Ts 130/09
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
-
Sprawy przywołane w treści orzeczenia:
Pełny tekst orzeczenia
482/6/B/2012
POSTANOWIENIE
z dnia 17 maja 2012 r.
Sygn. akt Ts 130/09
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Teresa Liszcz,
po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Marzanny Z. i Pawła W. w sprawie zgodności:
art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) oraz art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
p o s t a n a w i a:
odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
UZASADNIENIE
W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 2 czerwca 2009 r. skarżący – Marzanna Z. i Paweł W. zakwestionowali zgodność z Konstytucją przepisów dwóch ustaw. Art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.; dalej: u.s.g.), rozumianemu w ten sposób, że przepisu tego nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), skarżący zarzucili niezgodność z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji. Analogiczny zarzut niezgodności z Konstytucją sformułowali skarżący także wobec art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., rozumianemu w ten sposób, że niedopuszczalne jest wniesienie skargi w przypadku uprzedniego odrzucenia skargi tego samego skarżącego w tej samej sprawie, pomimo ustania przyczyn, dla których skarga została odrzucona przy pierwotnym wniesieniu.
Skarga konstytucyjna została skierowana w związku z następującym postępowaniem. Skarżący wystąpili ze skargą na uchwałę Rady Gminy Nowosolnej w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrokiem z 20 grudnia 2007 r. (sygn. akt SA/Łd 981/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazał na dopuszczalność wystąpienia przez skarżących ze skargą, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Zdaniem sądu, skarżący poprzedzili skargę niezbędnym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, skierowanym do organu administracji samorządowej, a ponadto wykazali także swój interes prawny w zaskarżeniu kwestionowanej uchwały. Sąd I instancji stwierdził nieważność uchwały dopatrując się naruszeń prawa towarzyszących dokonanym w niej ustaleniom planistycznym. W efekcie wniesienia skargi kasacyjnej przez Radę Gminy Nowosolna Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z 16 grudnia 2008 r. (sygn. akt OSK 552/08), wyrok sądu I instancji uchylił, samą zaś skargę skarżących na uchwałę organu gminy – odrzucił. W uzasadnieniu tego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarga skarżących do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi została poprzedzona trzykrotnym wezwaniem organu gminy do usunięcia naruszeń prawa. Wezwaniom tym towarzyszyło też każdorazowo wniesienie przez skarżących skarg do sądu administracyjnego, które jednakże – z uwagi na uchybienia formalne – były następnie odrzucane przez sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w związku z tym konieczność uwzględnienia skutków procesowych, jakie wywołuje instytucja wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Zaakcentował niedopuszczalność traktowania tej instytucji jako środka prawnego, który może być powtarzany wielokrotnie, bez żadnych ograniczeń. W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wezwanie do usunięcia naruszenia, jako czynność prawna będąca surogatem środka odwoławczego, przysługuje danemu podmiotowi jednokrotnie w stosunku do określonej uchwały, jeżeli następnie doszło do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jeżeli więc skarżący uprzednio dwukrotnie kierowali już wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a następnie skargi do sądu administracyjnego (odrzucane z powodu uchybień formalnych), to należało uznać, że utracili oni możliwość skorzystania z prawa przewidzianego w art. 101 ust. 1 u.s.g. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i odrzucił skargę skarżących na uchwałę Rady Gminy Nowosolnej.
Uzasadniając szczegółowo zarzuty skargi konstytucyjnej, skarżący podważyli dopuszczalność rozumienia art. 101 ust. 1 u.s.g. przyjętego w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2008 r. Ich zdaniem, w sytuacji odrzucenia skargi unormowanej w tym przepisie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., podmiot kwestionujący uchwałę organu gminy zostaje pozbawiony możliwości skorzystania z prawa do sądu (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji). Skarżący zakwestionowali pogląd przypisujący wezwaniu, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., charakter środka odwoławczego, wskazując na brak podstaw do takiej – zawężającej – jego kwalifikacji. Odwołali się do jednostkowego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym uznano dopuszczalność ponownego skorzystania ze skargi na uchwałę radę gminy w sytuacji, gdy uprzednia skarga została odrzucona z uwagi na niedopełnienie wymogu uprzedniego wezwania rady do usunięcia naruszenia interesu prawnego, a warunek ten został następnie spełniony. Skarżący wskazali następnie, że uznanie skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. za środek odwoławczy stoi w sprzeczności z charakterem postępowania inicjowanego tym środkiem prawnym. Podkreślili także niedopuszczalność zawężającego określania kręgu podmiotów legitymowanych do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy. Skarżący podkreślili, że – wbrew stanowisku sądu administracyjnego – bardziej zasadne byłoby uznanie (w drodze dalekiej analogii), że skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi odpowiednik instytucji pozwu w postępowaniu cywilnym.
