Pełny tekst orzeczenia

574/6/B/2013

POSTANOWIENIE
z dnia 20 lutego 2013 r.
Sygn. akt Ts 111/12

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Teresa Liszcz,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej M.W. w sprawie zgodności:
art. 8a ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266, ze zm.) z art. 32 i art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.


UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej z 27 kwietnia 2012 r. M.W. (dalej: skarżąca) zakwestionowała zgodność art. 8a ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266, ze zm.; dalej: u.o.p.l.) z art. 32 i art. 75 ust. 1 Konstytucji.
Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym. Sąd Rejonowy Poznań Grunwald i Jeżyce w Poznaniu – Wydział VII Cywilny wyrokiem z 12 lipca 2011 r. (sygn. akt VII Cupr 1/10) oddalił powództwo skarżącej o uznanie za nieuzasadnioną podwyżki czynszu oraz o zmianę jego wysokości za lokal, w którym skarżąca zamieszkuje i który jest własnością pozwanej. Wyrokiem z 28 października 2011 r. (sygn. akt XV Ca 1209/11) Sąd Okręgowy w Poznaniu – XV Wydział Cywilny Odwoławczy oddalił apelację skarżącej.
W ocenie skarżącej, art. 8a u.o.p.l. narusza zasadę prowadzenia przez władze publiczne polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli (art. 75 ust. 1 Konstytucji) oraz zasady równości i niedyskryminacji (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji). Zdaniem skarżącej, najemcy lokali należących do osób prywatnych „nie korzystają z żadnej ochrony, którą winna im gwarantować realizacja konstytucyjnej zasady zapewniania obywatelom prawa do własnego mieszkania i godnego w nim zamieszkiwania”, a właściciele lokali, podwyższając czynsz, nie biorą zupełnie pod uwagę sytuacji życiowej i możliwości finansowych najemców.
Zarządzeniem sędziego TK z 5 grudnia 2012 r. skarżąca została wezwana do uzupełnienia braków formalnych skargi konstytucyjnej. Po pierwsze, przez doręczenie odpisów oraz czterech kopii następujących orzeczeń wraz z uzasadnieniami: wyroku Sądu Rejonowego Poznań Grunwald i Jeżyce w Poznaniu – Wydział VII Cywilny z 12 lipca 2011 r. (sygn. akt VII Cupr 1/10) i wyroku Sądu Okręgowego w Poznaniu – XV Wydział Cywilny Odwoławczy z 28 października 2011 r. (sygn. akt XV Ca 1209/11). Po wtóre, przez nadesłanie odpisu postanowienia Sądu Rejonowego Poznań Grunwald i Jeżyce w Poznaniu – Wydział VII Cywilny z 18 stycznia 2012 r. (sygn. akt VII Co 1/12/11) wraz z uzasadnieniem oraz czterech kopii tego orzeczenia. Po trzecie, przez wskazanie daty doręczenia skarżącej wyroku Sądu Okręgowego w Poznaniu – XV Wydział Cywilny Odwoławczy z 28 października 2011 r. (sygn. akt XV Ca 1209/11) oraz daty wystąpienia z wnioskiem o ustanowienie pełnomocnika z urzędu celem sporządzenia skargi konstytucyjnej w związku z powyższym orzeczeniem.
W piśmie uzupełniającym wskazane braki formalne skarżąca wskazała, że wyrok Sądu Okręgowego w Poznaniu – XV Wydział Cywilny Odwoławczy z 28 października 2011 r. został jej doręczony 7 grudnia 2011 r., a z wnioskiem o ustanowienie pełnomocnika z urzędu do sporządzenia skargi konstytucyjnej wystąpiła 20 grudnia 2011 r. Skarżąca nadesłała odpisy oraz kopie wskazanych w zarządzeniu orzeczeń wraz z uzasadnieniami.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Skarga konstytucyjna jest szczególnym środkiem ochrony konstytucyjnych wolności i praw. W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji, inicjuje ona procedurę, której celem jest zbadanie zgodności z Konstytucją przepisów stanowiących podstawę ostatecznego orzeczenia o prawach skarżącego.
