Pełny tekst orzeczenia

POSTANOWIENIE
z dnia 5 września 2011 r.
Sygn. akt Tw 16/10

Trybunał Konstytucyjny w składzie:


Teresa Liszcz – przewodnicząca
Mirosław Granat – sprawozdawca
Wojciech Hermeliński,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 stycznia 2011 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Powiatu w Kluczborku,

p o s t a n a w i a:

nie uwzględnić zażalenia.

UZASADNIENIE

1. W dniu 6 maja 2010 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Rady Powiatu w Kluczborku o zbadanie zgodności art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89, ze zm.; dalej: ustawa o zakładach opieki zdrowotnej) z art. 16 ust. 2, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 165 ust. 1, art. 94 w zw. z art. 2, art. 165 ust. 2 w zw. z art. 166 ust. 1 Konstytucji w zw. z zasadą pomocniczości, o której mowa w preambule Konstytucji.

2. Postanowieniem z 14 stycznia 2011 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Powiatu w Kluczborku.

2.1. Trybunał Konstytucyjny uznał podjęcie przez Radę Powiatu w Kluczborku uchwały nr XLI/242/2010 z 25 marca 2010 r., w której nie przedstawiono zarzutu niezgodności konkretnych przepisów ustawy o zakładach opieki zdrowotnej z powołanymi wzorcami kontroli, za nieskutecznie złożone oświadczenie woli w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że rozpatrywany „wniosek” w zakresie, w jakim samoistnie konkretyzuje przedmiot kontroli, pochodzi od podmiotu nieuprawnionego w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji. Tym samym Trybunał Konstytucyjny, mając na względzie przesłankę niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Powiatu w Kluczborku.

2.2. Niezależnie od wadliwości uchwały Rady Powiatu w Kluczborku, Trybunał Konstytucyjny odniósł się do zarzutów niezgodności art. 43 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej z powołanymi wzorcami kontroli.
2.2.1. Trybunał stwierdził, że skoro Rada Powiatu w Kluczborku nie jest podmiotem konstytucyjnych wolności i praw, to nie może tym samym wskazać art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji jako wzorców kontroli art. 43 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Z uwagi na niedopuszczalność wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK) Trybunał odmówił nadania wnioskowi dalszego biegu w zakresie badania zgodności art. 43 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej z powołanymi wzorcami kontroli.
2.2.2. Oczywista bezzasadność zarzutów sformułowanych wyłącznie wobec art. 43 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej stanowiła, zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu w zakresie zbadania zgodności tego przepisu z art. 32 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 2, art. 165 ust. 2 w zw. z art. 166 ust. 1 w zw. z zasadą pomocniczości, o której mowa w preambule, art. 165 ust. 1, art. 2, art. 94 w zw. z art. 2 Konstytucji.
2.2.3. Mając na względzie przesłankę niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK), Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania wnioskowi dalszego biegu w zakresie zbadania zgodności art. 43 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej z art. 2 w zw. z art. 94 Konstytucji – z uwagi na postawiony przez Radę Powiatu w Kluczborku zarzut zaniechania ustawodawczego.
2.2.4. Trybunał stwierdził ponadto, że występowanie przez Radę Powiatu w Kluczborku w interesie ogólnospołecznym wskazywało na generalny charakter legitymacji (art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji), która – co oczywiste – nie przysługiwała wnioskodawcy w rozpatrywanej sprawie (art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji).

3. W zażaleniu z 27 stycznia 2011 r. na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 14 stycznia 2011 r. Rada Powiatu w Kluczborku wniosła „o uwzględnienie zażalenia i skierowanie sprawy do rozpoznania”.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:


1. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o TK wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 3 lit. b w zw. z art. 36 ust. 6 i 7 ustawy o TK). Trybunał Konstytucyjny bada w szczególności, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. Oznacza to, że na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.



2. Rada Powiatu w Kluczborku zarzuca „zaskarżonemu postanowieniu (…) naruszenie przepisów o postępowaniu, to jest art. 36 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym w związku z art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji, polegające na błędnym ustaleniu, że uchwały z 25 marca 2010 r. nr XLI/241/2010 Rady Powiatu w Kluczborku nie można uznać za podstawę prawną wniosku złożonego do Trybunału Konstytucyjnego 6 maja 2010 r.”

Rada Powiatu w Kluczborku podejmuje w zażaleniu polemikę z utrwalonym w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego poglądem, uznającym, że warunkiem sine qua non złożenia wniosku w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm, jest podjęcie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwały, która precyzyjnie wyznacza zakres zaskarżenia (konkretyzuje przedmiot oraz wzorce kontroli).

W ocenie Rady Powiatu w Kluczborku „(...) art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK wprowadza wymóg, aby wniosek zawierał określenie aktu normatywnego lub jego części. Nie stanowi natomiast warunku określenia konkretnego przepisu aktu normatywnego (zwłaszcza jako jego konkretnej jednostki redakcyjnej). Rada Powiatu w Kluczborku dopełniła wymogu określenia aktu normatywnego tożsamego ze wskazanym we wniosku, co pozwala stwierdzić, że wniosek (...) został złożony na podstawie tej właśnie uchwały”.