Zarzut sformułowany wobec art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. także został ujęty przez skarżących w sposób interpretacyjny. Ich zdaniem, samo uprzednie odrzucenie skargi nie może stanowić wyłącznej przyczyny niedopuszczalności ponownego korzystania z tego środka prawnego. Interpretacja przyjęta w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2008 r. prowadzi bowiem – zdaniem skarżących – do sytuacji, w której odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej staje się samoistną przyczyną odrzucenia kolejnej skargi, wniesionej już prawidłowo. Taka wykładnia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. godzi w prawo do sądu, a także w ogólnie ujmowane prawo dostępu do sądownictwa administracyjnego. Skarżący wskazują w związku z tym hipotetycznie na sytuację omyłkowego wniesienia skargi do sądu administracyjnego zamiast odwołania do organu II instancji. Ich zdaniem, odrzucenie w takim przypadku skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. kategorycznie zamknie stronie drogę do uzyskania merytorycznego orzeczenia sądu administracyjnego.
W treści uzasadnienia skargi konstytucyjnej znalazł się także wniosek o wydanie postanowienia tymczasowego dotyczącego zawieszenia lub wstrzymania wykonania postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2008 r. Skarżący wskazali na negatywne następstwa obowiązywania uchwały Rady Gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślili uniemożliwienie wydawania przez organy administracji publicznej pozwoleń na budowę oraz akceptowania zawiadomień o zamiarze prowadzenia robót budowlanych, które to zdarzenia mogą prowadzić do naruszenia prawa własności zarówno skarżących, jak i innych właścicieli nieruchomości objętych postanowieniami kwestionowanego planu zagospodarowania przestrzennego.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji skarga konstytucyjna jest szczególnym środkiem ochrony konstytucyjnych wolności lub praw, naruszonych przez wydanie w indywidualnej sprawie orzeczenia, którego podstawą prawną były przepisy (ustawy lub innego aktu normatywnego) zakwestionowane przez skarżącego. Korzystanie ze skargi konstytucyjnej jest przy tym dopuszczalne na zasadach określonych w ustawie. Precyzująca te zasady ustawa o Trybunale Konstytucyjnym z dnia 1 sierpnia 1997 r. (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) nakłada na skarżącego szereg obowiązków warunkujących merytoryczne rozpoznanie skargi. Jednym z podstawowych pozostaje wskazanie konstytucyjnych praw lub wolności skarżącego, naruszonych przez zaskarżone przepisy, jak również wyjaśnienie sposobu, w jaki naruszenie to zostało przez prawodawcę spowodowane (art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK). Poprawne wykonanie powyższego obowiązku powinno przy tym polegać nie tylko na numerycznym wskazaniu przepisów Konstytucji, z których wywodzi skarżący przysługujące mu prawa podmiotowe, ale również na przedstawieniu szczegółowych merytorycznych argumentów przemawiających na rzecz tezy o normatywnej niezgodności zachodzącej między przedmiotem skargi a powołanymi przez skarżącego konstytucyjnymi wzorcami kontroli. Doniosłość prawidłowego zrealizowania tego wymogu potęgowana jest procesowymi konsekwencjami zasady skargowości wyrażonej w art. 66 ustawy o TK, zgodnie z którą Trybunał, orzekając, jest związany granicami skargi konstytucyjnej. Jedną z tych konsekwencji jest niemożność uzupełnienia, czy też korekty argumentacji skarżącego ze strony samego Trybunału Konstytucyjnego.
Ocenę dopełnienia przez skarżących powyższej przesłanki ustawowej poprzedzić trzeba podkreśleniem sposobu ujęcia przedmiotu niniejszej skargi konstytucyjnej. Zarówno art. 101 ust. 1 u.s.g., jak i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. zakwestionowane zostały przez skarżących w sposób „interpretacyjny”, a więc przez odniesienie się do sposobu wykładni tych przepisów przez orzekający w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny. Tym samym przedmiotem zaskarżenia uczynili skarżący nie tyle same przepisy, traktowane jako wyodrębnione jednostki redakcyjne tekstu kwestionowanych ustaw, ile dekodowane z ich treści normy prawne. Potwierdzając dopuszczalność takiego ujęcia przedmiotu skargi konstytucyjnej, należy jednak podkreślić, że niesie ono ze sobą określone konsekwencje odnośnie do sposobu uzasadnienia zarzutu niekonstytucyjności kwestionowanych unormowań. Sposób ten nie może odwoływać się wyłącznie do jednostkowego przypadku przyjętej przez organ orzekający wykładni i zastosowania zaskarżonych przepisów. Skarga konstytucyjna nie służy bowiem weryfikacji prawidłowości orzeczenia wydanego w sprawie, w związku z którą została skierowana. Pozostaje ona wyłącznie środkiem eliminacji z systemu prawnego unormowań, które – wskutek ich wadliwości – godzą w gwarantowane konstytucyjnie prawa i wolności. Innymi słowy, formułując swój zarzut w sposób interpretacyjny, skarżący powinni uprawdopodobnić, że kwestionowana przez nich norma prawna znajduje potwierdzenie w utrwalonej linii orzekania przez organy stosujące przepisy (w przypadku orzeczeń sądowych – zwłaszcza przez Sąd Najwyższy i Naczelny Sąd Administracyjny). Jak to już podkreślano w orzeczeniach Trybunału: „rzeczywista treść wielu przepisów prawnych formułuje się dopiero w procesie ich stosowania. Niezależnie od intencji twórców ustawy, organy ją stosujące mogą wydobywać z niej treści nie do pogodzenia z normami, zasadami lub wartościami, których poszanowania wymaga konstytucja” (zob. wyrok TK z 12 stycznia 2000 r., sygn. P. 11/98, OTK ZU Nr 1/2000, poz. 3).
