostały natomiast na problemie – negatywnie ocenionej przez Trybunał – podstawy skargi. Zdaniem skarżącej sytuacja, w której Trybunał stwierdził niewykonanie obowiązku określonego w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, nie mogła być uznana za spełniającą ustawowe przesłanki odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Dokonana zaś przez Trybunał Konstytucyjny ocena skargi konstytucyjnej przyjęła postać merytoryczną, która nie jest dozwolona na etapie wstępnej kontroli skargi konstytucyjnej.
Stanowisko powyższe nie zasługuje na akceptację. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na wadliwy sposób zinterpretowania przez skarżącą postanowień ustawy o TK, które wyznaczają materialne ramy wstępnej kontroli skargi konstytucyjnej. Zgodnie z art. 49 ustawy o TK wstępne rozpoznanie skargi konstytucyjnej oparte być winno na odpowiednim zastosowaniu art. 36 tej ustawy. Odpowiednie stosowanie nie może jednak prowadzić do pominięcia tych unormowań ustawy o TK, które wprost określają wymogi stawiane skardze konstytucyjnej. I tak, obok wymagań dotyczących skargi jako pisma procesowego, środek ten musi zawierać m.in. te elementy treściowe, które zrealizują obowiązki nałożone na skarżącego w art. 47 ust. 1 ustawy o TK. Biorąc pod uwagę narzucony przez ustrojodawcę przedmiot skargi konstytucyjnej, kluczowe znaczenie ma bez wątpienia obowiązek wyrażony w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK. Zwłaszcza zawarta w nim powinność wskazania sposobu naruszenia konstytucyjnych praw i wolności skarżącego przez zaskarżone przepisy rodzi kompetencję Trybunału do dokonania oceny prawidłowości jego wykonania przez podmiot występujący ze skargą konstytucyjną. Oznacza to, że pozbawiony podstaw jest zarzut przedwczesnego przeprowadzenia przez Trybunał merytorycznej oceny skargi konstytucyjnej w sytuacji, w której ustawodawca nakazuje dokonanie weryfikacji kompletności skargi konstytucyjnej z punktu widzenia wymagań określonych zarówno w art. 79 ust. 1 Konstytucji, jak i w ustawie o TK. Pominięcie takiej weryfikacji skutkować musiałoby umorzeniem postępowania na dalszym etapie postępowania przed Trybunałem (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).
Skarżąca błędnie interpretuje również postanowienia ustawy o TK dotyczące procedury uzupełniania braków formalnych skargi konstytucyjnej (art. 49 w zw. z art. 36 ust. 2 ustawy o TK), wyprowadzając z niej swoiste „podmiotowe prawo skarżącego do bycia wezwanym o uzupełnienie braków skargi konstytucyjnej”. Już choćby wzgląd na zachowanie podstawowej zdolności funkcjonalnej Trybunału przemawia za tym, aby procedura ta stosowana była wyłącznie w sytuacji, w której skarga konstytucyjna nie zawiera w swojej treści informacji niezbędnych do stwierdzenia, czy skarżący sformułował skargę w sposób realizujący wszystkie wymogi ustawowe. Jeżeli bowiem tego rodzaju informacje w treści skargi są już zawarte, to procedury uzupełniania braków skargi nie można wykorzystywać do ewentualnej korekty błędnego sposobu sformułowania skargi konstytucyjnej. Innymi słowy, w sytuacji, gdy skarżący podjął już próbę wyjaśnienia sposobu naruszenia konstytucyjnych praw lub wolności przez zakwestionowane przepisy (art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK), jednakże sposób ten nie jest prawidłowy (np. z uwagi na nieadekwatność treściową między unormowaniami Konstytucji oraz przepisami zaskarżonego aktu), to nie może wówczas oczekiwać wezwania o „uzupełnienie braków”, w wykonaniu którego będzie mógł „poprawić” tę część uzasadnienia skargi konstytucyjnej.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego tego rodzaju sytuacja zaistniała właśnie w analizowanej sprawie. W zaskarżonym postanowieniu słusznie przyjęto, że sposób wyjaśnienia zarzutu niekonstytucyjności kwestionowanych przepisów p.p.s.a. obarczony był dwoma wadami. Po pierwsze, w odniesieniu do art. 64 ust. 2 Konstytucji Trybunał w sposób w pełni uprawniony przyjął brak związku merytorycznego między powołanym przepisem Konstytucji, a unormowaniami p.p.s.a., które uczynił przedmiotem skargi konstytucyjnej. Po drugie, sposób uzasadnienia zarzutów niezgodności tych przepisów z pozostałymi konstytucyjnymi wzorcami sprowadzony został w przeważającej mierze do płaszczyzny jednostkowego aktu ich zastosowania przez orzekający w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny. W pewnym sensie „potwierdzeniem” nieprawidłowego – z punktu widzenia konstrukcji skargi konstytucyjnej – sposobu wykonania obowiązku ustawowego z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK było także odwołanie się w zażaleniu do okoliczności stricte faktycznych, związanych z oceną stanu zagospodarowania spornej nieruchomości przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów.
Zażalenie skarżącej nie dostarczyło także argumentów podważających negatywną ocenę wyjaśnienia w skardze konstytucyjnej zarzutu naruszenia przez art. 188 p.p.s.a. konstytucyjnego prawa do sądu. W tym zakresie skarżąca nie podjęła polemiki z przedstawionymi w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia tezami orzecznictwa (a także doktryny prawa), wskazującymi na zgodność z Konstytucją modelu skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjętego w przepisach p.p.s.a.. W ramach tego modelu mieści się zaś także określenie przez ustawodawcę katalogu rozstrzygnięć podejmowanych przez sąd administracyjny II instancji. Argument skarżącej wskazujący na naruszenie prawa do sądu spowodowane niemożnością skorzystania z drogi sądowej przed sądami powszechnymi musi być zaś uznany za pozostający poza zakresem dopuszczalnej kontroli w niniejszym postępowaniu. Nie znajduje on bowiem merytorycznego odniesienia do treści zaskarżonych przepisów p.p.s.a. Ponadto odwołuje się do okoliczności, która nie stanowiła przedmiotu rozstrzygnięcia podejmowanego przez sądy administracyjne. Tym samym, wskazanie takiego sposobu naruszenia prawa skarżącej statuowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji przybrało niedozwoloną formę zainicjowania kontroli o charakterze abstrakcyjnym, a więc nieopartej na ostatecznym orzeczeniu, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji.
Z oczywistych względów nie może być także uwzględniony zarzut naruszenia prawa skarżącej do skargi konstytucyjnej. Abstrahując już od problemu braku związku treściowego między przepisami stanowiącymi przedmiot skargi konstytucyjnej, a unormowaniem art. 79 ust. 1 Konstytucji, należy także wskazać na niedopuszczalność modyfikowania podstawy skargi na tym etapie postępowania przez Trybunałem.

Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę trzeba stwierdzić, że Trybunał Konstytucyjny zasadnie odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.