Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt: KIO 1465/13
Sygn. akt: KIO 1466/13

WYROK
z dnia 4 lipca 2013 r.

Krajowa Izba Odwoławcza - w składzie:

Przewodniczący: Sylwester Kuchnio

Protokolant: Mateusz Michalec

po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2013 r. w Warszawie odwołań wniesionych do
Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 17 czerwca 2013 r. przez Przedsiębiorstwo Usług
Komunalnych "CORIMP" Sp. z o.o. z siedzibą w Bydgoszczy, w postępowaniu o udzielenie
zamówienia publicznego prowadzonym przez Miasto Bydgoszcz z siedzibą w Bydgoszczy,

orzeka:

1. oddala oba odwołania.

2. kosztami postępowania obciąża Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych "CORIMP" Sp. z o.o.
z siedzibą w Bydgoszczy i zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę
30.000 zł 00 gr (słownie: trzydzieści tysięcy złotych zero groszy) uiszczoną przez
Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych "CORIMP" Sp. z o.o. z siedzibą w Bydgoszczy tytułem
wpisów od odwołań.

Stosownie do art. 198a i 198b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień
publicznych (t.j. Dz. U. z 2010 r. 113, poz. 759 ze zm.) na niniejszy wyrok - w terminie 7 dni od
dnia jego doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby
Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Bydgoszczy.

sygn. akt KIO 1465/13
sygn. akt KIO 1466/13



UZASADNIENIE

Zamawiający, Miasto Bydgoszcz, prowadzi w trybie przetargu nieograniczonego na podstawie
przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr
113, poz. 759 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą" lub "Pzp" – postępowanie o udzielenie
zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości
zamieszkałych oraz od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych na terenie Miasta
Bydgoszczy (z podziałem zamówienia na części, w tym części nr 7 i 8 dot. odpowiednio
sektora nr 7 i 8).
Ogłoszenie o zamówieniu opublikowano w dniu 21 marca 2013 r. w Dz. Urz. UE Nr 2013/S
057 – 093983.

W dniu 07.06.2013 r. zamawiający zawiadomił wykonawców biorących udział w postępowaniu
o jego wynikach, w tym o wyborze oferty Międzygminny Kompleks Unieszkodliwiania
Odpadów ProNatura Sp. z o. o. z siedzibą w Bydgoszczy (dalej „ProNatura”) jako
najkorzystniejszej w części nr 7 i 8 zamówienia.

W dniu 17.06.2013 r. Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych CORIMP Sp. z o.o. z siedzibą w
Bydgoszczy (dalej „Corimp”) wniosła do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej odwołania
oznaczone sygn. akt Izby sygn. akt KIO 1465/13 i KIO 1466/13 – odrębne odwołania
odpowiednio względem wyniku postępowania w każdej z ww. części zamówienia.

W obu odwołaniach zarzucono zamawiającemu naruszenie:
1) art. 7 ust. 1 ustawy poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób
niezapewniający zachowania uczciwej konkurencji, w szczególności wskutek wyboru
wykonawcy, który zaoferował cenę rażąco niską i poprzez złożenie oferty dokonał
czynu nieuczciwej konkurencji, przede wszystkim polegającego na wykluczeniu innych
wykonawców z dostępu do rynku,
2) art. 7 ust. 3 ustawy poprzez dokonanie wyboru wykonawcy niezgodnie z przepisami
ustawy, w szczególności wskutek zaniechania uzyskania od wykonawcy rzetelnych i

kompleksowych wyjaśnień w sprawie zaoferowanej ceny realizacji usługi, a tym
samym oparcie decyzji ws. wyboru oferty na danych (wyjaśnieniach), które nie
pozwalają w obiektywny sposób ocenić zasadności i rynkowości zaoferowanej ceny,
3) art. 22 w zw. z art. 24 ust. 2 ustawy poprzez wybór oferty złożonej przez wykonawcę
ProNatura, który nie spełnia warunków udziału w postępowaniu, w szczególności nie
posiada doświadczenia oraz uprawnień niezbędnych do realizacji zamówienia,
4) art. 82 ust. 3 ustawy poprzez wybór oferty, której treść nie odpowiada treści specyfikacji
istotnych warunków zamówienia,
5) art. 87 ust. 1 ustawy poprzez zaniechanie uzyskania od Międzygminnego Kompleksu
Unieszkodliwiania Odpadów Kompleksu Sp. z o. o. rzetelnych i kompleksowych
wyjaśnień w sprawie złożonej oferty (przekazane przez ProNatura informacje nie
uzasadniają w sposób precyzyjny podstawy i okoliczności ustalenia ceny ofertowej),
6) art. 89 ust. 1 pkt. 1 ustawy poprzez wybór oferty, która jest niezgodna z ustawą, a w
szczególności zawiera cenę rażąco niską, a jej złożenie stanowi czyn nieuczciwej
konkurencji,
7) art. 89 ust. 1 pkt. 3 ustawy poprzez zaniechanie odrzucenia oferty, której złożenie
stanowi czyn nieuczciwej konkurencji, w szczególności poprzez utrudnianie innym
przedsiębiorcom dostępu do rynku,
8) art. 89 ust. 1 pkt. 4 ustawy poprzez zaniechanie odrzucenia oferty, która zawiera cenę
rażąco niską w stosunku do przedmiotu zamówienia,
9) art. 89 ust. 1 pkt. 8 ustawy poprzez wybór oferty, która jest nieważna na podstawie
odrębnych przepisów,
10) art. 90 ust. 1 ustawy poprzez zaniechanie ustalenia czy oferta zawiera rażąco niską
cenę, mimo istnienia licznych przesłanek faktycznych w sprawie zobowiązujących do
podjęcia takich wyjaśnień,
11) art. 90 ust. 2 ustawy poprzez uwzględnienie ogólnych (nieprecyzyjnych) wyjaśnień i
tym samym nieuwzględnienie obiektywnych czynników, które mają wpływ na wysokość
zaproponowanej ceny.
12) art. 2 Dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004
r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty
budowlane, dostawy i usługi (Dz. Urz. UE L 134 z 30.4.2004, str.114, ze zm., dalej
„Dyrektywa 2004/18/WE”) poprzez nierówne traktowanie i dyskryminowanie części
wykonawców oraz niedochowanie zasad uczciwej konkurencji,

13) art. 55 Dyrektywy 2004/18/WE poprzez zaniechanie wezwania Międzygminnego
Kompleksu Unieszkodliwiania Odpadów ProNatura Sp. z o. o. do złożenia wyjaśnień
nt. sposobu kalkulacji ceny przedstawionej w ofercie,
14) art. 6 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z
2007 r., Nr 50, poz. 331, ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o
zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tj. Dz.U. 2003, nr 153, poz. 1503 ze zm.) poprzez:
a. stworzenie nierównych warunków udziału przedsiębiorców w postępowaniu o
udzielenie zamówienia publicznego oraz
b. wybór oferty złożonej przez Międzygminny Kompleks Unieszkodliwiania
Odpadów Kompleksu ProNatura Sp. z o. o. przewidującej całkowicie
nierynkowe (niekonkurencyjne) warunki świadczenia usługi,
co stanowi praktyki ograniczające konkurencję,
15) art. 15 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej
konkurencji poprzez wybór oferty złożonej przez Międzygminny Kompleks
Unieszkodliwiania Odpadów Kompleksu ProNatura Sp. z o. o., która przewidywała
świadczenie usługi objętej przedmiotowym zamówieniem znacznie poniżej jej kosztów.

Odwołujący wniósł o:
1) uwzględnienie odwołań w całości;
2) nakazanie zamawiającemu unieważnienie decyzji o wyborze najkorzystniejszej oferty;
3) nakazanie zamawiającemu powtórzenie czynności:
− badania i oceny ofert;
− odrzucenie oferty złożonej przez Międzygminny Kompleks Unieszkodliwiania Odpadów
ProNatura Sp. z o. o. na podstawie art. 90 ust. 3 ustawy PZP wobec nieudzielenia
wyjaśnień nt. zaoferowanej ceny uwzględniających obiektywne czynniki, o których
mowa art. 90 ust. 2 ustawy PZP; okoliczność ta powoduje, iż wątpliwości
Zamawiającego co do rynkowości ceny nie zostały usunięte, a zatem Zamawiający
powinien odrzucić ofertę z uwagi na rażąco niską cenę (złożenie tej oferty stanowi
równocześnie czyn nieuczciwej konkurencji),
− wyboru oferty najkorzystniejszej;
4) nakazanie zamawiającemu odrzucenia oferty złożonej przez Międzygminny Kompleks
Unieszkodliwiania Odpadów ProNatura Sp. z o. o. i wykluczenie tego wykonawcy z
postępowania,
5) nakazanie zamawiającemu dokonania wyboru oferty odwołującego.

W uzasadnieniu odwołania KIO 1465/13 wskazano, m.in.:
„[…]
W dniu 7 czerwca 2013 r. Zamawiający - Miasto Bydgoszcz dokonał wyboru oferty
Międzygminnego Kompleksu Unieszkodliwiania Odpadów ProNatura Sp. z o. o. (zwany dalej
również „ProNatura”) w przetargu nieograniczonym pn. „Odbieranie odpadów komunalnych od
właścicieli nieruchomości zamieszkałych oraz od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych
na terenie Miasta Bydgoszcz" w odniesieniu do realizacji usługi w sektorze nr 8.
Zaproponowana przez tego Wykonawcę cena realizacji usługi wynosi 5.581.639,5 zł gr
(słownie: pięć milionów pięćset osiemdziesiąt jeden tysięcy sześćset trzydzieści dziewięć
złotych pięćdziesiąt groszy).
Była to najniższa cena spośród wszystkich złożonych ofert, przy czym Zamawiający
zastosował kryterium ceny, jako jedyne kryterium oceny ofert.
Zamawiający na sfinansowanie usługi odbioru odpadów komunalnych przeznaczył kwotę:
11 618 487,72 gr (słownie jedenaście milionów sześćset osiemnaście tysięcy czterysta
osiemdziesiąt siedem złotych i siedemdziesiąt dwa grosze).
Jak wynika z powyższego w niniejszym postępowaniu Międzygminny Kompleks
Unieszkodliwiania Odpadów Kompleksu Sp. z o. o. zaproponował cenę prawie dwukrotnie
niższą od kwoty, którą Miasto przeznaczyło na sfinansowanie zamówienia.
1. Zarzut rażąco niskiej ceny
1) Okoliczności faktyczne sprawy
Przedmiotem zamówienia organizowanego przez Miasto Bydgoszcz jest odbiór odpadów
komunalnych od właścicieli nieruchomości, połączony m.in. z koniecznością podstawienia
pojemników, w ilości wymaganej przez Zamawiającego.
W dniu 1 lipca 2011 r. znowelizowane zostały gruntownie przepisy ustawy z dnia 13 września
1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2011 r., Nr 152, poz. 897 ze
zm.), dalej cyt. jako ustawa o utrzymaniu czystości. Nowela ta nazywana potocznie „rewolucją
śmieciową”, wprowadziła nowe zasady w gospodarce odpadami komunalnymi. W myśl
nowych regulacji, z dniem 1 lipca 2013 r. gminy przejmują (co do zasady) kompleksową
odpowiedzialność za zorganizowanie i funkcjonowania odbierania i zagospodarowania
wytworzonych na ich terenie odpadów komunalnych. Koszty odbierania, transportu i
zagospodarowania odpadów komunalnych ponosić będą właściciele nieruchomości, na
których zostały wytworzone odpady komunalne, uiszczając na rzecz gminy opłatę za
zagospodarowanie odpadów komunalnych. Opłata ta stanowić ma dochody gmin, a tym
samym część ich budżetów (czyli środki publiczne / budżetowe) - vide art. 6 r ustawy o
utrzymaniu czystości. Prawodawca zdecydował, iż zarówno procesy odbioru, jak i
zagospodarowania odpadów komunalnych, odbywać się mają na zasadach konkurencyjności i