Przystępując do szczegółowej analizy sposobu wykonania przez skarżących obowiązku wskazania sposobu naruszenia przez zaskarżone unormowania u.s.g. oraz p.p.s.a. prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), a także zakazu ustawowego zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych praw i wolności (art. 77 ust. 2 Konstytucji), Trybunał podkreśla specyfikę sytuacji skarżących, w jakiej doszło do zastosowania tych przepisów. Przesłanką postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego odrzucającego skargę skarżących na uchwałę organu gminy było stwierdzenie uprzedniego skorzystania przez nich z wezwania, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., a także odrzucenia przez sąd administracyjny kierowanych w ślad za tym skarg. Naczelny Sąd Administracyjny nawiązał w swoim postanowieniu do stanowiska znajdującego wyraz w wielu wcześniejszych orzeczeniach. Zgodnie z jego treścią „nie można instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. traktować jak czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, mogącej być powtarzaną wielokrotnie bez ograniczeń. Wezwanie z art. 101 ust. 1 u.s.g. jest czynnością prawną, przysługującą danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie – następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.” (zob. postanowienia NSA z: 4 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 2294/11, Lex nr 1070382; 11 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 744/11, Lex nr 795461). Warto także podkreślić, że wezwanie do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi element szczególnego rodzaju postępowania, obwarowanego zarówno działaniami procesowymi skarżącego, jak i terminami. Następstwem uchybienia tym obwarowaniom jest niemożność skutecznego zrealizowania uprawnienia gwarantowanego przez ustawodawcę, a polegającego na zainicjowaniu sądowoadministracyjnego etapu tego postępowania. W przypadku skarżących ponowienie działań, polegających na próbie kolejnego uruchomienia postępowania przewidzianego w art. 101 ust. 1 u.s.g., wywołało takie właśnie następstwo. Istota zarzutu skarżących sprowadza się w tym kontekście do zanegowania konstytucyjności normy prawnej wykluczającej dopuszczalność takiego działania skarżących. W ich ocenie, wyłączenie możliwości ponownego zainicjowania tej odmiany postępowania nadzorczego powinno być uznane za naruszające gwarancje prawa do sądu oraz zakaz zamykania drogi sądowej.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego powyższa argumentacja nie może być jednak uznana za uprawnioną. U jej podstaw tkwi bowiem założenie konieczności zagwarantowania stronie postępowania określonego w art. 101 ust. 1 u.s.g. praktycznie nieograniczonej możliwości inicjowania kontroli uchwał organów gminy. Tymczasem ustanowienie przez ustawodawcę konkretnych przesłanek warunkujących wszczęcie sądowej kontroli legalności uchwały organu samorządu nie może być uznane za okoliczność obojętną z punktu widzenia dopuszczalności sięgania przez skarżącego po ten rodzaj środka prawnego. Warto zauważyć, że proponowana w uzasadnieniu skargi konstytucyjnej interpretacja kwestionowanych przepisów mogłaby prowadzić nie tylko do podważenia skuteczności postanowień ustawowych dotyczących terminów, w jakich korzystać można ze skargi do sądu administracyjnego, ale – w szerszym kontekście – oznaczałaby także stworzenie sytuacji prowadzącej do bezzasadnego uprzywilejowania skarżących wobec innych podmiotów inicjujących postępowanie sądowoadministracyjne. Zdaniem Trybunału, oczywista bezzasadność argumentów przedstawionych w skardze konstytucyjnej wynika także z nieuprawnionego skoncentrowania się wyłącznie na problemie dopuszczalności kierowania skargi do sądu administracyjnego, wraz z zupełnym pominięciem poprzedzającej ją fazy postępowania administracyjnego, związanej z wezwaniem kierowanym do organu samorządu. Tymczasem problem niemożności zrealizowania przez skarżących prawa do poddania uchwały rady gminy kontroli sądowej w postępowaniu, w związku z którym skierowali następnie skargę konstytucyjną, zdeterminowany został w pierwszym rzędzie podejmowanymi uprzednio, a wadliwymi w świetle kwestionowanych przepisów, działaniami procesowymi skarżących. Przyczyny owej niemożności upatrywać zaś należało w pierwszym rzędzie nie w treści zakwestionowanych przez skarżących norm prawnych, ile w konsekwencjach nieprawidłowej realizacji ustawowych przesłanek korzystania z prawa określonego w art. 101 ust. 1 u.s.g.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, pozbawione uzasadnienia są także argumenty skarżących, w których wskazują oni na potrzebę prawidłowej kwalifikacji „natury prawnej” skargi przewidzianej w art. 101 ust. 1 u.s.g. (daleka analogia do instytucji pozwu w postępowaniu cywilnym). Ponownie podkreślić trzeba, że nie uwzględniają one całości kontekstu normatywnego, w jakim funkcjonuje ten środek prawny, a w szczególności zapoznają konieczność jego traktowania jako elementu całego złożonego postępowania, prowadzonego najpierw przez organ samorządowy, a następnie toczącego się przed sądem administracyjnym.
