Pełny tekst orzeczenia

161/2/B/2012

POSTANOWIENIE

z dnia 16 stycznia 2012 r.

Sygn. akt Tw 17/11



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Andrzej Wróbel,



po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Związku Zawodowego Rolników OJCZYZNA o zbadanie zgodności:


1) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania „Renty strukturalne” objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 109, poz. 750), zmienionego rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 lipca 2010 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania „Renty strukturalne” objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 20072013 (Dz. U. Nr 131, poz. 886);


2) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 grudnia 2010 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie podziału środków Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 258, poz. 1759) z

art. 32 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,



p o s t a n a w i a:



odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.



UZASADNIENIE



W dniu 7 lipca 2011 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Związku Zawodowego Rolników OJCZYZNA (dalej także: wnioskodawca lub ZZR OJCZYZNA) o zbadanie zgodności, po pierwsze, rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania „Renty strukturalne” objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 109, poz. 750; dalej: rozporządzenie z 2007 r.), zmienionego rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 lipca 2010 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania „Renty strukturalne” objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 131, poz. 886); po drugie, rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 grudnia 2010 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie podziału środków Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 258, poz. 1759; dalej: rozporządzenie z 2010 r.) z art. 32 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Zarządzeniem z 12 września 2011 r. wnioskodawca został wezwany do uzupełnienia braków formalnych przez: doręczenie oryginału (oraz czterech odpisów) uchwały właściwego organu statutowego ZZR OJCZYZNA, która stanowi podstawę wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego oraz wskazuje podmiot uprawniony do sporządzenia, podpisania i wniesienia tego wniosku oraz reprezentowania wnioskodawcy w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym; doręczenie oryginału (oraz czterech odpisów) wyciągu z protokołu posiedzenia organu, o którym mowa wyżej, pozwalającego stwierdzić, że uchwała ta została podjęta zgodnie z postanowieniami statutu wnioskodawcy; wyjaśnienie, czy ZZR OJCZYZNA posiada jednostki terenowe lub oddziały (jest związkiem ogólnokrajowym w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji), oraz – jako dowód powyższego – doręczenie oryginału (oraz czterech odpisów) stosownych uchwał właściwego organu statutowego wnioskodawcy; doręczenie oryginału (oraz czterech kopii) odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego; doręczenie odpisu (oraz czterech kopii) statutu wnioskodawcy znajdującego się w aktach rejestrowych; wyjaśnienie, na czym polega zdaniem wnioskodawcy naruszenie art. 92 ust. 1 Konstytucji przez objęte wnioskiem rozporządzenia z 2007 r. i 2010 r.

W piśmie z 27 września 2011 r. wnioskodawca ustosunkował się do zarządzenia.



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



1. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wniosek przedstawiony przez ogólnokrajowy organ związku zawodowego podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny w składzie jednego sędziego bada, czy wniosek odpowiada wymogom formalnym (art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o TK), czy nie jest oczywiście bezzasadny (art. 36 ust. 3 ustawy o TK), a w szczególności, czy pochodzi od uprawnionego podmiotu (art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji). Ponadto, wstępne rozpoznanie zapobiega nadaniu biegu wnioskowi w sytuacji, gdy postępowanie wszczęte przed Trybunałem Konstytucyjnym podlegałoby umorzeniu z powodu zbędności lub niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK). Tym samym wstępne rozpoznanie wniosku umożliwia – już w początkowej fazie postępowania – eliminację spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania.