przy ścisłym współdziałaniu gmin i posiadających stosowne uprawnienia przedsiębiorców.
Współdziałanie to znajduje swój prawny i faktyczny wymiar w nałożonym na gminy,
ustawowym obowiązku powierzenia, na rzecz przedsiębiorców, zadań:
1. budowy, utrzymania i eksploatacji regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów
komunalnych w trybie konkurencyjnym (art. 3a ustawy o utrzymaniu czystości),
2. odbioru i transportu odpadów komunalnych w trybie przetargu (art. 6 d ustawy o
utrzymaniu czystości),
3. odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych w trybie przetargu (art. 6 d ustawy
o utrzymaniu czystości).
W konsekwencji, należy wyrazić uzasadniony pogląd, iż celem prawodawcy było
„zastosowanie” w tej dziedzinie gospodarki, takich trybów i procedur wyboru wykonawców
zadań, z zakresu odbioru, transportu i zagospodarowania odpadów komunalnych, aby:
• zachowana została w tej dziedzinie gospodarki konkurencyjność,
• wydatkowanie przez gminy środków publicznych, następowało w maksymalnie
transparentny i sprawiedliwy sposób, a koszt przedmiotowych zadań był możliwie najniższy
(najmniej uciążliwy dla mieszkańców i w jak najmniejszym stopniu obciążający budżety gmin).
Trzeba jednocześnie wskazać, iż zgodnie z art. 9 e ustawy o utrzymaniu czystości, zmieszane
odpady komunalne, pozostałości z sortowania odpadów komunalnych oraz odpady zielone,
mogą być przetwarzane (zagospodarowywane) wyłącznie w regionalnych instalacjach do
przetwarzania odpadów komunalnych. Właściwe dla danych gmin instalacje wskazuje Sejmik
danego województwa, w uchwale wprowadzającej wojewódzki plan gospodarki odpadami
komunalnymi. Przetwarzanie tych frakcji odpadów, poza instalacjami regionalnymi, stanowi
wykroczenie oraz zagrożone jest karą administracyjno-finansową.
W zakresie stanu faktycznego objętego niniejszym odwołaniem, Miasto Bydgoszcz -
Zamawiający zdecydował, iż:
1. Przetwarzanie zmieszanych odpadów komunalnych będzie następowało wyłącznie w
instalacji należącej do Spółki Międzygminny Kompleks Unieszkodliwiania Odpadów ProNatura
w Bydgoszczy. Co istotne, wybór ten nie został poprzedzony żadnym trybem konkurencyjnym.
Z tego tytułu Spółka ta otrzymywać będzie wynagrodzenie pochodzące z budżetu
Zamawiającego,
2. Obieranie i transport odpadów komunalnych, a także zagospodarowanie odpadów
gromadzonych selektywnie, zostanie powierzone wykonawcy/wykonawcom wyłonionym w
drodze przetargu (będącego przedmiotem niniejszego postępowania).
2) Czynniki mające wpływ na zaoferowaną cenę

Z danych zawartych w SIWZ oraz informacji posiadanych przez Odwołującego na podstawie
zdobytego doświadczenia, podczas dotychczasowej realizacji usług na terenie Miasta
Bydgoszczy, można określić, iż ilość ta oscyluje pomiędzy 140 tys. a 160 tys. Mg odpadów
rocznie. Przy czym większość odpadów, to faktycznie zmieszane odpady komunalne (a nie
segregowane).
Dowód: referencje Corimp, dane z SIWZ
Ponadto, podstawowe koszty związane z realizacją usług, będących przedmiotem
zamówienia, to między innymi:
1) koszt pracowników,
2) koszty paliwa,
3) koszt amortyzacji,
4) koszty utylizacji odpadów.
W kwocie ok. 238.367,23 brutto zł miesięcznie musiałby zostać przez wykonawcę
uwzględniony koszt co najmniej:
1) paliwa do samochodów ciężarowych (spalających ok. 50- 60 I paliwa/100 km),
2) zatrudnienia minimum 12 osób do obsługi 5 samochodów (wymagania
zamawiającego). Przy czym, nawet gdyby pracownicy dostawali jedynie wynagrodzenie
minimalne w wysokości 1600 zł brutto (łączny koszt dla pracodawcy 1937 zł miesięcznie
łącznie ze składkami opłacanymi przez pracodawcę), to łączny koszt ich wynagrodzenia
miesięcznego wyniósłby minimum 23245 złotych,
3) jednorazowy kosztów podstawienia pojemników i zakupu worków na poziomie ok. 800
000 złotych brutto zł (tj. ok. 26 700 zł brutto miesięcznie),
4) minimalny zysk wykonawcy, chociażby na poziomie 1 %.
Powyższe nie uwzględnia innych faktycznie występujących kosztów, które przedsiębiorca,
rzetelnie kalkulujący cenę realizacji usługi musi uwzględnić, w tym np.:
1) podatków (np. od środków transportu, nieruchomości, ewentualnie koszt opłaty za
użytkowanie wieczyste),
2) kosztów zatrudnienia pracowników administracyjnych,
3) eksploatacji samochodów (m.in. takich jak opony, płyny, części zamienne, robocizna
przy remontach),
4) dowozu odpadów na składowisko lub do innych miejsc przetwarzania lub odzysku,
5) umowy ubezpieczenia (np. obowiązkowego ubezpieczenia OC pojazdów),
6) amortyzacji,
7) mediów (energia elektryczna, woda),

8) kosztów informowania mieszkańców o zasadach i terminach odbierania odpadów,
9) sporządzania raportów wymaganych przez zamawiającego,
10) kosztów związanych z wymianą uszkodzonych pojemników,
11) wzrostu kosztów realizacji usługi przez okres dwóch lat (cena realizacji usługi dla
Zamawiającego jest stała),
12) rezerwy na poczet kosztów dodatkowych, nieprzewidzianych (min. 5%),
13) rezerwy na ewentualne kary nałożonych przez Zamawiającego.
Oczywiście wykonanie umowy odbioru odpadów komunalnych dla ponad 47 tysięcy osób
(liczba mieszkańców w sektorze) i z 627 posesji niezamieszkałych przy cenie zaproponowanej
przez wybranego Wykonawcę ProNatura jest nierealne.
Bezspornym jest zatem, iż oferta ProNatura zawierała rażąco niską cenę w stosunku do
przedmiotu zamówienia. Jako podmiot posiadający doświadczenie w realizacji tego typu
usług, spółka Corimp stwierdza, iż kalkulacja ceny przez ProNatura nie uwzględnia wielu
istotnych czynników, które zostały wskazane powyżej. W przypadku ceny zaoferowanej przez
ProNatura usługa jednak musiałaby być świadczona znacznie poniżej rentowności.
3) Uzasadnienie prawne
Ustawa PZP nie precyzuje, jaką cenę należy uznać za rażąco niską, ani też kiedy dochodzi do
naruszenia zasad uczciwej konkurencji i podjęcia przez wykonawcę działań, które służą
wyeliminowaniu z rynku przedsiębiorców prowadzących działalność konkurencyjną.
W oparciu o przedstawione ustalenia faktyczne należy uznać, że oferta ProNatura przewiduje
świadczenie usługi objętej przedmiotowym zamówieniem znacznie poniżej jej kosztów -
zawiera „rażąco niską cenę”. Za rażąco niską powinna być bowiem uznana cena
niewiarygodna, nierealistyczna w porównaniu z cenami rynkowymi podobnych zamówień,
odbiegająca od cen przyjętych, wskazująca na fakt realizacji poniżej kosztów wytworzenia
usługi, dostawy, robót budowlanych (vide m.in. wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia
6 września 2002 r., V Ca 1020/02).
W przypadku ceny zaoferowanej przez ProNatura usługa musiałaby być świadczona znacznie
poniżej rentowności. Zgodnie z orzecznictwem Krajowej Izby Odwoławczej Urzędu Zamówień
Publicznych, za ofertę z rażąco niską ceną należy uznać ofertę, której cena jest nierealna w
relacji do cen rynkowych podobnych zamówień, co oznacza, że odbiega ona od cen
przyjętych, wskazując na fakt wykonania zamówienia poniżej kosztów wytworzenia (z dnia 13
marca 2009 r., KIO/UZP 249/09). Niewątpliwie wskazane powyżej okoliczności potwierdzają,
że cena zaproponowana przez ProNatura jest ceną poniżej kosztów realizacji usługi i będzie
realizowana ze stratą.
4) Zarzut niewłaściwego uwzględnienia wyjaśnień w sprawie ceny złożonej oferty

a) Definicja „cyklu życia produktu”
W dniu 20 lutego 2013 r. weszła w życie nowelizacja ustawy PZP, której celem, jak czytamy w
uzasadnieniu, było wprowadzenie dwóch grup przepisów. Pierwsza grupa przepisów została
wprowadzona w celu implementacji do polskiego porządku prawnego norm Dyrektywy
Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/81/WE z dnia 13 lipca 2009 r. w sprawie koordynacji
procedur udzielania zamówień na roboty budowlane, dostawy i usługi przez instytucje. Druga
grupa przepisów zawiera przede wszystkim regulacje związane z dyrektywami z zakresu
zamówień publicznych, a także z wyrokami Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości
dotyczącymi zamówień publicznych.
Ustawodawca unijny, a na jego wzór ustawodawca polski, wprowadził definicję „cyklu życia
produktu”. Zgodnie z art. 2 ust. 1 a) ustawy PZP przez cykl życia produktu należy rozumieć
wszelkie możliwe kolejne fazy istnienia danego produktu: to jest: badanie, rozwój,
projektowanie przemysłowe, produkcję, naprawę, modernizację, zmianę, utrzymanie,
logistykę, szkolenie, testowanie, wycofanie i usuwanie.
Celem tej zmiany jest odejście od tylko formalnego postrzegania cen oferowanej usługi bądź
produktu. Dotychczasowa praktyka zamawiających oraz organów orzekających wskazywała
często na ograniczenie się do jedynie formalnej kontroli zasadności oraz rynkowości
zaoferowanej ceny. Cykl życia produktu jest to pojęcie ponadbranżowe, w oparciu o które
podmioty uczestniczące w procesie udzielania zamówienia publicznego mają obowiązek
weryfikowania nie tylko ceny, ale również innych cech usługi, na które składają się:
1) okres trwałości produktu
2) cechy technologiczne oferowanych materiałów
3) warunki udzielanych gwarancji na usługę / produkt
4) ekonomiczność oferowanej ceny lub rynkowość innych oferowanych kryteriów oceny
ofert.
Trudno wyobrazić sobie sytuację, w której np. w zakresie postępowania o udzielenie
zamówienia na remont budynku użyteczności publicznej, zamawiający nie zweryfikuje oferty,
w której zamiast farby, wykonawca oferuje pomalowanie budynku innym, tańszym preparatem.
Weryfikacji podlegać musi więc nie tylko cena, ale również charakter danego produktu / usługi.
We wniosku Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie zamówień publicznych,
Bruksela dn. 20.12.2011r., będącym projektem nowej dyrektywy w przedmiotowym zakresie,
ustawodawca wyraźnie wskazuje na dwa możliwe kryteria udzielenia zamówienia:
1) oferta najkorzystniejsza ekonomicznie
2) najniższy koszt.

W nawiązaniu do aktualnie obowiązujących przepisów, na gruncie polskiej ustawy PZP, ofertę
najkorzystniejszą ekonomicznie należy rozumieć właśnie jako ofertę uwzględniającą czynniki
opisane powyżej w art. 91 ust. 2 b PZP, zawierającą inne niż cena kryteria odnoszące się do
przedmiotu zamówienia. Warto jednak zwrócić uwagę na fakt, że bez względu na to, które z
dwóch możliwych kryteriów udzielenia zamówienia zamawiający wybierze, każde z nich
powinno uwzględniać „cykl życia produktu / usługi”. Pojęcie to, jest zagadnieniem nowym,
warto więc przy jego analizie odwołać się do projektu nowej dyrektywy w sprawie zamówień
publicznych, która to pojęcie rozwija i rozszerza. Artykuł 2 pkt 22 ww. projektu zawiera bardziej
przejrzystą, w stosunku do aktualnej definicji na gruncie polskiej ustawy, definicję cyklu życia
produktu. Zgodnie z jego brzmieniem, „cykl życia produktu” oznacza wszystkie kolejne lub
powiązane ze sobą etapy, w tym produkcję, transport, użytkowanie i utrzymanie, w czasie
istnienia produktu lub obiektu budowlanego lub świadczenia usługi, od nabycia surowca lub
pozyskanie zasobów po unieszkodliwienie, oczyszczenie i finalizację. Jak czytamy w
uzasadnieniu projektu, instytucje zamawiające mogą ustalać ofertę najkorzystniejszą
ekonomicznie oraz najniższy koszt, stosując podejście oparte na rachunku kosztów cyklu
życia, które obejmuje wszelkie koszty w całym cyklu życia robót budowlanych, dostaw lub
usług, zarówno koszty wewnętrzne (takie jak koszty projektu, produkcji, eksploatacji,
konserwacji i koszty usunięcia przy wycofaniu z eksploatacji), jak i koszty zewnętrzne, o ile
można je wyrazić w wartościach pieniężnych i monitorować (vide Wniosek Dyrektywa
Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie zamówień publicznych, Uzasadnienie, s.25).
Należy dojść do przekonania, że uwzględnienie powyższych czynników prowadzi niewątpliwie
do oceny usługi / produktu w sposób obiektywny, zgodny z zasadami przejrzystości,
niedyskryminacyjny oraz zapewniający równe traktowanie wykonawców.
Pomimo iż ustawa PZP nie zobowiązuje zamawiającego do wyboru oferty jedynie w oparciu o
kryterium najniższej ceny, to w praktyce jednak w większości przypadków, to właśnie oferty z
najniższą ceną wygrywają przetargi. Na kryterium wyboru wg najniższej ceny często narzekają
sami Zamawiający, którzy zauważają problem konieczności współpracy z mniej
doświadczonym czy rzetelnym wykonawcą, który zaoferował niższą - a czasem wręcz
nierealną- cenę. Za rezygnacją z dyktatu najniższej ceny opowiadają się zrzeszenia takich
przedsiębiorców jak: PKPP Lewiatan, Polski Związek Pracodawców Budownictwa (PZPB),
Polska Izba Gospodarcza Czystości (PIGC) czy też Polska Izba Informatyki i Telekomunikacji
(PIIT). Przedsiębiorcy jednogłośnie wskazują, że wybór oferty wyłącznie w oparciu o najniższą
cenę często kończy się kosztownie dla zamawiającego. Brak realizacji zamówienia na czas
doprowadza do szkód dla samego Państwa- instytucje publiczne pozostają z zamówieniami,
które niejednokrotnie muszą dokończyć z innym wykonawcą za wygórowaną cenę ze względu
na presję czasu. Przykładem zachowania zamawiającego, które doprowadziło do sytuacji
skrajnie krytycznej było postępowanie na budowę niektórych odcinków autostrady A2. W