Zakwestionowany art. 8a u.o.p.l. stanowi: „Właściciel może podwyższyć czynsz albo inne opłaty za używanie lokalu, wypowiadając jego dotychczasową wysokość, najpóźniej na koniec miesiąca kalendarzowego, z zachowaniem terminów wypowiedzenia [ust. 1]. Termin wypowiedzenia wysokości czynszu albo innych opłat za używanie lokalu wynosi 3 miesiące, chyba że strony w umowie ustalą termin dłuższy [ust. 2]. Wypowiedzenie wysokości czynszu albo innych opłat za używanie lokalu powinno być pod rygorem nieważności dokonane na piśmie [ust. 3]. Podwyżka, w wyniku której wysokość czynszu albo innych opłat za używanie lokalu w skali roku przekroczy albo następuje z poziomu wyższego niż 3% wartości odtworzeniowej lokalu, może nastąpić w uzasadnionych przypadkach, o których mowa w ust. 4a albo w ust. 4e. Na pisemne żądanie lokatora właściciel, w terminie 14 dni od dnia otrzymania tego żądania, pod rygorem nieważności podwyżki, przedstawi na piśmie przyczynę podwyżki i jej kalkulację [ust. 4]. Jeżeli właściciel nie uzyskuje przychodów z czynszu albo innych opłat za używanie lokalu na poziomie zapewniającym pokrycie wydatków związanych z utrzymaniem lokalu, jak również zapewniającym zwrot kapitału i zysk, z zastrzeżeniem ust. 4c i 4d, wówczas podwyżkę pozwalającą na osiągnięcie tego poziomu uważa się za uzasadnioną, o ile mieści się w granicach określonych w ust. 4b [ust. 4a].
Podwyższając czynsz albo inne opłaty za używanie lokalu, właściciel może ustalić: (1) zwrot kapitału w skali roku na poziomie nie wyższym niż: (a) 1,5% nakładów poniesionych przez właściciela na budowę albo zakup lokalu lub (b) 10% nakładów poniesionych przez właściciela na trwałe ulepszenie istniejącego lokalu zwiększające jego wartość użytkową – aż do ich pełnego zwrotu; (2) godziwy zysk [ust. 4b]. Właściciel, który oddał lokal do używania na podstawie stosunku prawnego innego niż najem, ustalając składniki wydatków związanych z utrzymaniem lokalu, stosuje przepisy regulujące ten stosunek prawny; do opłat za używanie lokalu właściciel nie zalicza zwrotu kapitału ani zysku [ust. 4c]. W stosunkach najmu lokali socjalnych zysku nie zalicza się jako jednego ze składników czynszu [ust. 4d].
Podwyżkę czynszu albo innych opłat za używanie lokalu w wysokości nieprzekraczającej w danym roku kalendarzowym średniorocznego wskaźnika wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w poprzednim roku kalendarzowym uważa się za uzasadnioną. Średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w poprzednim roku kalendarzowym jest ogłaszany, w formie komunikatu, przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej »Monitor Polski« [ust. 4e].
W ciągu 2 miesięcy od dnia wypowiedzenia, o którym mowa w ust. 1, lokator może: (1) odmówić na piśmie przyjęcia podwyżki ze skutkiem rozwiązania stosunku prawnego, na podstawie którego lokator zajmuje lokal, z upływem okresu wypowiedzenia, o którym mowa w ust. 2, albo (2) zakwestionować podwyżkę, o której mowa w ust. 4, wnosząc do sądu pozew o ustalenie, na podstawie przepisów ust. 4a-4e, że podwyżka jest niezasadna albo jest zasadna, lecz w innej wysokości; udowodnienie zasadności podwyżki ciąży na właścicielu [ust. 5]. W przypadku: (1) określonym w ust. 5 pkt 1 lokator jest obowiązany uiszczać czynsz albo inne opłaty za używanie lokalu w dotychczasowej wysokości do dnia rozwiązania stosunku prawnego, na podstawie którego lokator zajmuje lokal; (2) określonym w ust. 5 pkt 2 lokator jest obowiązany uiszczać czynsz albo inne opłaty za używanie lokalu w dotychczasowej wysokości do dnia uprawomocnienia się orzeczenia sądu kończącego postępowanie w sprawie, z zastrzeżeniem ust. 6b; (3) gdy lokator nie skorzysta z prawa przysługującego mu na podstawie ust. 5, wówczas od upływu terminu wypowiedzenia jest obowiązany uiszczać czynsz albo inne opłaty za używanie lokalu w wysokości wynikającej z wypowiedzenia [ust. 6a]. W przypadku uznania przez sąd podwyżki wysokości czynszu albo innych opłat za używanie lokalu za zasadną, choćby w innej wysokości niż wynikająca z wypowiedzenia, obowiązkiem lokatora jest zapłata kwoty odpowiadającej różnicy między podwyższonym a dotychczasowym czynszem albo innymi opłatami za używanie lokalu, za okres od upływu terminu wypowiedzenia [ust. 6b]. Przepisy ust. 16b nie mają zastosowania do podwyżek opłat niezależnych od właściciela [ust. 8]”.
