Pełny tekst orzeczenia

34/1/B/2014

POSTANOWIENIE
z dnia 15 stycznia 2014 r.
Sygn. akt Ts 206/12

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Marek Zubik,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej K.W. w sprawie zgodności:
art. 130a ust. 1 pkt 1, ust. 4 pkt 2, ust. 5c oraz ust. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, ze zm.) z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 2, art. 77 ust. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3, art. 78 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 2, art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej z 17 sierpnia 2012 r. skarżąca – K.W. – zakwestionowała zgodność z Konstytucją przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137, ze zm.; dalej: p.r.d.), w brzmieniu obowiązującym 28 września 2010 r. Przedmiotem skargi skarżąca uczyniła następujące unormowania p.r.d.: art. 130a ust. 1 pkt 1 – w zakresie, w jakim „umożliwia pozbawienie posiadania pojazdu oraz nakłada obowiązek poniesienia opłat za te czynności bez równoczesnego wskazania formy prawnej rozstrzygnięcia, w konsekwencji czego pozbawia podmiot działaniem takim dotknięty drogi administracyjnej jak również drogi sądowej umożliwiającej obronę konstytucyjnych wolności”; art. 130a ust. 4 pkt 2 – w zakresie, w jakim „przekazuje straży gminnej wyłączne kompetencje do decydowania o pozbawieniu posiadania pojazdu bez równoczesnego obowiązku wydania wobec osoby działaniem tym dotkniętej decyzji administracyjnej zawierającej uzasadnienie zastosowanego środka o charakterze egzekucyjnym, a w konsekwencji także pozbawienia prawa do zakwestionowania władczego rozstrzygnięcia na drodze administracyjnej i ewentualnego wykazania niezgodnego z prawem naruszenia konstytucyjnych wolności i praw, jak również prawa do rozpatrzenia sprawy przez niezawisły sąd”; art. 130a ust. 7 i ust. 5c – w zakresie, w jakim „jedynym sposobem odzyskania utraconego posiadania pojazdu czynią zapłatę kosztów odholowania i przechowywania tego pojazdu, przy jednoczesnym braku obowiązku indywidualnego określenia tych kosztów, w konsekwencji czego uniemożliwiają weryfikację wysokości jak również zasadności informacji o wysokości tych kosztów, pozbawiając jednostkę drogi administracyjnej oraz drogi sądowej, przez co umożliwiają także niezgodne z prawem pozbawienie właściciela (dysponenta) pojazdu środków pieniężnych, które ten musi wpłacić, w celu odzyskania władztwa nad pojazdem”. W stosunku do wszystkich opisanych wyżej przepisów p.r.d. skarżąca sformułowała zarzuty naruszenia art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 2, art. 77 ust. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3, art. 78 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 2, art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji.
Skarga konstytucyjna została sformułowała w związku z następującą sprawą. Skarżąca wniosła skargę do sądu administracyjnego na czynność Prezydenta Miasta Krakowa dotyczącą odholowania samochodu osobowego na parking strzeżony i pobrania opłaty. Postanowieniem z 6 grudnia 2011 r. (sygn. akt III SA/Kr 48/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę. W uzasadnieniu tego orzeczenia sąd administracyjny I instancji rozważył charakter prawny czynności usunięcia pojazdu w trybie przepisów p.r.d. i stwierdził, że nie może być ona uznana za „inną czynność” w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Biorąc to pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że usunięcie i odholowanie pojazdu nie mieści się w zakresie kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny. Dotyczy to również nałożenia opłaty za przechowanie odholowanego pojazdu, która to opłata jest związana z zastosowaniem środka represyjnego i nie jest daniną publiczną. Kontrola sądu administracyjnego jest możliwa dopiero na etapie wydania zezwolenia na odbiór pojazdu lub w następstwie orzeczenia o przejściu na rzecz powiatu własności pojazdu. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżącej od tego orzeczenia (postanowienie z 9 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 926/12). W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wykonywanie zadań własnych przez gminę nie przesądza jeszcze trybu i formy ich realizacji. Również sprawy porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli określone w przepisach p.r.d. nie implikują władczego działania administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wprawdzie czynności podejmowane na podstawie art. 130a p.r.d. mają charakter publicznoprawny, ale nie są one skierowane do jednostki „w celu określenia jej uprawnień lub obowiązków w sposób autorytarny”. Działania organu administracji publicznej służyły w tym przypadku zabezpieczeniu wolności innych jednostek, które mogły zostać ograniczone zachowaniem skarżącej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca, powołując się na swoje uprawnienia, nie wywiodła ich z żadnego przepisu powszechnie obowiązującego prawa. Skoro skarżąca swoim zachowaniem „naruszyła normę generalno-abstrakcyjną, czego konsekwencją było odholowanie pojazdu skarżącej, to w zaistniałej sytuacji mamy do czynienia z autorytetem demokratycznego państwa prawnego, a nie z normą indywidualno-konkretną, określoną w sposób autorytarny przez organ administracji publicznej i skierowaną do oznaczonej jednostki”.