przedmiotowym postępowaniu wyłoniony wykonawca zaoferował najniższą cenę, która była
jednocześnie ceną znacznie odbiegającą i o wiele niższą od pozostałych ofert. Zamawiający
wezwał wykonawcę do wyjaśnień i pomimo, że wyjaśnienia te zebrały wiele głosów protestu,
zamawiający subiektywnie uznał, że są one wystarczające. Po kilkunastu miesiącach
wykonawca zaczął domagać się zwiększenia kwoty realizacji zamówienia. Po kolejnych kilku
tygodniach, po bezskutecznym oczekiwaniu, dotychczasowy wykonawca opuścił plac budowy
odcinka autostrady, powodując tym samym wielomilionowe straty po stronie Skarbu Państwa
(udzielone zabezpieczenie wystarczyło na pokrycie jedynie nieznacznej części należności).
Takie zachowanie wykonawcy nie tylko uszczupliło budżet Skarbu Państwa, ale również
nadwyrężyło prestiż Polski na arenie międzynarodowej z uwagi na zbliżający się termin
rozpoczęcia Mistrzostw Europy 2012 r. w piłce nożnej.
W związku z powyższym wskazać trzeba, że w niniejszej sprawie Zamawiający nie uwzględnił
w żaden sposób wymagań ustawowych co do definicji terminu „cykl życia produktu”.
Podkreślić przecież należy, iż Zamawiający winien w sposób rzetelny skalkulować wszystkie
ofert i ceny składające się na ostateczną ofertę. Tego z kolei w przedmiotowej sprawie nie
uczynił.
b) Wyjaśnienia wykonawcy w sprawie ceny złożonej oferty
W trakcie czynności otwarcia ofert Zamawiający poinformował oferentów, iż w stosunku do
sektora nr 8, zamierza przeznaczyć na realizację zamówienia kwotę 11.618.487 zł 72 gr
(słownie: dziewięć milionów dwieście trzydzieści cztery tysiące pięćset trzydzieści cztery złote
sześćdziesiąt groszy).
Dowód: protokół postępowania o udzielenie zamówienia
Zgodnie z art. 32 ust. 1 Ustawy PZP, podstawą obliczenia szacunkowej wartości zamówienia
na usługi jest, ustalone przez zamawiającego całkowite szacunkowe wynagrodzenie
wykonawcy, bez podatku od towarów i usług, ustalone przez zamawiającego z należytą
starannością.. Należy ponadto podkreślić, iż Zamawiający podejmuje starania i ponosi
znaczące koszty przy przygotowaniach do udzielenia zamówienia - zatrudnia ekspertów,
obsługę techniczną czy też obsługę prawną m.in. w celu dokładnej oceny kosztów, jakie
realnie mogą wiązać się z realizacją zamówienia. Skoro zatem Zamawiający, dochowując
należytej staranności, sam oceniał wysokość wartość zamówienia na kwotę przekraczającą
11 000 000 zł (słownie: jedenaście milionów złotych), bezspornym jest, iż oferta ProNatura
została zaniżona.
W tej sytuacji Zamawiający powinien powziąć uzasadnione wątpliwości co do warunków
zaproponowanych przez ProNatura. Zamawiający, na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy
PZP(oraz art. 55 Dyrektywy 2004/18/WE) w celu ustalenia, czy oferta zawiera rażąco niską
cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia, zwraca sie do wykonawcy o udzielenie w

określonym terminie wyjaśnień dotyczących elementów oferty mających wpływ na wysokość
ceny.
Co prawda Zamawiający zwrócił się do ProNatura o wyjaśnienia nt. ceny wskazanej w ofercie
ProNatura, jednakże udzielone wyjaśnienia są bardzo lakoniczne i nie wyjaśniają zasadności i
rynkowości zaoferowanej ceny i w związku z tym nie można ich uznać za wyjaśnienia
merytoryczne.
Udzielenie samej odpowiedzi przez Wykonawcę, nie oznacza wcale, że:
a) wykonawca spełnił swój obowiązek polegający na udzieleniu wyjaśnień
b) jego wyjaśnienia potwierdziły rynkowość zaoferowanej usługi, a tym samym rozwiały
wszelkie wątpliwości Zamawiającego.
Należy zwrócić uwagę, że Zamawiający nie może bezkrytycznie, w sposób automatyczny
przyjmować i akceptować wszystkie wypowiedzi Wykonawcy, co miało miejsce w
przedmiotowym postępowaniu.
Szczegóły i elementy ceny, które powinny podlegać wyjaśnieniu, dotyczą między innymi:
ekonomiczności metody wykonania zamówienia, przybliżenia zastosowanych rozwiązań
technicznych, wyjątkowo korzystnych warunków, którymi dysponuje oferent w celu realizacji
zamówienia, oryginalności projektu (A. Sołtysińska, Europejskie prawo zamówień publicznych.
Komentarz, Zakamycze, 2006 - Komentarz do art.55 dyrektywy 2004/18/WE).
W orzeczeniu w sprawie Fratelli Costanzo (C-103/88, ECR 1989, s. 1839), jeszcze na
podstawie przepisów poprzednio obowiązującej dyrektywy, ETS stwierdził, że przepis
dotyczący postępowania odnoszącego się do oferty rażąco niskiej ma skutek bezpośredni, co
oznacza, że jest on wystarczająco precyzyjny i bezwarunkowy, aby mógł być przytaczany w
postępowaniu przeciwko państwu członkowskiemu. Jednostki mogą powoływać się na ten
przepis przed sądami krajowymi oraz przed organami administracji, również
zdecentralizowanej.
Tym samym obowiązkiem Zamawiającego było odrzucenie oferty ProNatura na podstawie art.
90 ust. 3 ustawy PZP wobec nieudzielenia wyjaśnień nt. zaoferowanej ceny uwzględniających
obiektywne czynniki, o których mowa art. 90 ust. 2 ustawy PZP. Poprzez wyjaśnienia
ProNatura wątpliwości Zamawiającego co do rynkowości ceny nie zostały usunięte, a zatem
Zamawiający powinien odrzucić ofertę z uwagi na rażąco niską cenę (złożenie tej oferty
stanowi równocześnie czyn nieuczciwej konkurencji).
Ustawa PZP wymaga od Zamawiającego, aby podjął się on rzeczywistego wyjaśnienia, czy
zaoferowana cena nie jest ceną rażąco niską. Przyczyną zaoferowania tak niskiego
wynagrodzenia może być nie tylko umyślne działanie określonego wykonawcy, lecz także brak
rzetelności i staranności przy szacowaniu kosztów wykonania danej usługi i ustalaniu
ostatecznej ceny. Taki brak staranności może więc doprowadzić do nienależytego

wykonywania lub niewykonania usługi. Wyjaśnienie tej kwestii jest więc nie tylko obowiązkiem
Zamawiającego na podstawie ustawy PZP, lecz również leży w jego faktycznym
(ekonomicznym) interesie.
Przy czym, co wielokrotnie podkreślała Krajowa Izba Odwoławcza, w odniesieniu do
okoliczności czy zaistniała przesłanka wszczęcia postępowania wyjaśniającego konieczne jest
indywidualne podejście do każdej sprawy związanej z zarzutem rażąco niskiej ceny (np. wyrok
KIO z 24 marca 2009 r., KIO/UZP 297/09).
Wątpliwości Zamawiającego w omawianej sprawie powinny wyniknąć między innymi z
okoliczności, iż cena wybranej oferty, w stosunku do sektora nr 8, jest o ponad 5 milionów
złotych niższa od wartości zamówienia oszacowanej przez Zamawiającego. Tym samym
wybrany wykonawca zobowiązał się wykonać usługę za kwotę, która stanowi ok. 55 %
wartości, na którą zamówienie oszacował Zamawiający.
Powyższe należy odczytywać łącznie z tym, że:
1) Corimp w chwili obecnej świadczy analogiczne usługi na terenie Miasta Bydgoszcz, a
tym samym realizacja umowy przez kolejne lata będzie się wiązała z niższymi kosztami
własnymi; Między innymi dlatego, że spółka ta nie będzie musiała ponosić kosztów zakupu i
podstawienia pojemników. Natomiast Międzygminny Kompleks Unieszkodliwiania Odpadów
ProNatura Sp. z o. o. poniesie określone nakłady, konieczne do rozpoczęcia realizacji umowy,
bowiem do tej pory działalność ProNatura na rynku odbioru odpadów miała charakter
ograniczony.
2) W trakcie świadczenia usługi niewątpliwie nastąpi znaczący wzrost cen paliw oraz
innych opłat kosztotwórczych,
3) Wykonawca musi uwzględniać stały wzrost płac, w tym chociażby następujący
corocznie wzrost płacy minimalnej.
Te wszystkie okoliczności powinny skłonić Zamawiającego do przeprowadzenia rzetelnego
wyjaśnienia w jaki sposób wybrany Wykonawca skalkulował cenę i czy zrobił to rzetelnie i
prawidłowo, biorąc pod uwagę wszystkie wymagane koszty realizacji usługi. Szczególnie, że
Zamawiający nie wymaga załączenia do oferty jakiekolwiek kalkulacji ceny, na podstawie
której mógłby chociaż wstępnie ustalić, czy wykonawca dokonał prawidłowych obliczeń oraz
czy uwzględnił wszystkie koszty realizacji usługi.
Niestety, pomimo wystąpienia skierowanego do ProNatura w zakresie wyjaśnienia niskiej
ceny, Zamawiający bezrefleksyjnie przyjął wszystkie wyjaśnienia złożone przez tą Spółkę. W
naszej ocenie, obowiązek Zamawiającego polegający na zwróceniu się do Wykonawcy o
udzielenie wyjaśnień w zakresie ustalenia, czy oferta zawiera rażąco niską cenę w stosunku
do przedmiotu zamówienia, zgodnie z art. 90 ust. 1 PZP, oraz udzielenie przez Wykonawcę
wyjaśnień w powyższym zakresie, zostały spełnione jedynie w znaczeniu formalnym, co

praktycznie stanowi takie samo naruszenie, jak gdyby wykonawca w ogóle nie udzielił
wyjaśnień i w świetle przepisów ustawy PZP skutkuje wykluczeniem wykonawcy z
postępowania o udzielenie zamówienia, a w stosunku do oferty zawierającej rażąco niską
cenę - jej odrzucenie.
Jak podkreśla się w orzecznictwie zamówień publicznych, obowiązek odrzucenia oferty
zawierającej rażąco niską cenę jest spowodowany z jednej strony obawą o nienależyte
wykonanie zamówienia, z drugiej zaś brakiem zgody na zachowania wykonawców, które
godzą w uczciwą konkurencję (Sąd Okręgowy w Warszawie w wyroku z dnia 6 września 2002
r. sygn. Akt V Ca 1020/02). Wobec powyższego, po wezwaniu do złożenia wyjaśnień, oferta
ProNatura powinna zostać odrzucona.
W orzeczeniu Głównej Komisji Orzekającej z dnia 20 września 2007 r. (sygn. DF/GKO-4900-
38/42/07/25) wskazano, iż skoro ustawodawca nie pokusił się o zdefiniowanie pojęcia
nieuczciwej konkurencji w ustawie - Prawo zamówień publicznych, to należy posłużyć się
definicją zawartą w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, która stanowi, że
nieuczciwa konkurencja jest to działanie sprzeczne z prawem lub dobrymi obyczajami, jeżeli
zagraża lub narusza interesowi innego przedsiębiorcy lub klienta.
Wobec powyższego bezspornym jest, iż wybór oferty złożonej przez ProNatura przewidującej
całkowicie nierynkowe (niekonkurencyjne) warunki świadczenia usługi, stanowi naruszenie art.
7 Ustawy PZP, art. 3 ust. 1 i art. 15 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu
nieuczciwej konkurencji. Składanie propozycji realizacji zamówienia za kwotę, której nie jest w
stanie zaoferować żaden, rzetelnie kalkulujący cenę przedsiębiorstwa, prowadzi w efekcie do
wyeliminowania innych przedsiębiorców z rynku. Nie jest bowiem możliwa uczciwa
konkurencja (m.in. w zakresie oferowania lepszych rozwiązań organizacyjnych, mniejszych
kosztów własnych), w sytuacji gdy jeden z przedsiębiorców nie uwzględnia wszystkich
niezbędnych. Co więcej, to obowiązkiem oferenta jest wyjaśnienie i przestawienie dowodów
na okoliczności, iż zaproponowana cena nie jest rażąco niska. Trudno za rzetelne wyjaśnienie
uznać te przedstawione przez ProNaturę. Wskazała ona bowiem, iż uwzględniła w swojej
ofercie koszty, jakie musi ponieść w celu zrealizowania usługi, lecz w żaden sposób nie
zostało to poparte stosownymi wyliczeniami i analizami. W kolejnych punktach swoich
wyjaśnień, ProNatura wskazała na okoliczności, które są de facto tożsame dla wszystkich
oferentów tj. lokalizacja sektorów, gęstość zaludniania w sektorach, możliwości w zakresie
zbycia surowców wtórnych, czy tez odległość od RIPOK, do którego obligatoryjnie trafiać mają
odpady. W efekcie ProNatura nie przestawiła żadnych dowodów, czy informacji mogących
uzasadniać okoliczność, iż zaproponowana prze nią cena jest znacząco niższa od pozostałych
złożonych ofert. Jest to o tyle istotne, iż (jak wywiedziono wyżej) warunki świadczenia usług,
były co do zasady tożsame (z uwagi na ich zakres, lokalizacje etc.) dla wszystkich oferentów.