W uzasadnieniu pisma uzupełniającego braki formalne skargi konstytucyjnej skarżąca wyjaśniła, że wyrok sądu II instancji został jej doręczony 7 grudnia 2011 r., a z wnioskiem o ustanowienie pełnomocnika z urzędu do sporządzenia skargi konstytucyjnej wystąpiła 20 grudnia 2011 r. Zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) „w razie niemożności poniesienia kosztów pomocy prawnej, skarżący może zwrócić się do sądu rejonowego jego miejsca zamieszkania o ustanowienie dla niego adwokata lub radcy prawnego z urzędu na podstawie Kodeksu postępowania cywilnego. Do czasu rozstrzygnięcia przez sąd wniosku nie biegnie termin przewidziany w art. 46 ust. 1”. Natomiast w myśl art. 46 ust. 1 ustawy o TK skarga może być wniesiona po wyczerpaniu drogi prawnej, o ile droga ta jest przewidziana, w ciągu 3 miesięcy od doręczenia skarżącemu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia.
Termin do wniesienia skargi konstytucyjnej należy więc liczyć od dnia następnego po dacie doręczenia skarżącej ostatecznego orzeczenia w sprawie (7 grudnia 2011 r.), czyli od 8 grudnia 2011 r. Bieg terminu uległ zawieszeniu 21 grudnia 2011 r., ponieważ 20 grudnia 2011 r. skarżąca złożyła wniosek o ustanowienie pełnomocnika z urzędu do sporządzenia skargi konstytucyjnej. Termin ponownie zaczął biec 1 lutego 2012 r., tj. od pierwszego dnia po dacie zawiadomienia o wyznaczeniu pełnomocnika z urzędu pismem Okręgowej Rady Radców Prawnych w Poznaniu. Zatem termin do złożenia skargi upłynął 17 kwietnia 2012 r., a skargę konstytucyjną wniesiono dopiero 27 kwietnia 2012 r.
Skarżąca nie wniosła skargi konstytucyjnej w ustawowym terminie 3 miesięcy od doręczenia jej ostatecznego orzeczenia w sprawie (art. 46 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 ustawy o TK), co oznacza, że nie spełniła przesłanki formalnej dopuszczalności tego szczególnego środka prawnego.
Niezależnie od powyższego, Trybunał zwraca uwagę, że art. 8a ust. 4, 4a 4b, 5, 6 pkt 1, ust. 7 pkt 1, 2 u.o.p.l. były już przedmiotem kontroli konstytucyjnej.