Argumenty powyższe znajdują zastosowanie względem zarzutów formułowanych przez skarżących wobec obydwu kwestionowanych przez nich unormowań. W odniesieniu do problemu podważanej przez skarżących konstytucyjności art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. należy dodatkowo zauważyć, że uzasadnienie skargi konstytucyjnej odwołuje się do okoliczności pozostających poza zakresem sprawy, w związku z którą skarga została wniesiona. Tak należy bowiem zakwalifikować wskazywane przez skarżących hipotetyczne sytuacje możliwego zastosowania zaskarżonego przepisu. Taka metoda wyjaśnienia sposobu naruszenia przepisów Konstytucji przez unormowania stanowiące przedmiot skargi konstytucyjnej nie mieści się jednak w ramach postępowania inicjowanego tego rodzaju środkiem ochrony. Wskazanie, o którym mowa w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, korespondować musi z zarzutem konkretnego naruszenia praw i wolności, do jakiego doszło – zdaniem skarżących – w sprawie, w związku z którą skierowali oni skargę konstytucyjną. Tymczasem argument skarżących wskazujący na niebezpieczeństwo odrzucenia skargi do sądu administracyjnego, w sytuacji uprzedniego jej wniesienia omyłkowo, bez wątpienia pozostaje poza merytorycznymi ramami sprawy skarżących.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził także brak podstaw do podjęcia w toku wstępnej kontroli niniejszej skargi konstytucyjnej postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy o TK. Zgodnie z tym przepisem: „Trybunał może wydać postanowienie tymczasowe o zawieszeniu lub wstrzymaniu wykonania orzeczenia w sprawie, której skarga dotyczy, jeżeli wykonanie wyroku, decyzji lub innego rozstrzygnięcia mogłoby spowodować skutki nieodwracalne, wiążące się z dużym uszczerbkiem dla skarżącego lub gdy przemawia za tym ważny interes publiczny lub inny ważny interes skarżącego”. W świetle cytowanego przepisu nie ulega wątpliwości, że wydanie postanowienia tymczasowego powinno dotyczyć właśnie tego orzeczenia (w sprawie), którego wykonanie spowodować mogłoby negatywne skutki dla skarżącego, czy też dla interesu publicznego. Tym samym nie może być to jakiekolwiek orzeczenie wydane w sprawie, w związku z którą skarga została wniesiona, zwłaszcza w sytuacji, gdy wskazywane we wniosku okoliczności odnoszą się do innego rozstrzygnięcia (aktu prawnego), mogącego wywołać określone następstwa dla skarżącego.
W przypadku analizowanej skargi konstytucyjnej wniosek o wydanie postanowienia tymczasowego dotyczy postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2008 r., którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 20 grudnia 2007 r. i odrzucono skargę skarżących na uchwałę Rady Gminy Nowosolnej z 13 czerwca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Uzasadniając swój wniosek, pełnomocnik skarżących powołuje się na okoliczności ściśle związane z kwestionowaną przez skarżących uchwałą Rady Gminy. Wskazując na zaistniałe naruszenia procedury, towarzyszące uchwalaniu planu zagospodarowania przestrzennego, jak i negatywne dla interesów prawnych skarżących następstwa jego obowiązywania, pełnomocnik domaga się jednak zawieszenia lub wstrzymania wykonania postanowienia NSA, którym uchylono wyrok sądu administracyjnego I instancji i odrzucono skargę skarżących na uchwałę Rady Gminy. Takie określenie przedmiotu wniosku o postanowienie tymczasowe nie spełnia wymogu, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy o TK.
Niezależnie od powyższego, należy stwierdzić, że powoływane na uzasadnienie wniosku okoliczności wskazywały na jedynie potencjalne i możliwe dopiero w przyszłości zagrożenie interesów skarżących związane z obowiązywaniem i stosowaniem uchwały Rady Gminy przez organy administracji publicznej.
Powyższe okoliczności przemawiały przeciwko uwzględnieniu wniosku skarżących o wydanie postanowienia tymczasowego.
Wobec powyższego, Trybunał Konstytucyjny – na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 2 oraz art. 36 ust. 3 w zw. z art. 49 ustawy o TK – odmówił nadania dalszego biegu skardze.