2. Naruszenie zasady konkurencyjności oraz równego traktowania - pozycja dominująca
Zgodnie z warunkami postępowania, wszystkie zmieszane odpady komunalne (oraz odpady
zielone, a także pozostałości z sortowania odpadów komunalnych) muszą trafić do instalacji
Pronatury. Co prawda element ten nie jest przedmiotem niniejszego odwołania, lecz ma
kluczowe znaczenie dla możliwości ustalenia, w jaki sposób Pronatura kształtowała wysokość
swojej oferty. Pronatura jest bowiem spółką w 100% zależną od Zamawiającego. Zamawiający
zaś zdecydował, bez zachowania jakiekolwiek formuły konkurencyjnej, iż powierzy usługę
zagospodarowania zmieszanych odpadów komunalnych na rzecz własnej spółki. Nie ulega
wątpliwości, iż jest to sytuacja, która w uprzywilejowanej pozycji stawia spółkę ProNatura.
Uzyskała bowiem ona pozycję dominująca (faktyczny monopol) w zakresie przetwarzania
zmieszanych odpadów komunalnych na rynku właściwym. W efekcie, posiada zapewnienie
pewnego i płynnego finansowania w znacznej wielkości w okresie objętym co najmniej
niniejszym zamówieniem. Jednocześnie wypada wskazać, iż jak wynika z powszechnie
dostępnych informacji, poprzez przejęcie zagospodarowania odpadów celem zagwarantowany
zostanie w ten sposób byt ekonomiczny miejskiej spółki ProNatura. Okoliczności ta została
wprost potwierdzona, przez urzędników Miasta, w trakcie rozprawy (w dniu 10 kwietnia 2013
r.) przed Krajową Izbą Odwoławczą, która rozpatrywała odwołanie od specyfikacji istotnych
warunków zamówienia w wydanych w opisanym wyżej przetargu.
Aby zobrazować wielkość „tego finansowego wsparcia” wystarczy się odnieść do powszechnie
dostępnych danych i informacji. Wedle tych dostępnych informacji należy szacować, iż spółka
Pronatura otrzyma od Miasta Bydgoszcz kwotę 47.966.431,26 PLN netto, tj. 51.803.745,76
PLN brutto. Zgodnie bowiem z załącznikiem nr 8 do specyfikacji istotnych warunków
zamówienia - "Prognozowana ilość odpadów do odbioru i transportu" - masa
niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych (kod 20 03 01) ma wynosić około
227 966,50 Mg. Taka zatem masa odpadów ma zostać przetworzona w instalacji prowadzonej
przez spółkę ProNatura. Na chwilę obecną, cena za przyjęcie do unieszkodliwiania 1 Mg
niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych o kodzie 20 03 01 zamieszczona w
cenniku na stronie internetowej spółki ProNatura (vide www.pronatura.bydgoszcz.pl) wynosi
210,41 PLN netto (plus VAT 8 % ). Zatem, biorąc pod uwagę okres zlecanego przez Miasto
zadania, a także masę odpadów oraz cenę za przetworzenie 1 Mg tych odpadów, kwota
otrzymana przez Spółkę od Miasta (bez żadnego zamówienia publicznego) będzie wynosić
47.966.431,26 PLN netto, tj. 51.803.745,76 PLN brutto.
Fakt, iż posiadanie własnej instalacji ma istotny wpływ na ukształtowanie wysokości oferty
ProNatura, potwierdza pośrednio ona sama. W odpowiedzi na wezwanie do wyjaśnienia, czy
oferowana cena nie jest rażąco niska ProNatura wskazała bowiem, iż posiadanie własnej
instalacja pozwala zminimalizować koszty transportu odpadów do innej właściwej instalacji, co
musi obciążać innych oferentów własnej instalacji nie posiadających. Wypada jednak

wskazać, iż istotne w tym miejscu nie są koszty transportu (odległość z sektorów do instalacji
ProNatura jest taka sama dla wszystkich potencjalnych wykonawców, którzy i tak muszą
„skorzystać z usług” Wykonawcy ProNatura). Istotne jest, iż to wyłącznie właśnie ProNatura
czerpie korzyści z prawa wyłączności na przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych,
zaś inni wykonawcy (dysponujący także własnymi instalacjami) zostali prawa tego pozbawieni.
W konsekwencji ProNatura ma możliwość innego bilansowania kosztów, zaś inni oferenci
takiej możliwości zostali pozbawienie przez Zamawiającego. W efekcie, Zamawiający
zagwarantował spółce ProNatura (tj. własnej Spółce), poprzez odpowiednie ukształtowanie
warunków określonych w SIWZ, iż uzyskała ona korzystniejszą podstawę ekonomiczną w
postępowaniu przetargowym na odbiór i transport odpadów komunalnych. Musi bowiem
zostać postawione zasadne pytanie, czy poprzez zagwarantowanie Spółce ProNatura przez
Zamawiającego, przychodów na poziomie 51.803.745,76 PLN brutto (w okresie, co najmniej,
trwania niniejszego zamówienia publicznego), spółka ta nie zyskała uprzywilejowanej pozycji
na rynku. Nadto, w tym tez kontekście zasadnym staje się pytanie, czy Spółka ProNatura,
poprzez te „gwarancje finansowe” nie skorzystała z możliwości subsydiowania działalności w
zakresie odbioru odpadów z działalności w zakresie przetwarzania odpadów.
Odpowiedzi na tak postawione pytania muszą być twierdzące. Przemawia za tym wysokość
ceny zaproponowanej przez spółkę ProNatura, wobec innych przedstawionych
(konkurencyjnych) ofert. W każdym przypadku jest ona istotnie niższa od cen
zaproponowanych przez innych oferentów. Taka różnica nie może wynikać z innych
przesłanek, jak wskazane wyżej. Z założenia bowiem warunki postępowania (naturalnie w
zakresie czynności odbioru odpadów komunalnych) były takie same. Oferenci ponoszą
analogiczne koszty, maja takie same obciążenia. Różnice mogą wynikać (przy założeniu
uczciwej konkurencji) jedynie z poziomu rentowności założonej przez poszczególnych
oferentów. Jednak wysokość zaproponowanej przez ProNatura ceny, wskazuje, iż usługa ta
musi być subsydiowana z innego źródła, bowiem w żaden sposób nie może ona pokrywać
kosztów usługi, nie mówiąc już o nawet minimalnym zysku.
W efekcie, tylko z tego powodu, oferta ProNatura musi być uznana za rażąco niską, wobec
faktu, iż narusza art. 8 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, a także art. 90 ustawy
PZP.
Normy te zostały naruszone poprzez nadużycie przez ProNatura pozycji dominującej na rynku
przetwarzania odpadów komunalnych w postępowaniu przetargowym w zakresie odbierania
odpadów komunalnych z terenu sektora objętego niniejszym odwołaniem i ukształtowanie
ceny ofertowej, z wykorzystaniem de facto „gwarancji finansowych” udzielonych przez
Zamawiającego. Jednocześnie, wyjaśnienia przedłożone Zamawiającemu przez ProNatura w
zakresie rażąco niskiej ceny, nie mogą być wystarczającą podstawą do uznania, iż

rzeczywiście cena zaproponowana przez tą Spółkę została ustalona obiektywnie i rzetelnie, a
także z zachowaniem zasad wolnej konkurencji i jej nieograniczania.
Fundamentalnymi zasadami udzielania zamówień są zasady uczciwej konkurencji oraz
równego traktowania wykonawców. Pozwalają one na realizację celów ustawowych, tj.
efektywnego i gospodarnego dysponowania środkami publicznymi oraz zapewnienia dostępu
do zamówień wszystkim podmiotom zdolnym do ich wykonania. Zasady te zostały wyrażone w
art. 7 ustawy PZP.
Zasada uczciwej konkurencji, oznacza takie ukształtowanie danego zamówienia publicznego,
by wymogi im stawiane mogły być spełnione przez każdego potencjalnego oferenta w równym
zakresie, a żaden z tych oferentów nie był stawiany w pozycji zapewniającej mu „przewagę”.
Zasada równego traktowania wykonawców oznacza jednakowe traktowanie wykonawców na
każdym etapie postępowania, bez stosowania przywilejów, ale także środków
dyskryminujących wykonawców ze względu na ich właściwości. Jej przestrzeganie polega na
stosowaniu jednej miary do wszystkich wykonawców znajdujących się w tej samej lub
podobnej sytuacji, nie zaś na jednakowej ocenie wykonawców.
Główną bowiem ideą i podstawą ustanowienia prawa zamówień publicznych było zapewnienie
wszystkim podmiotom przystępującym do postępowań o uzyskanie zamówień równych szans
na każdym etapie tego postępowania.
W przedmiotowym postępowaniu doszło do złamania obu wskazanych wyżej zasad przez
Zamawiającego, z przyczyn szczególno wskazanych poniżej.
Zamawiający, który jest jedynym właściciel wyłonionego oferenta - ProNatury, w taki sposób
ukształtował zasady funkcjonowania systemy gospodarki odpadami komunalnymi w
Bydgoszczy, że Spółka ProNatura uzyskała przywilej (gwarancję) uzyskania przychodu w
wysokości (jak wyliczono wyżej) 51.803.745,76 PLN brutto. W efekcie Spółka ta została
postawiona w uprzywilejowanej pozycji ekonomiczno - gospodarczej wobec innych oferentów,
a ci zostali postawienie w pozycji znacznie gorszej w tym względzie. Nie można się bowiem
zgodzić z sytuacją, w której Zamawiający gwarantuje Spółce ProNatura określony (wysoki)
przychód, a jednocześnie akceptuje sytuację w której Spółka ta korzysta z tych gwarancji
finansowych (choćby nawet pośrednio) w niniejszym postępowaniu przetargowym.
Niezależnie od tego Zamawiający/Miasto Bydgoszcz, jako jedyny właściciel Spółki ProNatura
w każdym czasie może zdecydować np. o dofinansowaniu tej Spółki poprzez np.
podwyższenie kapitału. Dofinansowanie to może zostać spożytkowane przez Spółkę w różny
sposób np. na pokrycie kosztów świadczenia usług odbioru odpadów komunalnych.
Biorąc pod uwagę, iż (jak wykazano wyżej) naczelną zasadą w zamówieniach publicznych jest
zasada równego traktowania wykonawców i uczciwej konkurencji, Zamawiający nie może w
żaden sposób „wspierać” jednego z oferentów. Nie ulega zaś wątpliwości, iż bezpośrednie