W wyroku z 17 maja 2006 r. (K 33/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 57) Trybunał orzekł, że art. 8a ust. 4 i 5 u.o.p.l. jest zgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 76 Konstytucji. Natomiast art. 8a ust. 5 u.o.p.l. w zakresie, w jakim nie określa kryteriów zasadności podwyżki wysokości czynszu albo innych opłat za używanie lokalu, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Ponadto Trybunał stwierdził, że art. 8a ust. 6 pkt 1 u.o.p.l. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, a art. 8a ust. 7 pkt 1 u.o.p.l. w zakresie, w jakim umożliwia podwyższanie czynszu albo innych opłat za używanie lokalu, wynoszących 3% i więcej wartości odtworzeniowej lokalu, z pominięciem przepisów art. 8a ust. 1-6 tej ustawy, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 76 Konstytucji. Trybunał orzekł także o niezgodności art. 8a ust. 7 pkt 2 u.o.p.l. z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał wskazał, że „wprowadzone przez ustawodawcę kryterium wysokości podwyżki pozwala na zrównoważenie interesów obu stron stosunku prawnego na pewnym poziomie  osiągnięcie celu, którym jest ochrona lokatora przed nadmiernymi podwyżkami, odbywa się z poszanowaniem pewnych proporcji w ograniczaniu uprawnień właścicieli. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, przyznanie wszystkim lokatorom jednakowego standardu ochrony  do czego prowadziłoby orzeczenie po myśli wnioskodawcy  oznaczałoby po pierwsze naruszenie delikatnej równowagi pomiędzy prawami lokatorów a prawami właścicieli, ponadto zaś łatwo mogłoby się obrócić przeciwko interesom tych pierwszych. Możliwość kwestionowania każdej podwyżki w trybie określonym art. 8a ust. 5 ustawy lokatorskiej doprowadziłaby bowiem do znaczącego wzrostu liczby spraw przed sądami, to zaś musiałoby się przełożyć na wydłużenie czasu niezbędnego do uzyskania prawomocnych rozstrzygnięć. Tymczasem ochrona przed podwyżką czynszu może być uznana za efektywną, tylko jeśli prowadzi do szybkiego uzyskania werdyktu sądu. Sui generis »odroczenie« opłacania czynszu na czas postępowania (art. 8a ust. 6 pkt 1 ustawy) jest w tym względzie remedium dyskusyjnym  prowadzącym w istocie po pierwsze do swoistego »kredytowania« lokatorów przez właściciela, po wtóre zaś do kumulacji obciążenia lokatora kwotą wielomiesięcznej podwyżki”.
Na skutek wyroku Trybunału z 17 maja 2006 r. dokonano stosownych zmian ustawodawczych określających m.in. kryteria zasadności podwyżki wysokości czynszu oraz opłat za używanie lokalu (art. 8a ust. 4a i 4e u.o.p.l.).
W wyroku z 10 stycznia 2012 r. (SK 25/09, OTK ZU nr 1/A/2012, poz. 1) Trybunał orzekł, że art. 8a ust. 4a i 4b u.o.p.l. w zakresie, w jakim uzależnia wysokość podwyżki czynszu od wartości kapitału poniesionego na budowę, zakup lub trwałe ulepszenie lokalu, jest zgodny z art. 64 ust. 1 i 3 oraz z art. 21 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Trybunał podkreślił, że najem lokalu powinien zapewniać właścicielowi taki przychód, który umożliwi mu pokrycie kosztów związanych z utrzymaniem i zarządzaniem nieruchomością oraz zapewni godziwy zysk, jednak sytuacja mieszkaniowa w Polsce nie pozwala na wyłącznie rynkowy mechanizm ustalania czynszów najmu lokali mieszkalnych. Aby zrównoważyć interesy wynajmujących i najemców, konieczna jest ingerencja ustawodawcy.
Powyższe orzeczenia świadczą o oczywistej bezzasadności zarzutów skarżącej w niniejszej sprawie. Skarżąca chciałaby zamieszkiwać w obecnie zajmowanym lokalu, który jest własnością prywatną, płacąc czynsz ustalany tak jak w lokalach należących do publicznego zasobu mieszkaniowego. Tymczasem w powołanych rozstrzygnięciach Trybunał wyraźnie podkreślał, że konieczne jest wyważenie ochrony lokatorów i praw wynajmujących jako właścicieli lokali, na których ciążą określone obowiązki, związane m.in. z utrzymaniem nieruchomości w należytym stanie oraz obowiązki publicznoprawne i którzy mają prawo do godziwego zysku.
Ponadto Trybunał zwraca uwagę, że ochronę lokatorów (najemców), którzy, tak jak skarżąca, zamieszkują w nieruchomościach będących własnością osób prywatnych, zapewnia art. 11 oraz art. 14 u.o.p.l. Pierwszy z tych przepisów ogranicza ustawowo możliwości wypowiedzenia umowy najmu, w tym wypowiedzenia zmieniającego wysokość czynszu. Drugi z nich nakłada na sąd (poza szczególnymi wypadkami) obowiązek orzeczenia o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego bądź o braku takiego uprawnienia wobec osób, których dotyczy nakaz opróżnienia lokalu. Ponadto, zgodnie z art. 16 u.o.p.l. wyroków sądowych nakazujących opróżnienie lokalu nie wykonuje się w okresie od 1 listopada do 31 marca roku następnego włącznie, jeżeli osobie eksmitowanej nie wskazano lokalu, do którego ma nastąpić przekwaterowanie. Powyższe przepisy także potwierdzają oczywistą bezzasadność zarzutów sformułowanych w rozpatrywanej skardze konstytucyjnej. Z przytoczonych regulacji wynika bowiem, że skarżącej, jako najemcy, przysługuje ochrona gwarantowana przez ustawę. Zresztą, skarżąca uruchomiła mechanizm sądowej kontroli zasadności podwyżki czynszu i sąd prawomocnie orzekł w tej sprawie stwierdził, że zwiększenia wysokości opłat jest zasadne.