POSTANOWIENIE
z dnia 17 maja 2012 r.
Sygn. akt Ts 130/09
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Teresa Liszcz,
po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Marzanny Z. i Pawła W. w sprawie zgodności:
art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) oraz art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
p o s t a n a w i a:
odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
UZASADNIENIE
W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 2 czerwca 2009 r. skarżący – Marzanna Z. i Paweł W. zakwestionowali zgodność z Konstytucją przepisów dwóch ustaw. Art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.; dalej: u.s.g.), rozumianemu w ten sposób, że przepisu tego nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), skarżący zarzucili niezgodność z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji. Analogiczny zarzut niezgodności z Konstytucją sformułowali skarżący także wobec art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., rozumianemu w ten sposób, że niedopuszczalne jest wniesienie skargi w przypadku uprzedniego odrzucenia skargi tego samego skarżącego w tej samej sprawie, pomimo ustania przyczyn, dla których skarga została odrzucona przy pierwotnym wniesieniu.
Skarga konstytucyjna została skierowana w związku z następującym postępowaniem. Skarżący wystąpili ze skargą na uchwałę Rady Gminy Nowosolnej w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrokiem z 20 grudnia 2007 r. (sygn. akt SA/Łd 981/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazał na dopuszczalność wystąpienia przez skarżących ze skargą, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Zdaniem sądu, skarżący poprzedzili skargę niezbędnym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, skierowanym do organu administracji samorządowej, a ponadto wykazali także swój interes prawny w zaskarżeniu kwestionowanej uchwały. Sąd I instancji stwierdził nieważność uchwały dopatrując się naruszeń prawa towarzyszących dokonanym w niej ustaleniom planistycznym. W efekcie wniesienia skargi kasacyjnej przez Radę Gminy Nowosolna Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z 16 grudnia 2008 r. (sygn. akt OSK 552/08), wyrok sądu I instancji uchylił, samą zaś skargę skarżących na uchwałę organu gminy – odrzucił. W uzasadnieniu tego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarga skarżących do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi została poprzedzona trzykrotnym wezwaniem organu gminy do usunięcia naruszeń prawa. Wezwaniom tym towarzyszyło też każdorazowo wniesienie przez skarżących skarg do sądu administracyjnego, które jednakże – z uwagi na uchybienia formalne – były następnie odrzucane przez sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w związku z tym konieczność uwzględnienia skutków procesowych, jakie wywołuje instytucja wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Zaakcentował niedopuszczalność traktowania tej instytucji jako środka prawnego, który może być powtarzany wielokrotnie, bez żadnych ograniczeń. W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wezwanie do usunięcia naruszenia, jako czynność prawna będąca surogatem środka odwoławczego, przysługuje danemu podmiotowi jednokrotnie w stosunku do określonej uchwały, jeżeli następnie doszło do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jeżeli więc skarżący uprzednio dwukrotnie kierowali już wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a następnie skargi do sądu administracyjnego (odrzucane z powodu uchybień formalnych), to należało uznać, że utracili oni możliwość skorzystania z prawa przewidzianego w art. 101 ust. 1 u.s.g. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i odrzucił skargę skarżących na uchwałę Rady Gminy Nowosolnej.
Uzasadniając szczegółowo zarzuty skargi konstytucyjnej, skarżący podważyli dopuszczalność rozumienia art. 101 ust. 1 u.s.g. przyjętego w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2008 r. Ich zdaniem, w sytuacji odrzucenia skargi unormowanej w tym przepisie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., podmiot kwestionujący uchwałę organu gminy zostaje pozbawiony możliwości skorzystania z prawa do sądu (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji). Skarżący zakwestionowali pogląd przypisujący wezwaniu, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., charakter środka odwoławczego, wskazując na brak podstaw do takiej – zawężającej – jego kwalifikacji. Odwołali się do jednostkowego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym uznano dopuszczalność ponownego skorzystania ze skargi na uchwałę radę gminy w sytuacji, gdy uprzednia skarga została odrzucona z uwagi na niedopełnienie wymogu uprzedniego wezwania rady do usunięcia naruszenia interesu prawnego, a warunek ten został następnie spełniony. Skarżący wskazali następnie, że uznanie skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. za środek odwoławczy stoi w sprzeczności z charakterem postępowania inicjowanego tym środkiem prawnym. Podkreślili także niedopuszczalność zawężającego określania kręgu podmiotów legitymowanych do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy. Skarżący podkreślili, że – wbrew stanowisku sądu administracyjnego – bardziej zasadne byłoby uznanie (w drodze dalekiej analogii), że skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi odpowiednik instytucji pozwu w postępowaniu cywilnym.