wsparcie finansowe narusza te fundamentalne zasady postępowania w zakresie udzielenia
zamówienia publicznego.
3. Naruszenie podstawowych celów zamówień publicznych
Wymaga zaznaczenia, iż celem ustawy PZP oraz szeroko rozumianego partnerstwa publiczno
- prywatnego jest optymalizacja wykonania zadania publicznego. Największą korzyścią
płynącą ze współdziałania podmiotu publicznego z podmiotem prywatnym przy realizacji
zadań publicznych powinno być zatem zmniejszenie wydatków publicznych. (vide: Lipiec -
Warzecha Ludmiła, Komentarz do ustawy z dnia 9 stycznia 2009 r. ustawy PZP na roboty
budowlane lub usługi, lex 2009). Cele te nie będą mogły być zrealizowane, jeżeli usługę
będzie wykonywała firma oferująca cenę zdecydowanie poniżej opłacalności realizacji usługi.
Oferta ProNatura nie została skalkulowana w sposób rynkowy. Biorąc pod uwagę powyższą
okoliczność, trzeba uznać, iż korzyści płynące dla Zamawiającego z realizacji usługi mogą być
bardzo krótkotrwałe. Świadczenie usługi na warunkach zaoferowanych przez ProNatura
będzie nierentowne i w późniejszym okresie będzie prowadziło do problemów finansowych
(utraty płynności finansowej) ProNatura. W ten sposób inny podmiot publiczny - Miasto
Bydgoszcz, jako jedyny udziałowiec ProNatura, będzie w przyszłości zmuszona do
dofinansowania ProNatura (np. poprzez udzielenie pożyczki, dopłat) w celu pokrycia strat
poniesionych przez ProNatura w związku z realizacją zamówienia. Sytuacja ta z kolei
przeczyłaby podstawowym założeniom współpracy publiczno - prywatnej, której istotą jest
obniżenie kosztów spoczywających na podmiotach publicznych.
Sytuacja ta narusza nie tylko podstawowe cele ustawy PZP, ale również przeczy głównemu
założeniu partnerstwa publiczno - prywatnego, jakim jest opłacalność współpracy partnera
prywatnego i partnera publicznego („value for money") [vide: Parterstwo publiczno - prywatne
jako metoda realizacji zadań publicznych, opracowanie Ministerstwa Gospodarki i Pracy -
Departament Polityki Regionalnej, Warszawa 2005], Partner publiczny powinien zatem
dokonać rzetelnej analizy opłacalności inwestycji. Bezsprzecznie należy jednak stwierdzić, iż
wybierając ofertę ProNatura, Zamawiającego zaniechał temu obowiązkowi.
Przedstawione okoliczności wskazują jednoznacznie, iż zawarcie umowy z ProNatura na
warunkach (całkowicie nierynkowych) zaoferowanych przez ProNatura stanowiłoby nie tylko
naruszenie Ustawy PZP, ale wypaczyłoby również w cele partnerstwa publiczno - prywatnego.
Powyższe okoliczności wskazują również na fakt stosowania praktyk godzących w uczciwą
konkurencję w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zgodnie bowiem z
art. 6 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2007 r.,
nr 50, poz. 331, ze zm.) zakazane jest zawieranie porozumień, których celem lub skutkiem jest
wyeliminowanie, ograniczenie lub naruszenie w inny sposób konkurencji na rynku.
Dopuszczenie przez Zamawiającego do realizacji usługi podmiotu, który dyktuje na rynku

gospodarowania odpadami tak niską, wręcz nierealną cenę, przez co inne podmioty nie są w
stanie w nim uczestniczyć, eliminuje uczciwą konkurencję rynkową.
4. Naruszenie przepisów o finansach publicznych
Zgodnie z ustawą o finansach publicznych wydatki jednostek sektora finansów publicznych
powinny być dokonane w sposób celowy, oszczędny i z zachowaniem zasady uzyskania
najlepszych efektów z danych nakładów. Wybór oferty ProNatura stanowi istotne naruszenie
tych fundamentalnych zasad wydatkowania środków publicznych. Takie zaś działanie jest
szkodliwe nie tylko dla Zamawiającego, ale może stanowić podstawę stwierdzenia naruszenia
dyscypliny finansów publicznych przez Zamawiającego.
Z uwagi na koszty usługi, które zaproponowało ProNatura, a więc koszty poniżej warunków
rynkowych, spółka ta może w przyszłości popaść w problemy finansowe, które uniemożliwią
dalszą realizację udzielonego zamówienia. W takiej sytuacji, Miasto Bydgoszcz, będzie
prawdopodobnie zmuszona dofinansować ProNatura, w której posiada całościowy udział.
W takiej sytuacji doszłoby również do naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Zgodnie
bowiem z art. 8 pkt 1) ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie
dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r., Nr 14, poz. 114) naruszeniem takim jest
przekazanie dotacji z naruszeniem zasad lub trybu jej udzielania, które oznacza dokonanie
wydatku przez dotującego na rzecz innego podmiotu dotacji w sposób uchybiający przepisom
prawa stanowionego lub decyzjom odpowiednich organów w zakresie ustalenia wysokości
dotacji, kręgu beneficjentów czy sposobu przekazania tych środków (vide: Lipiec
- Warzecha Ludmiła, Komentarz do art. 8 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o
odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, Oficyna 2008).
5. Zarzuty dot. braku kwalifikacji - referencji
Bezspornym jest, iż usługa odbioru odpadów od mieszkańców całej gminy, zlecana na
podstawie art. 6 a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ma inny charakter,
zakres i specyfikę, niż usługa przedstawiona w referencjach ProNatura.
Wprowadzenie w danej gminie systemu odbioru odpadów przewidzianego w art. 6a ustawy o
utrzymaniu czystości i porządku w gminach oznacza, iż to Gmina (a nie właściciele
nieruchomości, mieszkańcy) jest stroną umowy z przedsiębiorcą świadczącym usługę odbioru
odpadów. Mieszkańcy nie mają faktycznego wpływu na wybór podmiotu świadczącego usługę
odbioru odpadów oraz sposób realizacji tej usługi. Przedmiotem niniejszego zamówienia jest
kompleksowa obsługa mieszkańców całej gminy, w zakresie odbioru różnych rodzajów
odpadów od wszystkich mieszkańców. Jest to więc inny - szerszy, charakter usługi, niż
obsługa indywidualnych podmiotów (mieszkańców), na podstawie odrębnych umów. Z tych
względów od podmiotu świadczącego tego typu kompleksową usługę wymagane jest
szczególne doświadczenie i staranność.

6. Zarzuty dot. braku kwalifikacji - referencji
Zgodnie z art. 9b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach podmiot odbierający
odpady komunalne zobowiązany jest uzyskać wpis do rejestru, prowadzonego przez wójta,
burmistrza, prezydenta miasta. Wpis taki może uzyskać ten przedsiębiorca, który spełnia
wymagania określone w ustawie oraz w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 11
stycznia 2013 r. w sprawie szczegółowych wymagań w zakresie odbierania odpadów
komunalnych od właścicieli nieruchomości. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt. 4) tego rozporządzenia,
przedsiębiorca odbierający odpady komunalne zobowiązany jest posiadać bazę magazynowo
- sprzętową wyposażoną m. in. w urządzenia lub systemy zapewniające zagospodarowanie
wód opadowych i ścieków przemysłowych, pochodzących z terenu bazy zgodnie z
wymaganiami określonymi przepisami ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z
2012 r. poz. 145, 951 i 1513 oraz z 2013 r. poz. 21) Jednocześnie w myśl art. 9j powołanej
wyżej ustawy organ rejestrowy obligatoryjnie wykreśla z rejestru ten podmiot, który m. in. Nie
spełnia wymagań dla przedsiębiorców odbierających odpady komunalne.
Wymaganie wskazane powyżej Zamawiający wskazał także w SIWZ. W pkt. 5. 4 SIWZ
Zamawiający określił, że uzna za spełniony warunek dysponowania określonym potencjałem
technicznym, jeśli wykonawca wykaże, iż dysponuje m. in. baza magazynowo - wyposażoną
w urządzenia lub systemy zapewniające zagospodarowanie wód opadowych i ścieków
przemysłowych, pochodzących z terenu bazy zgodnie z wymaganiami określonymi przepisami
ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145, 951 i 1513 oraz z
2013 r. poz. 21). Wedle oceny Odwołującego ProNatura nie spełnia tego wymagania, bowiem
informacji uzyskanych z Urzędu Marszałkowskiego Województwa Kujawsko - Pomorskiego w
Toruniu, ProNatura posiada jedynie pozwolenie na odprowadzanie ścieków socjalno -
bytowych, lecz nie posiada pozwolenia na odprowadzanie ścieków zawierających substancje
szkodliwe dla środowiska wodnego.
Tymczasem źródłem takich ścieków jest teren bazy przeznaczony do parkowania pojazdów
służących do transportu odpadów, miejsca do ich mycia i wykonywania drobnych napraw. W
takim stanie rzeczy baza ProNatury nie spełnia wymagań prawnych, a w tym kontekście organ
rejestrowy (czyli Zamawiający) winien z urzędu wszcząć postępowanie wyjaśniające w tym
zakresie i wykreślić ProNaturę z rejestru podmiotów odbierających odpady komunalne. W
konsekwencji PropNatura utraci uprawnienia do odbierania odpadów komunalnych, co
oznacza, iż Spółka ta nie jest w stanie wykazać, iż dysponuje wymaganym przez
Zamawiającego potencjałem technicznym i organizacyjnym. Stąd też należy zauważyć, iż
Zamawiający nie zweryfikował, czy ProNatura posiada odpowiedni potencjał techniczny dla
wykonania zamówienia oraz czy na podstawie ogólnodostępnych informacji tenże podmiot
posiada wszelkie stosowne pozwolenia, które w ogóle umożliwią mu prowadzenie działalności
w zakresie objętym zamówieniem. [...]”

W uzasadnieniu odwołania KIO 1466/13 powielono przytoczone zarzuty i argumentację
sformułowaną na ich poparcie. Natomiast w zakresie odmiennego stanu faktycznego podano:
„[…]
W dniu 7 czerwca 2013 r. Zamawiający - Miasto Bydgoszcz dokonał wyboru oferty
Międzygminnego Kompleksu Unieszkodliwiania Odpadów ProNatura Sp. z o. o. (zwany dalej
również „ProNatura”) w przetargu nieograniczonym pn. „Odbieranie odpadów komunalnych od
właścicieli nieruchomości zamieszkałych oraz od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych
na terenie Miasta Bydgoszcz” w odniesieniu do realizacji usługi w sektorze nr 7.
Zaproponowana przez tego Wykonawcę cena realizacji usługi wynosi 5.122.224 zł 41 gr
(słownie: pięć milionów sto dwadzieścia dwa tysiące dwieście dwadzieścia cztery złote
czterdzieści jeden groszy)
Była to najniższa cena spośród wszystkich złożonych ofert, przy czym Zamawiający
zastosował kryterium ceny, jako jedyne kryterium oceny ofert.
Zamawiający na sfinansowanie usługi odbioru odpadów komunalnych przeznaczył kwotę:
9.234.534 zł 60 gr (słownie: dziewięć milionów dwieście trzydzieści cztery tysiące pięćset
trzydzieści cztery grosze sześćdziesiąt groszy).
Jak wynika z powyższego w niniejszym postępowaniu Międzygminny Kompleks
Unieszkodliwiania Odpadów Kompleksu Sp. z o. o. zaproponował cenę prawie dwukrotnie
niższą od kwoty, którą Miasto przeznaczyło na sfinansowanie zamówienia.
[…]
Z danych zawartych w SIWZ oraz informacji posiadanych przez Odwołującego na podstawie
zdobytego doświadczenia, podczas dotychczasowej realizacji usług na terenie Miasta
Bydgoszczy, można określić, iż ilość ta oscyluje pomiędzy 140 tys. a 160 tys. Mg odpadów
rocznie. Przy czym większość odpadów, to faktycznie zmieszane odpady komunalne (a nie
segregowane).
Dowód: referencje Corimp, dane z SIWZ
Ponadto, podstawowe koszty związane z realizacją usług, będących przedmiotem
zamówienia, to między innymi:
1) koszt pracowników,
2) koszty paliwa,
3) koszt amortyzacji,
4) koszty utylizacji odpadów.
W kwocie ok. 196709,98 brutto zł miesięcznie musiałby zostać przez wykonawcę
uwzględniony koszt co najmniej:

1) paliwa do samochodów ciężarowych (spalających ok. 50- 60 I paliwa/100 km),
2) zatrudnienia minimum 12 osób do obsługi 5 samochodów (wymagania
zamawiającego). Przy czym, nawet gdyby pracownicy dostawali jedynie wynagrodzenie
minimalne w wysokości 1600 zł brutto (łączny koszt dla pracodawcy 1937 zł miesięcznie
łącznie ze składkami opłacanymi przez pracodawcę), to łączny koszt ich wynagrodzenia
miesięcznego wyniósłby minimum 23245 złotych,
3) jednorazowy kosztów podstawienia pojemników i zakupu worków na poziomie ok. 750
000 złotych brutto zł (tj. ok. 25 000 zł brutto miesięcznie),
4) minimalny zysk wykonawcy, chociażby na poziomie 1%.
Powyższe nie uwzględnia innych faktycznie występujących kosztów, które przedsiębiorca,
rzetelnie kalkulujący cenę realizacji usługi musi uwzględnić, w tym np.:
1) podatków (np. od środków transportu, nieruchomości, ewentualnie koszt opłaty za
użytkowanie wieczyste),
2) kosztów zatrudnienia pracowników administracyjnych,
3) eksploatacji samochodów (m.in. takich jak opony, płyny, części zamienne, robocizna
przy remontach),
4) dowozu odpadów na składowisko lub do innych miejsc przetwarzania lub odzysku,
5) umowy ubezpieczenia (np. obowiązkowego ubezpieczenia OC pojazdów),
6) amortyzacji,
7) mediów (energia elektryczna, woda),
8) kosztów informowania mieszkańców o zasadach i terminach odbierania odpadów,
9) sporządzania raportów wymaganych przez zamawiającego,
10) kosztów związanych z wymianą uszkodzonych pojemników,
11) wzrostu kosztów realizacji usługi przez okres dwóch lat (cena realizacji usługi dla
Zamawiającego jest stała),
12) rezerwy na poczet kosztów dodatkowych, nieprzewidzianych (min. 5%),
13) rezerwy na ewentualne kary nałożonych przez Zamawiającego.
Oczywiście wykonanie umowy odbioru odpadów komunalnych dla ponad 39 tysięcy osób
(liczba mieszkańców w sektorze) i z 663 posesji niezamieszkałych przy cenie zaproponowanej
przez wybranego Wykonawcę ProNatura jest nierealne.
[...]”