Niezależnie od powyższego, Trybunał postanowił odnieść się do powołanych w skardze wzorców kontroli.
Ustalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje, że wyrażona w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasada równości jest adresowana przede wszystkim do ustawodawcy i że zasada ta wyznacza sposób normowania poszczególnych dziedzin życia publicznego. Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny dopuścił możliwość powołania się w skardze konstytucyjnej na naruszenie tej zasady, ale tylko gdy zostanie wskazane konkretne podmiotowe prawo, wolność lub obowiązek o charakterze konstytucyjnym, w zakresie których zasada ta została naruszona oraz określony zostanie sposób tego naruszenia (postanowienia TK z 25 listopada 2008 r., Ts 104/07, OTK ZU nr 1/B/2009, poz. 35 oraz 24 października 2001 r., SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225). Powyższe stanowisko Trybunału należy odnieść również do zasady niedyskryminacji wynikającej z art. 32 ust. 2 Konstytucji. Także bowiem wzorzec kontroli wywodzony z tego przepisu należy powiązać z konkretnym podmiotowym prawem, wolnością lub obowiązkiem o charakterze konstytucyjnym, w zakresie których została naruszona zasada niedyskryminacji. W świetle stanowiska wyrażonego w postanowieniu pełnego składu TK z 24 października 2001 r., które – zgodnie z dyspozycją art. 25 ust. 1 pkt 1 lit. e in fine ustawy o TK – wiąże wszystkie składy orzekające Trybunału, art. 32 ust. 2 Konstytucji w sprawach inicjowanych skargą konstytucyjną „winien być (…) odnoszony do konkretnych przepisów Konstytucji, nawet jeżeli konstytucyjna regulacja danego prawa jest niepełna i wymaga konkretyzacji ustawowej” (SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225).
Skarżąca upatruje naruszenie art. 32 Konstytucji jedynie w tym, że zakwestionowany art. 8a u.o.p.l. statuuje znacznie mniej korzystne warunki podwyższania wysokości czynszu dla najemców lokali nienależących ani do publicznego zasobu mieszkaniowego, ani do mieszkaniowego zasobu gminy niż dla lokali należących do tych zasobów. Nie odniosła jednak skarżąca powyższego zarzutu do konkretnych postanowień Konstytucji statuujących prawa lub wolności. W związku z powyższym kontrola zgodności art. 8a u.o.p.l. z art. 32 Konstytucji nie była dopuszczalna w niniejszej sprawie.
W myśl z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, to na skarżącym ciąży obowiązek sprecyzowania, jakie jego konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone i – co jest najważniejszym elementem skargi – wskazania sposobu ich naruszenia. Trybunał stwierdza, że skarżąca nie uzasadniła niekonstytucyjności zakwestionowanych przepisów w tym zakresie, ponieważ nie wskazała wspólnej cechy relewantnej najemców lokali nienależących do publicznego zasobu mieszkaniowego i mieszkaniowego zasobu gminy oraz najemców lokali należących do tych zasobów.
Również w odniesieniu do wzorca kontroli wynikającego z art. 75 ust. 1 Konstytucji Trybunał ustalił, że postawione w skardze zarzuty nie spełniają warunków określonych w art. 79 ust. 1 Konstytucji i art. 47 pkt 2 i 3 ustawy o TK. Skarżąca uważa, że poziom ochrony najemców lokali nienależących do publicznego zasobu mieszkaniowego i mieszkaniowego zasobu gminy oraz najemców lokali należących do tych zasobów powinien być identyczny. Taka argumentacja pozostaje jednak poza zakresem kognicji Trybunału Konstytucyjnego i ma charakter postulatu adresowanego do ustawodawcy.

Z wyżej przedstawionych powodów, na podstawie art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.