Zarzut sformułowany wobec art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. także został ujęty przez skarżących w sposób interpretacyjny. Ich zdaniem, samo uprzednie odrzucenie skargi nie może stanowić wyłącznej przyczyny niedopuszczalności ponownego korzystania z tego środka prawnego. Interpretacja przyjęta w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2008 r. prowadzi bowiem – zdaniem skarżących – do sytuacji, w której odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej staje się samoistną przyczyną odrzucenia kolejnej skargi, wniesionej już prawidłowo. Taka wykładnia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. godzi w prawo do sądu, a także w ogólnie ujmowane prawo dostępu do sądownictwa administracyjnego. Skarżący wskazują w związku z tym hipotetycznie na sytuację omyłkowego wniesienia skargi do sądu administracyjnego zamiast odwołania do organu II instancji. Ich zdaniem, odrzucenie w takim przypadku skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. kategorycznie zamknie stronie drogę do uzyskania merytorycznego orzeczenia sądu administracyjnego.
W treści uzasadnienia skargi konstytucyjnej znalazł się także wniosek o wydanie postanowienia tymczasowego dotyczącego zawieszenia lub wstrzymania wykonania postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2008 r. Skarżący wskazali na negatywne następstwa obowiązywania uchwały Rady Gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślili uniemożliwienie wydawania przez organy administracji publicznej pozwoleń na budowę oraz akceptowania zawiadomień o zamiarze prowadzenia robót budowlanych, które to zdarzenia mogą prowadzić do naruszenia prawa własności zarówno skarżących, jak i innych właścicieli nieruchomości objętych postanowieniami kwestionowanego planu zagospodarowania przestrzennego.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji skarga konstytucyjna jest szczególnym środkiem ochrony konstytucyjnych wolności lub praw, naruszonych przez wydanie w indywidualnej sprawie orzeczenia, którego podstawą prawną były przepisy (ustawy lub innego aktu normatywnego) zakwestionowane przez skarżącego. Korzystanie ze skargi konstytucyjnej jest przy tym dopuszczalne na zasadach określonych w ustawie. Precyzująca te zasady ustawa o Trybunale Konstytucyjnym z dnia 1 sierpnia 1997 r. (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) nakłada na skarżącego szereg obowiązków warunkujących merytoryczne rozpoznanie skargi. Jednym z podstawowych pozostaje wskazanie konstytucyjnych praw lub wolności skarżącego, naruszonych przez zaskarżone przepisy, jak również wyjaśnienie sposobu, w jaki naruszenie to zostało przez prawodawcę spowodowane (art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK). Poprawne wykonanie powyższego obowiązku powinno przy tym polegać nie tylko na numerycznym wskazaniu przepisów Konstytucji, z których wywodzi skarżący przysługujące mu prawa podmiotowe, ale również na przedstawieniu szczegółowych merytorycznych argumentów przemawiających na rzecz tezy o normatywnej niezgodności zachodzącej między przedmiotem skargi a powołanymi przez skarżącego konstytucyjnymi wzorcami kontroli. Doniosłość prawidłowego zrealizowania tego wymogu potęgowana jest procesowymi konsekwencjami zasady skargowości wyrażonej w art. 66 ustawy o TK, zgodnie z którą Trybunał, orzekając, jest związany granicami skargi konstytucyjnej. Jedną z tych konsekwencji jest niemożność uzupełnienia, czy też korekty argumentacji skarżącego ze strony samego Trybunału Konstytucyjnego.
Ocenę dopełnienia przez skarżących powyższej przesłanki ustawowej poprzedzić trzeba podkreśleniem sposobu ujęcia przedmiotu niniejszej skargi konstytucyjnej. Zarówno art. 101 ust. 1 u.s.g., jak i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. zakwestionowane zostały przez skarżących w sposób „interpretacyjny”, a więc przez odniesienie się do sposobu wykładni tych przepisów przez orzekający w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny. Tym samym przedmiotem zaskarżenia uczynili skarżący nie tyle same przepisy, traktowane jako wyodrębnione jednostki redakcyjne tekstu kwestionowanych ustaw, ile dekodowane z ich treści normy prawne. Potwierdzając dopuszczalność takiego ujęcia przedmiotu skargi konstytucyjnej, należy jednak podkreślić, że niesie ono ze sobą określone konsekwencje odnośnie do sposobu uzasadnienia zarzutu niekonstytucyjności kwestionowanych unormowań. Sposób ten nie może odwoływać się wyłącznie do jednostkowego przypadku przyjętej przez organ orzekający wykładni i zastosowania zaskarżonych przepisów. Skarga konstytucyjna nie służy bowiem weryfikacji prawidłowości orzeczenia wydanego w sprawie, w związku z którą została skierowana. Pozostaje ona wyłącznie środkiem eliminacji z systemu prawnego unormowań, które – wskutek ich wadliwości – godzą w gwarantowane konstytucyjnie prawa i wolności. Innymi słowy, formułując swój zarzut w sposób interpretacyjny, skarżący powinni uprawdopodobnić, że kwestionowana przez nich norma prawna znajduje potwierdzenie w utrwalonej linii orzekania przez organy stosujące przepisy (w przypadku orzeczeń sądowych – zwłaszcza przez Sąd Najwyższy i Naczelny Sąd Administracyjny). Jak to już podkreślano w orzeczeniach Trybunału: „rzeczywista treść wielu przepisów prawnych formułuje się dopiero w procesie ich stosowania. Niezależnie od intencji twórców ustawy, organy ją stosujące mogą wydobywać z niej treści nie do pogodzenia z normami, zasadami lub wartościami, których poszanowania wymaga konstytucja” (zob. wyrok TK z 12 stycznia 2000 r., sygn. P. 11/98, OTK ZU Nr 1/2000, poz. 3).