Uwzględniając treść dokumentacji postępowania o udzielenie zamówienia przekazanej
przez zamawiającego oraz stanowiska i oświadczenia stron złożone w pismach
procesowych i na rozprawie, Izba ustaliła, co następuje.

Szacunkowej wartości zamówienia z rozbiciem na poszczególne części zamówienia nie
uwidoczniono w protokole postępowania.
Kwota, którą zamawiający zamierzał przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia wynosiła:
- w części VII – 9 234 534,60 zł
- w części VIII – 11 618 487,72 zł
W postępowaniu złożono oferty z następującymi cenami brutto:
w sektorze VII
− 5 122 224, 41 zł (oferta ProNatura)
− 5 901 299,28 zł (oferta Corimp)
− 8 182 204,20 zł
− 8 473 869,42 zł
W sektorze VIII
− 5 581 639, 50 zł (oferta ProNatura)
− 7 151 016,96 zł (oferta Corimp)
− 9 685 620,27 zł
− 9 875 690,10 zł

Pismem z dnia 28 kwietnia 2013 r. zamawiający wezwał ProNatura do złożenia wyjaśnień w
przedmiocie niskiej ceny w zakresie sekroa nr VII i VIII.

W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 30 kwietnia 2013 r. ProNatura wyjaśniła, co
następuje:
„W odpowiedzi na pismo nr WZP.II.271.4.1270.2013.B z dnia 26 kwietnia 2013 roku
dotyczącego wezwania do wyjaśnienia niskiej ceny w zakresie Sektora VII i Sektora VIII,
Międzygminny Kompleks Unieszkodliwiania Odpadów ProNatura Sp. z o.o. w Bydgoszczy
wyjaśnia, co następuje. Wykonawca dokonując kalkulacji ceny ofert na odbiór odpadów w
sektorach VII i VIII Miasta Bydgoszczy wziął pod uwagę następujące czynniki:
1) zużycie materiałów i energii, koszty zakupu i amortyzacji pojazdów i pojemników,
wynagrodzenia pracowników oraz inne koszty rodzajowe, a w przypadku gdy

przedmiotem zamówienia jest również zagospodarowanie określonych frakcji odpadów
- również koszty ich zagospodarowania;
2) lokalizację sektorów -sektory VII i VIII zlokalizowane są stosunkowo blisko bazy
transportowo-magazynowej Wykonawcy, co pozwala obniżyć koszty transportu
odpadów do RIPOK; własna instalacja Wykonawcy do przetwarzania odpadów -
pozwala to uniknąć kosztów związanych z transportem odpadów do instalacji, jak to
ma miejsce w przypadku Wykonawców nie prowadzących takich instalacji albo tych,
których instalacja nie przetwarza danego rodzaju odpadów;
3) znaczną gęstość zaludnienia w ww. sektorach - przeważający obszar sektorów VII i VIII
stanowią wielorodzinne osiedla mieszkaniowe tj. Szwederowo, Górzyskowo, Wzgórze
Wolności, Wyżyny, Glinki-Rupienica, Są to stosunkowo niewielkie obszary o gęstej
zabudowie wielorodzinnej stanowiącej w sektorze VII 91,58 %, a w sektorze VIII 88,43
% zasobów mieszkaniowych, zgodnie z danymi przedstawionymi w SIWZ przez
Zamawiającego, co wpływa również na koszt odbioru i transportu odpadów;
4) możliwość wykorzystania gospodarczego niektórych frakcji odebranych odpadów;
5) sprzedaż wysegregowanych surowców wtórnych.
Pragniemy zauważyć, że cena zaoferowana przez MKUO ProNatura Sp. z o.o. jest
odpowiednio w sektorze VII o 13, 2 % niższa od ceny kolejnej oferty, a w sektorze VIII o 21, 95
% niższa od ceny kolejnej oferty. Ceny większości złożonych w postępowaniu ofert są
znacznie niższe od wartości szacunkowej zamówienia.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym i orzecznictwem Krajowej Izby Odwoławczej
rażąco niska cena jest to cena niewiarygodna, oderwana całkowicie od realiów rynkowych.
Przykładem może być oferowanie towarów poniżej kosztów zakupu lub wytworzenia albo
oferowanie usług za symboliczną kwotę. Podobnie rażąco niska cena jest definiowana w
orzecznictwie arbitrażowym: "Za rażąco niską cenę należy uznać cenę nierealistyczną, za
którą wykonanie zamówienia nie jest możliwe" (wyroki KIO 2771/11 i KIO 2737/11). Za cenę
rażąco niską należy uznać taką ceną, która jest nierealna w odniesieniu do cen rynkowych
podobnych zamówień to jest wskazującą na fakt wykonania zamówienia poniżej kosztów
wytworzenia. O cenie rażąco niskiej można mówić wówczas, gdy oczywiste jest, że przy
zachowaniu reguł rynkowych wykonanie umowy przez wykonawcę byłoby dla niego
nieopłacalne. Rażąco niska cena grozi niebezpieczeństwem niewykonania lub nienależytego
wykonania zamówienia w przyszłości. Ceną rażąco niską jest cena niepokrywająca wydatków
wykonawcy związanych z realizacją zamówienia, cena nierealna w relacji do cen rynkowych
podobnych zamówień, cena niewiarygodna, oderwana od realiów rynkowych, za którą
wykonanie należyte zamówienia nie jest możliwe.

Wykonawca wskazał koszty, które wkalkulował w cenę oferty oraz czynniki pozwalające na
zaoferowanie cen w takiej właśnie wysokości. To Wykonawcy składając oferty o określonej
treści tworzą rynek cen danych usług. Biorąc pod uwagę wartości ofert innych wykonawców,
które oscylowały podobnie jak oferty MKUO ProNatura znacznie poniżej wartości szacunkowej
zamówienia dla każdego z sektorów, należy wskazać, że cena przez nas zaoferowana nie jest
ceną nierealną, niewiarygodną czy oderwaną od realiów rynkowych, za którą należyte
wykonanie zamówienia nie jest możliwe.”


W trakcie wyrokowania Izba uwzględniła i oceniła – przedłożoną przez odwołującego w
charakterze dowodu – „Analizę kosztów świadczenia usługi w ramach zamówienia
publicznego pod nazwą Odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości
zamieszkałych oraz od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych na terenie Miasta
Bydgoszczy – Sektor VII i VIII”.
W ww. Analizie, uwzględniając 30 miesięczny okres wykonywania przedmiotowych zamówień
oraz wynikający z oferty ProNatura generalny przychód (razem dla obu sektorów –
10 703 863,91 zł), wyliczono, iż miesięczna cena (przychód) za wykonywanie usługi wyniosła
356 795,46 zł. Natomiast realne, miesięczne koszty spółki ProNatura związane z wykonaniem
zamówienia – według ww. Analizy – wynosić miały 374 284,53 zł.
Na powyższą kwotę składają się miesięczne koszty przeznaczone na:
A. Zakup pojemników – 76 567,50 zł
B. Zakup pojazdów – Leasing – 173 617,78 zł
C. Zakup worków do selektywnej zbiórki odpadów – 4 373,33 zł
D. Budowa zaplecza socjalnego – 32 036,38 zł
E. Wynagrodzenia personelu (23 osoby obsługi pojazdów) – 71 314,03 zł.
F. Koszty paliwa – 16 373,51 zł.
Powyższe skutkuje niedoborem ceny do kosztów firmy w wysokości 17 489,06 zł miesięcznie.
Ponadto w „Analizie kosztów…” wskazano, iż do kosztów realizacji zamówienia należałoby
wliczyć również następujący koszty pośrednie:
1. Koszty zagospodarowania innych odpadów komunalnych m.in. (wielkogabarytowych,
budowlanych, zielonych), których maksymalny koszt zagospodarowania wg uśrednionej stawki
zł/Mg netto cennika ProNatura (przy uwzględnieniu 20% zysku spółki) oraz ilości wg SIWZ dla
rejonu VII i VIII wyniesie ok. 41 654,42 zł miesięcznie.
2. Koszty ogólnozakładowe, które stanowią ok. 20% kosztów, tj. 74 856,91 zł. miesięcznie,

3. Koszty przeglądów, konserwacji i napraw środków transportowych, urządzeń, maszyn i
budowli.
4. Podatków od nieruchomości,
5. Odzieży ochronnej, bhp oraz świadczeń rzeczowych bhp,
6. Prądu, wody, kanalizacji o ile nie zostały wliczone w koszty ogólnozakładowe.
Łącznie koszty z pkt 3-6 wyliczono na kwotę 3 742,85 zł miesięcznie.
Łącznie koszty pośrednie winny wynosić 120 254,18 zł.
Powyższe w zestawienie przychodów i kosztów daje 137 743,24 zł. miesięcznego niedoboru.

Do oferty ProNatura załączono m.in: oświadczenie o spełnianiu warunków udziału w
postępowaniu (str. 5 oferty), Zaświadczenie wydane przez Prezydenta Miasta Bydgoszcz z
dnia 2 kwietnia 2012 r. nr WGK-II.6233.12.1.2012, o dokonaniu wpisu do rejestru działalności
regulowanej w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (str. 6-8
oferty), Wykaz 25 usług wykonanych lub wykonywanych przez ProNatura (str. 9-11) wraz z
referencjami dotyczącymi tych usług (str. 12-36), a także wykaz narzędzi (w tym pojazdów)
dostępnych wykonawcy w celu realizacji zamówienia, w którym podano informacje o
podstawie dysponowania tymi narzędziami (str. 37-39).

Uwzględniając powyższe, Izba zważyła, co następuje.

Na wstępie Krajowa Izba Odwoławcza stwierdza, że odwołujący legitymuje się uprawnieniem
do korzystania ze środków ochrony prawnej, o którym stanowi przepis art. 179 ust. 1 Pzp,
według którego środki ochrony prawnej określone w ustawie przysługują wykonawcy,
uczestnikowi konkursu, a także innemu podmiotowi, jeżeli ma lub miał interes w uzyskaniu
danego zamówienia oraz poniósł lub może ponieść szkodę w wyniku naruszenia przez
zamawiającego przepisów niniejszej ustawy.

Podając zgodnie z art. 196 ust. 4 ustawy podstawę prawną rozstrzygnięcia należy wskazać, iż
zgodnie z art. 89 ust. 1 pkt 4 Pzp zamawiający odrzuca ofertę, która zawiera rażąco niską
cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia.
Natomiast zgodnie z kolejnymi jednostkami redakcyjnymi art. 90 ustawy:
1. Zamawiający w celu ustalenia, czy oferta zawiera rażąco niską cenę w stosunku do
przedmiotu zamówienia, zwraca się do wykonawcy o udzielenie w określonym
terminie wyjaśnień dotyczących elementów oferty mających wpływ na wysokość
ceny.