2. Zawarte w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji pojęcie „ogólnokrajowego związku zawodowego” ma charakter autonomiczny. Każdy związek zawodowy, jako zrzeszenie pracowników, aby w ogóle mógł istnieć, musi posiadać substrat osobowy. Sama rejestracja związku zawodowego nie konstytuuje tej organizacji, gdyż możliwość tworzenia związków zawodowych jest wyrazem konstytucyjnej wolności zrzeszania się zawartej w art. 59 ust. 1 Konstytucji. Rejestracja ma znaczenie z punktu widzenia przyznania związkowi zawodowemu osobowości prawnej, co umożliwia realizowanie przysługujących mu zadań. Nie każdy jednak związek zawodowy, choćby był zarejestrowany, spełniać będzie cechy, które pozwolą na uznanie go za związek ogólnokrajowy. Rozstrzygnięcie tego problemu możliwe jest wyłącznie w świetle istniejącej struktury organizacyjnej związku. Do oceny ogólnokrajowego charakteru danego związku zawodowego nie wystarcza analiza jego nazwy. Nazwa związku zawodowego nie musi bowiem przesądzać zakresu faktycznie prowadzonej działalności. O ogólnokrajowym charakterze związku zawodowego nie przesądza również samo wskazanie w jego statucie odpowiednich struktur organizacyjnych, mających podejmować działalność w sferze lokalnej. Jeśli bowiem dany związek zawodowy w rzeczywistości nie posiada zorganizowanej struktury, opartej na odpowiednio powołanych organach terenowych, nie jest możliwe przypisanie mu cechy ogólnokrajowego związku zawodowego.


Wobec powyższego należy stwierdzić, że na mocy jednoznacznego brzmienia art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, taki związek zawodowy nie posiada czynnej legitymacji procesowej do składania do Trybunału Konstytucyjnego wniosków o zbadanie hierarchicznej zgodności norm (postanowienie TK z 20 stycznia 2003 r., Tw 58/02, OTK ZU nr 3/B/2003, poz. 159).

Nadesłany przez wnioskodawcę wraz z pismem z 27 września 2011 r. odpis aktualny z Krajowego Rejestru Sądowego w rubryce 3 – „Jednostki terenowe lub oddziały” nie zawiera żadnych wpisów. Wnioskodawca nie udowodnił rzeczywistego spełnienia warunku ogólnokrajowości w inny sposób, a powołał jedynie postanowienie statutu, zgodnie z którym terenem działania ZZR OJCZYZNA jest obszar całego kraju.


Trybunał Konstytucyjny stwierdza zatem, że przymiot ogólnokrajowości nie został wykazany przez wnioskodawcę. Okoliczność ta jest równoznaczna z nieusunięciem braków formalnych, co w myśl art. 36 ust. 3 ustawy o TK stanowi podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu.

Ponadto, skoro nie można ZZR OJCZYZNA przypisać przymiotu związku „ogólnokrajowego” w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, należy uznać, że złożony do Trybunału Konstytucyjnego wniosek pochodzi od podmiotu, któremu nie przysługuje legitymacja do występowania o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm przez Trybunał. Stanowi to samoistną przesłankę odmowy nadania dalszego biegu „wnioskowi”.



3. Do pisma z 27 września 2011 r. wnioskodawca dołączył odpis protokołu posiedzenia Rady Krajowej ZZR OJCZYZNA z 30 maja 2011 r. w Krasnymstawie (dalej: protokół z 30 maja 2011 r.) oraz odpis uchwały nr 1/Mj/2011 z 30 maja 2011 r. Prezydium Rady Krajowej ZZR OJCZYZNA (dalej: uchwała z 30 maja 2011 r.).

Jak wynika ze statutu wnioskodawcy, Rada Krajowa ZZR OJCZYZNA czuwa nad przestrzeganiem statutu, realizuje uchwały Krajowego Zjazdu Delegatów oraz określa bieżące kierunki działalności Związku (§ 10 ust. 3 lit. i statutu), Prezydium Rady Krajowej Związku Zawodowego Rolników OJCZYZNA może zaś w przypadkach niecierpiących zwłoki podjąć uchwałę w sprawie należącej do kompetencji Rady Krajowej (§ 10 ust. 3 lit. j statutu). Z kolei w myśl § 10 ust. 3 lit. e statutu, Krajowy Zjazd określa stanowisko Związku we wszystkich sprawach dotyczących działania Związku o zasięgu ogólnokrajowym.

Zgodnie z protokołem z 30 maja 2011 r. „Rada Krajowa ZZR OJCZYZNA jednomyślnie podjęła uchwałę upoważniającą przewodniczącego ZZR OJCZYZNA do sporządzenia, podpisania i wniesienia do Trybunału Konstytucyjnego wniosku o sprawdzenie zgodności z Konstytucją RP aktów prawnych zmieniających zasady przyznawania rent strukturalnych dla rolników” (s. 2). Tymczasem uchwałę z 30 maja 2011 r., upoważniającą przewodniczącego ZZR OJCZYZNA do sporządzenia, podpisania i wniesienia do Trybunału Konstytucyjnego powyższego wniosku, podjęło Prezydium Rady Krajowej, nie zaś Rada Krajowa, o której mowa w protokole z 30 maja 2011 r.