Przystępując do szczegółowej analizy sposobu wykonania przez skarżących obowiązku wskazania sposobu naruszenia przez zaskarżone unormowania u.s.g. oraz p.p.s.a. prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), a także zakazu ustawowego zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych praw i wolności (art. 77 ust. 2 Konstytucji), Trybunał podkreśla specyfikę sytuacji skarżących, w jakiej doszło do zastosowania tych przepisów. Przesłanką postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego odrzucającego skargę skarżących na uchwałę organu gminy było stwierdzenie uprzedniego skorzystania przez nich z wezwania, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., a także odrzucenia przez sąd administracyjny kierowanych w ślad za tym skarg. Naczelny Sąd Administracyjny nawiązał w swoim postanowieniu do stanowiska znajdującego wyraz w wielu wcześniejszych orzeczeniach. Zgodnie z jego treścią „nie można instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. traktować jak czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, mogącej być powtarzaną wielokrotnie bez ograniczeń. Wezwanie z art. 101 ust. 1 u.s.g. jest czynnością prawną, przysługującą danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie – następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.” (zob. postanowienia NSA z: 4 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 2294/11, Lex nr 1070382; 11 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 744/11, Lex nr 795461). Warto także podkreślić, że wezwanie do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi element szczególnego rodzaju postępowania, obwarowanego zarówno działaniami procesowymi skarżącego, jak i terminami. Następstwem uchybienia tym obwarowaniom jest niemożność skutecznego zrealizowania uprawnienia gwarantowanego przez ustawodawcę, a polegającego na zainicjowaniu sądowoadministracyjnego etapu tego postępowania. W przypadku skarżących ponowienie działań, polegających na próbie kolejnego uruchomienia postępowania przewidzianego w art. 101 ust. 1 u.s.g., wywołało takie właśnie następstwo. Istota zarzutu skarżących sprowadza się w tym kontekście do zanegowania konstytucyjności normy prawnej wykluczającej dopuszczalność takiego działania skarżących. W ich ocenie, wyłączenie możliwości ponownego zainicjowania tej odmiany postępowania nadzorczego powinno być uznane za naruszające gwarancje prawa do sądu oraz zakaz zamykania drogi sądowej.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego powyższa argumentacja nie może być jednak uznana za uprawnioną. U jej podstaw tkwi bowiem założenie konieczności zagwarantowania stronie postępowania określonego w art. 101 ust. 1 u.s.g. praktycznie nieograniczonej możliwości inicjowania kontroli uchwał organów gminy. Tymczasem ustanowienie przez ustawodawcę konkretnych przesłanek warunkujących wszczęcie sądowej kontroli legalności uchwały organu samorządu nie może być uznane za okoliczność obojętną z punktu widzenia dopuszczalności sięgania przez skarżącego po ten rodzaj środka prawnego. Warto zauważyć, że proponowana w uzasadnieniu skargi konstytucyjnej interpretacja kwestionowanych przepisów mogłaby prowadzić nie tylko do podważenia skuteczności postanowień ustawowych dotyczących terminów, w jakich korzystać można ze skargi do sądu administracyjnego, ale – w szerszym kontekście – oznaczałaby także stworzenie sytuacji prowadzącej do bezzasadnego uprzywilejowania skarżących wobec innych podmiotów inicjujących postępowanie sądowoadministracyjne. Zdaniem Trybunału, oczywista bezzasadność argumentów przedstawionych w skardze konstytucyjnej wynika także z nieuprawnionego skoncentrowania się wyłącznie na problemie dopuszczalności kierowania skargi do sądu administracyjnego, wraz z zupełnym pominięciem poprzedzającej ją fazy postępowania administracyjnego, związanej z wezwaniem kierowanym do organu samorządu. Tymczasem problem niemożności zrealizowania przez skarżących prawa do poddania uchwały rady gminy kontroli sądowej w postępowaniu, w związku z którym skierowali następnie skargę konstytucyjną, zdeterminowany został w pierwszym rzędzie podejmowanymi uprzednio, a wadliwymi w świetle kwestionowanych przepisów, działaniami procesowymi skarżących. Przyczyny owej niemożności upatrywać zaś należało w pierwszym rzędzie nie w treści zakwestionowanych przez skarżących norm prawnych, ile w konsekwencjach nieprawidłowej realizacji ustawowych przesłanek korzystania z prawa określonego w art. 101 ust. 1 u.s.g.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, pozbawione uzasadnienia są także argumenty skarżących, w których wskazują oni na potrzebę prawidłowej kwalifikacji „natury prawnej” skargi przewidzianej w art. 101 ust. 1 u.s.g. (daleka analogia do instytucji pozwu w postępowaniu cywilnym). Ponownie podkreślić trzeba, że nie uwzględniają one całości kontekstu normatywnego, w jakim funkcjonuje ten środek prawny, a w szczególności zapoznają konieczność jego traktowania jako elementu całego złożonego postępowania, prowadzonego najpierw przez organ samorządowy, a następnie toczącego się przed sądem administracyjnym.