2. Zamawiający, oceniając wyjaśnienia, bierze pod uwagę obiektywne czynniki, w
szczególności oszczędność metody wykonania zamówienia, wybrane rozwiązania
techniczne, wyjątkowo sprzyjające warunki wykonywania zamówienia dostępne dla
wykonawcy, oryginalność projektu wykonawcy oraz wpływ pomocy publicznej
udzielonej na podstawie odrębnych przepisów.
3. Zamawiający odrzuca ofertę wykonawcy, który nie złożył wyjaśnień lub jeżeli
dokonana ocena wyjaśnień wraz z dostarczonymi dowodami potwierdza, że oferta
zawiera rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia.
Następnie, tytułem wprowadzenia dla rozstrzygnięcia zarzutów odwołań, Izba wskazuje na
regulacje dotyczące formalnych podstaw wyrokowania w danej sprawie. Mianowicie zgodnie z
art. 191 ust. 2 ustawy, wydając wyrok, Izba bierze za podstawę stan rzeczy ustalony w toku
postępowania. Według art. 190 ust. 1 Pzp strony i uczestnicy postępowania odwoławczego są
obowiązani wskazywać dowody dla stwierdzenia faktów, z których wywodzą skutki prawne.
Tak samo zgodnie z ogólną zasadą rozkładu ciężaru dowodu wyrażoną w art. 6 Kodeksu
cywilnego ciężar udowodnienia faktu spoczywa na wywodzącym zeń skutki prawne. Ponadto
powyższe skorelowane jest z ekonomiką postępowania przed Izbą wynikającą z dyspozycji
art. 189 ust. 1 Pzp określającego piętnastodniowy termin na rozpoznanie odwołania.
Przed omówieniem kwestii powstania obowiązku obligatoryjnego zastosowania przepisu art. 90 ust. 1
oraz art. 89 ust. 1 pkt 4 ustawy, konieczne jest zdefiniowanie samego pojęcia ceny rażąco niskiej. Przede
wszystkim wskazać tu należy na brzmienie przepisu art. 89 ust. 1 pkt 4 Pzp odnoszącego cenę do
wartości przedmiotu zamówienia – ma to być „cena rażąco niska w stosunku do przedmiotu zamówienia”.
Tym samym, to realna, rynkowa wartość danego zamówienia jest punktem odniesienia dla oceny i
ustalenia ceny tego typu. Cena rażąco niska w stosunku do przedmiotu zamówienia będzie ceną
odbiegającą od jego rzeczywistej wartości, a rzeczona różnica nie będzie uzasadniona obiektywnymi
względami pozwalającymi danemu wykonawcy bez strat finansowych, zamówienie to wykonać za cenę
niższą niż cena rynkowa. Reasumując, cena rażąco niska jest więc ceną nierealistyczną, nieadekwatną
do zakresu i kosztów prac składających się na dany przedmiot zamówienia, zakładającą wykonanie
zamówienia poniżej jego rzeczywistych kosztów i w takim sensie nie jest ceną rynkową, tzn. generalnie
nie występuje na rynku, na którym ceny wyznaczane są m.in. poprzez ogólną sytuację gospodarczą
panującą w danej branży i jej otoczeniu biznesowym, postęp technologiczno-organizacyjny oraz
obecność i funkcjonowanie uczciwej konkurencji podmiotów racjonalnie na nim działających… etc.
Jak wynika z przytoczonych wyżej przepisów, ustawodawca przyjął następującą konstrukcję
zapobiegania przyjmowania ofert z ceną rażąco niską:
Oferty tego typu odrzucane są na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 4 Pzp. Materialną podstawą odrzucenia
oferty w oparciu o ww. przepis jest więc realne wystąpienie zaoferowania ceny rażąco niskiej w stosunku
do przedmiotu zamówienia. Jednakże powyższe nie może nastąpić bez uprzedniego umożliwienia

wykonawcy złożenia wyjaśnień (art. 90 ust. 1 Pzp), w ramach których wykaże np., że zaoferowana
przezeń cena albo w ogóle nie jest zaniżona w stosunku do wartości przedmiotu zamówienia, albo
zaniżenie takie jest uzasadnione obiektywnymi względami, np. takimi jak wskazane w art. 90 ust. 2 Pzp.
Podstawą i powodem wszczęcia procedury wyjaśniającej, o której mowa w art. 90 ust. 1 ustawy jest więc
nic innego jak zaistnienie podejrzenia wystąpienia okoliczności opisanych w dyspozycji art. 89 ust. 1 pkt 4
Pzp. To wystąpienie określonych faktów, czy powzięcie informacji, wskazujących na możliwość ziszczenia
się przesłanki odrzucenia oferty opisanej w art. 89 ust. 1 pkt 4 ustawy, prowadzi po stronie zamawiającego
do obowiązku wezwania wykonawcy do złożenia wyjaśnień, a w następstwie, po stronie wykonawcy do
ich przedstawienia (obowiązek ten sankcjonowany jest przez przepis art. 90 ust. 3 ustawy, ustanawiający
samodzielną przesłankę odrzucenia oferty w przypadku braku przedłożenia wyjaśnień – braku wyjaśnień
dotyczących ceny w ogóle, a nie wyjaśnień lakonicznych czy niesatysfakcjonujących zamawiającego).
Odnosząc się natomiast do wspomnianego wyżej rozkładu ciężaru dowodu, w tym przypadku w
odniesieniu do wykazania, iż cena rażąco niska wystąpiła, tj. sposobu ustalenia i wykazania faktu jej
wystąpienia, wskazać należy, iż w tym zakresie ogólne zasady rozkładu ciężaru dowodu wynikające z
wyżej wskazanych przepisów ustawy i Kodeksu cywilnego nie doznają wyłączenia. Danych okoliczności
dowodzić więc powinna strona, która je podnosi i na nie się powołuje, a więc strona, która wystąpienie
danych faktów wywodzi, a nie im przeczy (Ei incumbit probatio qui dicit, non qui negat). Wyżej opisany
rozkład ciężaru dowodu może w przypadku ceny rażąco niskiej ulec odwróceniu, a przynajmniej bardziej
skomplikowanemu rozłożeniu, jedynie w wypadku powstania domniemania faktycznego, że określone
okoliczności powstały (a więc uprawnionego wnioskowania o wystąpieniu jednych faktów, na podstawie
faktów innych).
Przy czym zaznaczyć należy, iż fakty stanowiące podstawę samego domniemania wystąpienia ceny
rażąco niskiej powinny wystąpić/zostać udowodnione, a przede wszystkim winny wystąpić w
odpowiednim nagromadzeniu i wadze, aby wystąpienie domniemania uzasadnić. W szczególności
podstawą takiego domniemania nie jest samo wezwanie wykonawcy do złożenia wyjaśnień w trybie art.
90 ust. 1 Pzp niewsparte dodatkowymi, indywidualnie ocenianymi dla danego postępowania,
występującymi w odpowiednim kontekście i nagromadzeniu, okolicznościami, np. takimi jak: porównanie
cen ofertowych złożonych w postępowaniu, otrzymaniem niewiarygodnych i lakonicznych wyjaśnień w
tym zakresie, różnicami pomiędzy ceną oferowaną, a występującymi na rynku cenami za wykonanie
zamówień takich samych czy podobnych, i przede wszystkim różnicami pomiędzy ceną wykonawcy, a
nawet fragmentarycznymi informacjami o realnych rynkowych kosztach (cenach) wykonania danych
elementów zamówienia… etc.
Odnośnie oceny wyjaśnień wskazanej w art. 90 ust. 3 Pzp zaznaczyć należy, iż jak wynika z literalnego
brzmienia przepisu, dla odrzucenia oferty wymagane jest, aby z informacji zawartych w wyjaśnieniach
wynikało potwierdzenie zaoferowania ceny rażąco niskiej – przepis nie referuje natomiast do braku
wykazania przez wykonawcę, iż cena rażąco niska nie jest. Wyjaśnienia ogólnikowe lub lakoniczne nie
będą więc wcale same w sobie bezpośrednim dowodem potwierdzającym, iż zaoferowana cena jest

ceną rażąco niska, jednakże mogą stać się jedną z podstaw domniemania w tym przedmiocie,
uprawniającego do odrzucenia oferty z tej przyczyny. Wyjaśnienia tego typu w zestawieniu z innymi
„poszlakami” wystąpienia ceny rażąco niskiej, mogą przesądzić o konieczności zastosowania art. 89 ust. 1
pkt 4 ustawy. Przy czym jeszcze raz podkreślić należy, iż samo zwrócenie się zamawiającego o złożenie
tego typu wyjaśnień żadnego domniemania faktycznego nie tworzy – stanowi tylko wyraz podjętych przez
zamawiającego z jakichś względów wątpliwości (podejrzeń) i próbę ich obligatoryjnego wyjaśnienia na tej
drodze. Przy przeciwnej konstatacji należałoby np. przyjąć, iż w przypadku zwrócenia się przez
zamawiającego do najdroższego wykonawcy, którego cena, bez żadnego postępowania wyjaśniającego,
wydaje się horrendalnie zawyżona, również powstawałoby – contra factum – domniemanie faktyczne, że
jego cena jest rażąco niska.
Natomiast, jak już wskazano, idealnym i zupełnym wykazaniem powstania ceny zaniżonej w stosunku do
wartości przedmiotu zamówienia jest wykazanie cen danego zakresu zamówienia obowiązujących na
rynku. Zresztą wykazanie, iż zaoferowana cena nie jest rażąco niska, również może polegać na tym
samym. Mianowicie, wykazanie, iż cena danej oferty jest ceną rynkową, powoduje, że nie ma dalszej
potrzeby dowodzenia jakichkolwiek okoliczności wskazanych w art. 90 ust. 2 Pzp, uzasadniających jej
obniżenie w stosunku do rynkowych kosztów wykonania zamówienia i cen rynkowych w tym zakresie.
Zastrzec przy tym należy, iż rynek i dyktowany przezeń poziom cen, w większości przypadków uznać
można za ostateczną miarę realnej wartości wszelkich dóbr materialnych i dających się wycenić usług.
Dowodzenie wystąpienia ceny rażąco niskiej w pierwszej kolejności winno więc polegać na wykazaniu
zakresu wymaganych przy danym zamówieniu, nakładów materiałowych, pracy czy innych niezbędnych
czynników kosztotwórczych, a następnie ich rynkowej wartości. W przypadku gdy powyższe nie jest w
pełni możliwe należy powziąć i ustalić przynajmniej pewne okoliczności (i ich dowody) fragmentaryczne
(np. w odniesieniu do zasadniczych, najbardziej kosztotwórczych części zamówienia) czy wskazujące na
powyższe pośrednio, które ewentualnie umożliwiłyby przyjęcie stosownego domniemania faktycznego i
ciężar udowodnienia rzeczywistych cen rynkowych lub możliwość obniżenia ceny ofertowej w stosunku
do wymagań rynku, przerzuciłyby na wykonawcę, którego cena jest rozpatrywana.
Odnosząc powyższe do przedmiotowego postępowania o udzielenie zamówienia, Izba oceniając całość
materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie (a w szczególności brak jakichkolwiek dowodów
odnoszących się i pozwalających ustalić realną, rynkową wartość poszczególnych elementów przedmiotu
zamówienia, a nawet braku wykazania przez odwołującego, co na rozpatrywany przedmiot zamówienia
się składa – jaki jest jego zakres, ilość czynności, wymaganych materiałów, nakład pracy… etc.) uznała, iż
okoliczność wystąpienia ceny rażąco niskiej w niniejszym postępowaniu, w ofertach ProNatura złożonych
w częściach VII i VIII zamówienia, nie tylko nie została przez odwołującego wykazana, ale również nie
wykazano żadnych okoliczności, które pozwalałyby powyższe domniemać.
W pierwszej kolejności należy tu wskazać, iż porównanie cen ofert ProNatura z cenami ofert złożonych w
postępowaniu nie daje podstaw do przyjęcia, aby były to ceny rażąco niskie. A to właśnie ceny ofertowe
składane w postępowaniach o udzielenie zamówienia mogą stanowić jeden ze znaczników cen