2.1. Odnosząc się do powyższego stanowiska, Trybunał Konstytucyjny przypomina, że prawo inicjowania postępowania o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm zostało przyznane organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego (art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji) w ramach tzw. ograniczonej rzeczowo zdolności wnioskowej (art. 191 ust. 2 Konstytucji).
W konsekwencji tylko konstytucyjnie uprawniony podmiot może wyznaczyć materialny zakres zaskarżenia, wyrażając wolę zbadania zgodności danego aktu normatywnego (jego konkretnie wskazanych przepisów lub norm) z aktem normatywnym o wyższej mocy prawnej (z jego konkretnie wskazanymi przepisami lub normami). Jeżeli organ stanowiący rozstrzyga w uchwale o poddaniu kontroli całego aktu normatywnego, to zazwyczaj postawione zarzuty zmierzają do zbadania zgodności formalnej (dochowanie określonego przepisami prawa trybu wydania aktu) lub kompetencyjnej (uprawnienie organu do ustanowienia aktu). Jeżeli natomiast zarzuty implikują zbadanie zgodności materialnej (treściowej), to muszą być sformułowane wobec konkretnie wskazanego przepisu (normy) lub przepisów (norm) kwestionowanego aktu.
Treść zażalenia przekonuje, że Rada Powiatu w Kluczborku właściwie odczytuje zależność między uchwałą a złożonym na jej podstawie wnioskiem. Dlatego za niezrozumiałe należy uznać stanowisko wnioskodawcy, który cytując brzmienie art. 32 ust. 1 pkt 2 in fine ustawy o TK, nie dostrzega, że zwrot „określenie (kwestionowanego aktu normatywnego) lub jego części” oznacza przecież skonkretyzowanie przepisów aktu normatywnego, poddanego kontroli z woli konstytucyjnie legitymowanego podmiotu (art. 191 ust. 1 pkt 3).
Skoro Rada Powiatu w Kluczborku nie sprecyzowała w uchwale, którym przepisom ustawy o zakładach zarzuca niekonstytucyjność, to w zaskarżonym postanowieniu trafnie stwierdzono, że uchwała ta stanowi nieskutecznie złożone oświadczenie woli w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego.

2.2. Wnioskodawca dowodzi również, że „mógł on wskazać w uchwale akt normatywny, a konkretny przedmiot kontroli (przepis tego aktu) doprecyzować we wniosku”, bowiem „w uchwale uprawniony organ stanowiący wyraźnie upoważnia pełnomocnika do doprecyzowania wniosku”.

Odnosząc się do powyższego poglądu, Trybunał Konstytucyjny przypomina, że uchwała w sprawie wystąpienia z wnioskiem może zawierać dodatkowe postanowienia dotyczące sposobu jej wykonania, w szczególności wskazywać inny podmiot (np. pełnomocnika) zobligowany przez radę powiatu do sporządzenia lub podpisania wniosku, złożenia go, a także reprezentowania wnioskodawcy w postępowaniu przed Trybunałem. Nie ulega przy tym wątpliwości, że powierzenie wykonania takiej uchwały konkretnie określonemu podmiotowi, nie wpływa na ocenę legitymacji procesowej wnioskodawcy, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji. Tym samym rada powiatu nie może umocować innego podmiotu do „dalszego wskazania i dookreślenia podstaw wniosku i wzorców kontroli”, bowiem tylko rada powiatu jest uprawniona do zainicjowania hierarchicznej kontroli zgodności norm i tylko ona (nie zaś podmiot sporządzający lub podpisujący wniosek) może wyrazić wolę, które przepisy zamierza kwestionować w procedurze przed Trybunałem.
Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu, zgodnie z którym rozpatrywany „wniosek” w zakresie, w jakim samoistnie konkretyzował przedmiot kontroli, pochodził od podmiotu nieuprawnionego (art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji). Okoliczność powyższa została tym samym prawidłowo wskazana jako podstawa odmowy (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK) nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Powiatu w Kluczborku.


3. Jedynie ma marginesie Trybunał podnosi nietrafność argumentacji z odwołania do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 10 marca 2004 r. (Tw 30/03, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 9). W sprawie tej pomimo braku „imiennego powołania wzorców kontroli (…) z wywodów uzasadnienia [uchwały] w sposób niezbity wynika, że Rada Miasta (…) zarzuca kwestionowanemu przepisowi niezgodność z konstytucyjną regulacją dotyczącą własności i praw majątkowych jednostek samorządu terytorialnego”. Natomiast z uchwały Rady Powiatu w Kluczborku nie można jednoznacznie wywieść, że wyrażona w niej wola przesądza o poddaniu kontroli właśnie art. 43 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, nie zaś innego przepisu (innych przepisów) tej ustawy.

4. Trybunał Konstytucyjny stwierdza również, że wnioskodawca nie przedstawił w zażaleniu żadnych argumentów podważających podstawy odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu, wskazane w pkt 3-6 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia.

W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.