Argumenty powyższe znajdują zastosowanie względem zarzutów formułowanych przez skarżących wobec obydwu kwestionowanych przez nich unormowań. W odniesieniu do problemu podważanej przez skarżących konstytucyjności art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. należy dodatkowo zauważyć, że uzasadnienie skargi konstytucyjnej odwołuje się do okoliczności pozostających poza zakresem sprawy, w związku z którą skarga została wniesiona. Tak należy bowiem zakwalifikować wskazywane przez skarżących hipotetyczne sytuacje możliwego zastosowania zaskarżonego przepisu. Taka metoda wyjaśnienia sposobu naruszenia przepisów Konstytucji przez unormowania stanowiące przedmiot skargi konstytucyjnej nie mieści się jednak w ramach postępowania inicjowanego tego rodzaju środkiem ochrony. Wskazanie, o którym mowa w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, korespondować musi z zarzutem konkretnego naruszenia praw i wolności, do jakiego doszło – zdaniem skarżących – w sprawie, w związku z którą skierowali oni skargę konstytucyjną. Tymczasem argument skarżących wskazujący na niebezpieczeństwo odrzucenia skargi do sądu administracyjnego, w sytuacji uprzedniego jej wniesienia omyłkowo, bez wątpienia pozostaje poza merytorycznymi ramami sprawy skarżących.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził także brak podstaw do podjęcia w toku wstępnej kontroli niniejszej skargi konstytucyjnej postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy o TK. Zgodnie z tym przepisem: „Trybunał może wydać postanowienie tymczasowe o zawieszeniu lub wstrzymaniu wykonania orzeczenia w sprawie, której skarga dotyczy, jeżeli wykonanie wyroku, decyzji lub innego rozstrzygnięcia mogłoby spowodować skutki nieodwracalne, wiążące się z dużym uszczerbkiem dla skarżącego lub gdy przemawia za tym ważny interes publiczny lub inny ważny interes skarżącego”. W świetle cytowanego przepisu nie ulega wątpliwości, że wydanie postanowienia tymczasowego powinno dotyczyć właśnie tego orzeczenia (w sprawie), którego wykonanie spowodować mogłoby negatywne skutki dla skarżącego, czy też dla interesu publicznego. Tym samym nie może być to jakiekolwiek orzeczenie wydane w sprawie, w związku z którą skarga została wniesiona, zwłaszcza w sytuacji, gdy wskazywane we wniosku okoliczności odnoszą się do innego rozstrzygnięcia (aktu prawnego), mogącego wywołać określone następstwa dla skarżącego.
W przypadku analizowanej skargi konstytucyjnej wniosek o wydanie postanowienia tymczasowego dotyczy postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2008 r., którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 20 grudnia 2007 r. i odrzucono skargę skarżących na uchwałę Rady Gminy Nowosolnej z 13 czerwca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Uzasadniając swój wniosek, pełnomocnik skarżących powołuje się na okoliczności ściśle związane z kwestionowaną przez skarżących uchwałą Rady Gminy. Wskazując na zaistniałe naruszenia procedury, towarzyszące uchwalaniu planu zagospodarowania przestrzennego, jak i negatywne dla interesów prawnych skarżących następstwa jego obowiązywania, pełnomocnik domaga się jednak zawieszenia lub wstrzymania wykonania postanowienia NSA, którym uchylono wyrok sądu administracyjnego I instancji i odrzucono skargę skarżących na uchwałę Rady Gminy. Takie określenie przedmiotu wniosku o postanowienie tymczasowe nie spełnia wymogu, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy o TK.
Niezależnie od powyższego, należy stwierdzić, że powoływane na uzasadnienie wniosku okoliczności wskazywały na jedynie potencjalne i możliwe dopiero w przyszłości zagrożenie interesów skarżących związane z obowiązywaniem i stosowaniem uchwały Rady Gminy przez organy administracji publicznej.
Powyższe okoliczności przemawiały przeciwko uwzględnieniu wniosku skarżących o wydanie postanowienia tymczasowego.
Wobec powyższego, Trybunał Konstytucyjny – na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 2 oraz art. 36 ust. 3 w zw. z art. 49 ustawy o TK – odmówił nadania dalszego biegu skardze.