rynkowych w danej branży. W szczególności ceny ProNatura i ceny zaoferowane przez odwołującego
wykonawców nie odbiegają od siebie znacząco. Również samo odniesienie cen ofert wybranych do
szacunkowej wartości zamówienia i znaczna różnica pomiędzy nimi nie niesie żadnych istotnych
informacji w przedmiocie możliwości wystąpienia ceny rażąco niskiej. Szacunkowa wartość zamówienia,
czy raczej kwota jaką zamawiający zamierzał przeznaczyć na jego sfinansowanie znacznie odbiega (in
plus) od wszystkich cen zaoferowanych w postępowaniu. Właśnie rozpiętość cen ofertowych złożonych w
niniejszym postępowaniu i ich różnice z szacunkową wartością zamówienia, obrazują, iż dla przyjęcia
powstania domniemania w przedmiocie wystąpienia ceny rażąco niskiej, nie jest w tym przypadku
wystarczające odwołanie się do jakichkolwiek sztucznie przyjmowanych wielkości, jak np. szacunkowa
wartość zamówienia i założony przez zamawiającego poziom cen, które w postępowaniu otrzyma. Tym
bardziej, iż w rozpatrywanym przypadku Izba nie posiada żadnych danych w temacie rzeczowych
podstaw szacunków zamawiającego, pozwalających ocenić ich wiarygodność i należytość. Należyta
staranność (w przeciwieństwie do dobrej wiary), nie jest kategorią, którą należy domniemywać – tylko z
tego względu, iż jest przez ustawę zamawiającemu nakazywana. Ponadto wysokość swoich szacunków
sam zamawiający na rozprawie deprecjonował.
Jak już wskazano, odwołujący nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego zmierzającego do
udowodnienia twierdzeń w przedmiocie rzeczywistej, rynkowej wartości zamówienia – nawet we
fragmentarycznym zakresie wystarczającym do przyjęcia domniemania wystąpienia cen rażąco niskiej u
jego konkurenta. W szczególności nie przeprowadził takiego postępowania dowodowego nie tylko w
stosunku do rynkowych cen poszczególnych elementów składających się na dany przedmiot
zamówienia, ale nawet nie raczył przedstawić dokładnego, rzeczowego zakresu owego przedmiotu
zamówienia (jedynie fragmentarycznie czynił to ad hoc, dopiero na rozprawie, w odpowiedzi na nieomalże
inkwizycyjne indagacje Izby w tym przedmiocie). Odwołujący zamiast przedstawić, wykazać i udowodnić
jaki zakres czynności, nakład pracy, materiałów wynika z zamawianego przedmiotu zamówienia (w
odniesieniu i w oparciu o postanowienia SIWZ), a także ile wykonanie powyższego kosztuje na rynku
(przez odniesienie i wykazanie cen rynkowych w tym zakresie), skupił się na dowodzeniu założonego
przez ProNatura w trakcie przygotowywania się do ubiegania o przedmiotowe zamówienie, zakresu i
poziomu kosztów, które spółka ta poniesie na jego wykonanie.
Jak podkreślano wielokrotnie w niniejszym uzasadnieniu – przepis art. 89 ust. 1 pkt 4 ustawy odnosi cenę
rażąco niską w stosunku do obiektywnej wartości przedmiotu zamówienia i ofertę zawierającą taką cenę
nakazuje eliminować. Hipoteza normy tam zawartej nie odnosi się natomiast do błędów w obliczaniu ceny,
czy zaniżeń ceny dokonywanych przez wykonawcę w stosunku do jego kosztów, które poniesie czy
spodziewa się ponieść w trakcie wykonywania zamówienia. Jeżeli wykonawca, np. na skutek wysokich
kosztów prowadzenia swojej działalności, złej organizacji pracy, wyjątkowo niesprzyjających i
specyficznych dla niego warunków wykonania danego zamówienia… itp., w rzeczywistości poniesie
znacznie wyższe koszty jego wykonania niż cena, której za wykonanie zamówienia żąda – a
jednocześnie cena jego oferty będzie ceną wyższą lub odpowiadającą wartości przedmiotu zamówienia –

nie będzie podstaw do odrzucenia oferty na podstawie ww. przepisu. Wyrażając powyższe inaczej:
wykonawca może zniżać swoją cenę w stosunku do własnych kosztów wykonania zamówienia, nie może
natomiast zaniżać jej w stosunku do wartości przedmiotu zamówienia (obiektywnej wartości, a nie
wartości przedmiotu zamówienia dla danego wykonawcy). Dopiero w takim przypadku – zaniżenia ceny
względem wartości przedmiotu zamówienia – wykonawca będzie musiał wykazać na jakiej zasadzie takie
zaniżenie było mu dostępne i jest w świetle regulacji art. 90 ust. 2 usprawiedliwione. Przyjęcie koncepcji,
na której oparł się odwołujący, prowadziłoby do sytuacji, w której np. cena oferty najdroższej, z ceną
wielokrotnie przenoszącą wartość przedmiotu zamówienia, uznana zostałaby za rażąco niską w
przypadku wykazania, iż nie pokrywa ona kosztów, które dany wykonawca będzie musiał ponieść w celu
wykonania danego zamówienia.
Tym samym odwołujący zamiast dowodzić zakresu przedmiotu zamówienia i rynkowych cen jego
poszczególnych składowych i elementów, skupiał się na bezprzedmiotowym i bezcelowym wykazywaniu
spodziewanych kosztów wybranego wykonawcy. Przy czym nie przedstawił żadnych dowodów na
poparcie podnoszonym w tym przedmiocie twierdzeń.
Jedynie na marginesie Izba zaznacza: dowody pisemne na rozprawie przedkłada się wraz z odpisami dla
drugiej strony; dowody z opinii biegłych, z zasady prowadzące do przedłużania postępowania
odwoławczego, są możliwe do przeprowadzenia jedynie w przypadku, gdy okoliczności za ich pomocą
ustalane wymagają wiadomości specjalnych (rynkowa lub zapłacona przez ProNatura cena za pojemniki
na śmieci, ceny leasingu uzyskanego w ramach przetargu, spalanie samochodów ciężarowych… etc., nie
są okolicznościami, do których wykazania potrzeba wiadomości specjalnych i dowodu z opinii biegłego);
informacje czy okoliczności notoryjne są okolicznościami powszechnie znanymi, natomiast jawność i
łatwa dostępność do danego rodzaju informacji takimi ich jeszcze nie czyni (dane bilansowe spółki
ProNatura, czy wyniki prowadzonych przez nią przetargów… etc., w przeciwieństwie np. do nazwy stolicy
Belize, notoryjne nie są).
Odwołujący nie wykazał więc żadnego realnego czy domniemanego zaniżenia cen w ofertach ProNatura
w stosunku do rynkowej wartości przedmiotu zamówienia. W związku z powyższym, przedłożone
wyjaśnienia ww. spółki w przedmiocie poziomu cen w jej ofertach nie miały znaczenia w sprawie.
Rzeczone wyjaśnienia rzeczywiście były lakoniczne i ogólnikowe, a pod twierdzeniami tam zawartymi
mógłby się podpisać każdy inny wykonawca. W wyjaśnieniach tych wykonawca zdawał się twierdzić, iż
zaoferowana przezeń cena jest ceną rynkową i nie odbiega od wartości przedmiotu zamówienia. W
każdym razie nie wykazał żadnych konkretnych powodów i okoliczności, które pozwoliłyby mu ją w
stosunku do powyższego obniżyć. Niemniej jednak skoro żadne domniemanie takiego rażącego
zaniżenia ceny w stosunku do przedmiotu zamówienia nie powstało, brak tego typu dowodów i wyliczeń
nie mógł przesądzić o odrzuceniu oferty z tego powodu. Wyjaśnienia zostały przedłożone, a żadne
twierdzenia i informacje w nich zawarte (lub fakty, które dałoby się z nich wyprowadzić) nie potwierdzały,
że zaoferowana cena jest rażąco niska. Brak więc podstaw do odrzucenia ofert ProNatura w związku z
kształtem przedstawionych przez nią wyjaśnień.

Ponadto Izba dodaje, iż nawet gdyby w rozpatrywanej sytuacji powstało domniemanie rażącego zaniżenia
cen w ofertach ProNatura w stosunku do przedmiotu zamówienia, o jego obaleniu przesądziłyby
założenia, dane i wyliczenia zawarte w „Analizie kosztów…” przedłożonej przez odwołującego.
Przyjmując, iż ww. analiza nie odnosi się tylko do bezprzedmiotowego wyliczenia spodziewanych kosztów
spółki ProNatura, ale również odnosi się do zakresu danego zamówienia i jego wartości rynkowej (co nie
było przez odwołującego dowodzone), można wskazać na następujące, zawarte tam, nieuprawnione
oszacowania, czy wręcz przeszacowania, elementów cenotwórczych danego zamówienia:
Ad A. Wartość pojemników na odpady przyjęto na podstawie wyników przetargu publicznego
przeprowadzonego przez ProNatura. Postępowania o udzielenie zamówienia publicznego nie
muszą wcale prowadzić do uzyskania cen optymalnych. Nie jest wykluczone, iż na rynku
można uzyskać pojemniki odpowiednie do wykonania przedmiotowego zamówienia, za cenę
znacznie niższą od uzyskanej przez ProNatura w sformalizowanym postępowaniu
przetargowym.
Ad B. Z niewiadomych względów koszty pozyskania pojazdów na potrzeby zamówienia,
odwołujący odniósł do cen leasingu, który uzyskać może spółka ProNatura. Tymczasem jak
wynika z wykazu sprzętu załączonego do oferty ProNatura tylko trzema spośród
wykazywanych pojazdów, wykonawca dysponuje na podstawie takiego stosunku prawnego.
Pozostałe pojazdy są albo jego własnością, albo są dzierżawione lub będę wynajmowane od
innych podmiotów. Wskazana przez wykonawcę element cenotwórczy wydaje się więc
znacznie przeszacowany.
Ad C. Jak w przypadku pkt. A., ponadto jest to koszt marginalny.
Ad D. Z niewiadomych względów odwołujący wlicza koszt budowy zaplecza socjalnego do
kosztów wykonania tego zamówienia. ProNatura przystąpiła do przetargu oraz zamierza
podjąć i może podjąć wykonywanie zamówienia bez tego zaplecza, którego budowy jeszcze
nie rozpoczęła (jak informuje odwołujący, ProNatura dopiero rozstrzygnęła przetarg, na
podstawie którego wyników odwołujący wyliczył miesięczne wartości kosztów w tym zakresie).
Powyższa pozycja winna zostać w ogóle odjęta z zestawienia elementów cenotwórczych
danego zamówienia.
Ad E. W pozycji dotyczącej wynagrodzeń personelu zawyżono zarówno przyjęty poziom
wynagrodzeń (z niewiadomych względów przyjmując średnią płacę w spółce ProNatura
zamiast uśrednionego poziomu wynagrodzeń na rynku lokalnym), jak też założoną ilość
personelu niezbędną do realizacji zamówienia (trzyosobowe obsady śmieciarek). Izbie nie są
znane przepisy bhp ani przepisy dotyczące ruchu drogowego i wykonywania zawodu
kierowcy, które uniemożliwiałyby ograniczenie obsady śmieciarki do dwóch osób. Kierowca
może jednocześnie pełnić rolę ładowacza i w ten sposób ciężkie pojemniki, do których
przetaczania wymagany jest udział dwóch osób, będą przetaczane przez taką obsadę.

Oczywiście silnik pojazdu na czas oddalenia się kierowcy może zostać wyłączony i
uruchomiony ponownie na czas załadunku pojemników.
Ad F. Wyliczając koszty paliwa w „Analizie kosztów…” przyjęto spalanie ciężarówek (nie
wiadomo nawet jakich) na poziomie 70 l/100 km. Pomijając niewykazaną ilość kilometrów
niezbędną do przejechania w ramach danego przedmiotu zamówienia, również przyjęty
poziom spalania pozostał nieudowodniony, a nawet niewiarygodny (takiego poziomu spalania
nie osiągają nawet 12-litrowe wysokoprężne jednostki napędowe ciągników siodłowych z
naczepą). Ponadto sam odwołujący w treści odwołania podawał w tym zakresie jedynie 60
litrów.
Również większość ze wskazywanych przez odwołującego, tzw. kosztów pośrednich w ogóle nie
powinna być wliczana do wartości danego zamówienia.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołań Izba wskazuje, iż okoliczność, że spółka ProNatura jest
spółką komunalną, której działalność polega między innymi na unieszkodliwianiu odpadów komunalnych i
jest opłacana przez zamawiającego, sama w sobie nie wyklucza możliwości złożenia przez spółkę
konkurencyjnej oferty w przedmiotowym postępowaniu przetargowym i nie wyczerpuje znamion
któregokolwiek czynu nieuczciwej konkurencji. Ponadto możliwość wskazania przez zamawiającego
podmiotu odbierającego zmieszane odpady komunalne po cenach ustalonych, w odniesieniu do
przedmiotowego zamówienia, była rozpatrywana przez Izbę i została dopuszczona w wyroku z dnia 12
kwietnia 2013 r. (sygn. akt KIO 738/13).
Odwołujący w treści odwołań nie sformułował nadającego się do rozpatrzenia zarzutu dotyczącego braku
kwalifikacji ProNatura do wykonania zamówienia. Nie wskazał nawet jakich warunków udziału nie
spełniono, a także które z wykazanego doświadczenia warunkom udziału w postępowaniu nie
odpowiada. Izba nie była więc w stanie ustalić do czego właściwie dany zarzut się odnosi i na czym
faktycznie polega, w związku z czym na podstawie art. 192 ust. 7 Pzp zarzut pozostawiono bez
rozpoznania.
Zarzuty dotyczące spełniania przez ProNatura warunków udziału w postępowaniu w zakresie wpisu do
rejestru działalności regulowanej uznano za niezasadne. Odwołujący nie udowodnił żadnych swoich
twierdzeń w tym zakresie, natomiast do oferty ProNatura załączono stosowny wpis. Poza tym Izba nie jest
uprawniona aby w zastępstwie właściwych organów administracji, orzec i zadecydować o unieważnieniu
decyzji administracyjnej dokonującej rzeczony wpis, albo orzec, że na skutek wystąpienia określonych
okoliczności dany podmiot winien zostać z rejestru wykreślony.

Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 192 ust. 1 Pzp orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 192 ust. 9 i 10 Pzp stosownie do
wyniku sprawy oraz zgodnie z § 3 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15
marca 2010 r. w sprawie wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz rodzajów
kosztów w postępowaniu odwoławczym i sposobu ich rozliczania (Dz. U. Nr 41, poz. 238).