Z powyższych względów, mając na uwadze postanowienia statutu wnioskodawcy, tj. § 10 ust. 3 lit. e, i, j, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że uchwała z 30 maja 2011 r. została podjęta przez nieuprawniony organ.

Brak uchwały, w której ogólnokrajowy organ związku zawodowego wyraża wolę wszczęcia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie hierarchicznej kontroli zgodności aktu normatywnego lub jego części, rozstrzyga zaś o niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK), uzasadniając tym samym odmowę nadania dalszego biegu „wnioskowi” ZZR OJCZYZNA (postanowienia TK z: 25 sierpnia 2008 r., Tw 33/05, OTK ZU nr 5/B/2005, poz. 185; 19 lutego 2008 r., Tw 42/07, OTK ZU nr 1/B/2008, poz. 5).



4. Niezależnie od powyższego, Trybunał Konstytucyjny postanowił odnieść się do powołanych we wniosku wzorców kontroli.



4.1. W ocenie wnioskodawcy kwestionowane rozporządzenia wprowadzają dodatkowe ograniczenia w dostępie do działania „Renty strukturalne”, objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, nieprzewidziane ustawą z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427, ze zm.; dalej: ustawa z 2007 r.), co narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Spowodowały one bowiem nierówność sytuacji obywateli ubiegających się o powyższe renty strukturalne po wejściu w życie kwestionowanych rozporządzeń w porównaniu do osób, które wystąpiły o te świadczenia przed wejściem w życie wspomnianych aktów prawnych, mimo że obie grupy podmiotów spełniają kryteria wynikające z ustawy z 2007 r.


Trybunał Konstytucyjny ustalił, że ZZR OJCZYZNA w uchwale z 30 maja 2011 r. jako przedmiot kontroli wskazał rozporządzenie z 2007 r. i rozporządzenie z 2010 r., nie skonkretyzował jednak, którym przepisom rozporządzenia z 2007 r. i rozporządzenia z 2010 r. zarzuca niezgodność z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W konsekwencji należy stwierdzić, że podjęcie uchwały bez wskazania, które przepisy rozporządzenia z 2007 r. i rozporządzenia z 2010 r. naruszają powołany wzorzec kontroli, musi być uznane za nieskutecznie złożone oświadczenie woli w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego (postanowienie TK z 7 grudnia 2010 r., Tw 37/10, OTK ZU nr 6/B/2010, poz. 406).


Uchwała z 30 maja 2011 r., poza podjęciem jej przez organ nieuprawniony (por. pkt 3 niniejszego uzasadnienia), zawiera zatem również inne uchybienia. Powodują one, że uchwała ta nie może stanowić podstawy skierowania wniosku do Trybunału Konstytucyjnego. Jeżeli bowiem uchwała podmiotu konstytucyjnie legitymowanego do złożenia wniosku (art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji) nie wyznacza dokładnie zakresu zaskarżenia, to już sama ta okoliczność uniemożliwia Trybunałowi przeprowadzenie abstrakcyjnej kontroli norm (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).



4.2. Ponadto, zdaniem wnioskodawcy, zakwestionowane akty prawne są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji, zostały bowiem wydane z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. W piśmie z 27 września 2011 r. wnioskodawca wyjaśnił, że naruszenie art. 92 ust. 1 Konstytucji upatruje w wydaniu zakwestionowanych rozporządzeń, które nie służyły wykonaniu ustawy z 2007 r., ale w istotny sposób zmieniły zakres jej oddziaływania, ponieważ zmodyfikowały kryteria warunków dostępu do programu w trakcie jego realizacji.

Wniosek zawiera zarzut naruszenia art. 92 Konstytucji, podczas gdy w uchwale z 30 maja 2011 r. jedynym wzorcem kontroli jest art. 32 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w tym zakresie wniosek pochodzi od podmiotu nieuprawnionego w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Okoliczność ta stanowi samoistną przesłankę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu w odniesieniu do badania zgodności kwestionowanych aktów normatywnych z art. 92 ust. 1 Konstytucji (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).



Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.