Uzasadniając zarzuty skargi konstytucyjnej, skarżąca opisała szczegółowo przebieg zdarzeń poprzedzających skierowanie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wyjaśniła również, że „w jej sprawie nie istnieje »pisemne orzeczenie«, którym naruszono jej konstytucyjnie gwarantowane prawo własności. Naruszenie to nastąpiło w drodze czynności faktycznych podjętych przez Straż Miejską Miasta Krakowa, w zakresie których ustawodawca nie wskazał trybu ich podejmowania, realizowania i zaskarżania. Skarżącej nie przysługuje droga administracyjna umożliwiająca kwestionowanie faktycznego naruszenia przysługujących jej praw oraz droga sądowoadministracyjna”. W związku z tym skarżąca wyjaśniła, że w skardze wskazała przepisy p.r.d., które – zgodnie z informacjami przekazanymi jej telefonicznie oraz ustnie – stanowiły podstawę ostatecznego ukształtowania jej sytuacji prawnej i faktycznej.
W dalszej części uzasadnienia skarżąca przedstawiła bliżej zarzuty skierowane przeciwko – ujętym w sposób interpretacyjny – przepisom p.r.d. Podkreśliła, że ich zastosowanie prowadzi do pozbawienia właściciela (dysponenta) pojazdu mechanicznego możliwości zakwestionowania zasadności usunięcia tego pojazdu przez strażnika gminnego. Jedynym sposobem uruchomienia postępowania administracyjnego lub sądowego, w ramach których właściciel mógłby wykazać bezpodstawność usunięcia pojazdu i nałożenia obowiązku opłaty, jest pozostawienie pojazdu bez uiszczenia opłaty do czasu, kiedy spełnione zostaną przesłanki orzeczenia przepadku pojazdu. Zdaniem skarżącej, jeżeli właściciel chciałby odzyskać posiadanie pojazdu przed tym terminem, to zmuszony jest do uiszczenia opłaty, co skutkuje pozbawieniem go prawa do wykazania, że nie było podstaw do usunięcia pojazdu. W wyżej opisanej sytuacji nie przysługuje bowiem droga administracyjna, nie ma też obowiązku wydania jakiejkolwiek decyzji. W ocenie skarżącej nie ma też wówczas drogi procesu cywilnego, gdyż sprawa tego rodzaju nie jest sprawą wynikającą ze stosunków cywilnoprawnych.
Skarżąca podkreśliła, że w zakresie prawa statuowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji winny się mieścić wszystkie przypadki rozstrzygania o prawach danego podmiotu w relacji do innych podmiotów równorzędnych lub do władzy publicznej. Tymczasem brak jest przepisów gwarantujących w sprawie skarżącej poszanowanie praw jednostki, a w szczególności regulacji dotyczących odpowiedniej formy rozstrzygnięć. Pozostawienie tej kwestii wyłącznie do uregulowania praktyce nie spełnia wymogów demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Skarżąca podkreśliła również, że nadanie unormowaniom p.r.d. charakteru blankietowego i pozostawienie organom władzy wykonawczej (organom samorządu terytorialnego) swobody ostatecznego kształtowania stosowanych ograniczeń godzi w konstytucyjne zastrzeżenie wyłącznie ustawowej formy ingerencji w prawo własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji). Zdaniem skarżącej kwestionowane przepisy p.r.d. naruszają także zakaz zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszenia praw i wolności (art. 77 ust. 2 Konstytucji). Powyższych ograniczeń i naruszeń nie usprawiedliwia – w ocenie skarżącej – zasada wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji. W końcowej części uzasadnienia skargi konstytucyjnej skarżąca podniosła również, że pozbawienie prawa do sądu prowadzi w konsekwencji również do odebrania jej prawa do zaskarżenia orzeczenia wydanego w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji). Jest to ponownie efekt nieunormowania kwestii „formy prawnej” dyspozycji odholowania pojazdu i określenia opłaty z tego tytułu.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz precyzujących zasady korzystania ze skargi konstytucyjnej unormowań ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) jedynym dopuszczalnym przedmiotem skargi może być przepis ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie w sprawie skarżącego. Innymi słowy, zarzut naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw formułowany przez podmiot występujący ze skargą musi być skierowany przeciwko aktowi stanowienia prawa, zastosowanemu wobec niego (jako podstawa prawna ostatecznego orzeczenia) w sprawie, w związku z którą skarga jest formułowana.
Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w sprawach skarg konstytucyjnych dostarcza wielu przykładów świadczących o dopuszczalności zróżnicowania sposobu, w jaki podmioty korzystające ze skargi określają jej przedmiot. I tak, oprócz bezpośredniego wskazania przepisu, z którym skarżący wiąże zarzut naruszenia przysługujących mu konstytucyjnych praw podmiotowych, wielokrotnie napotkać można ujęcia bardziej złożone, polegające na tzw. interpretacyjnym lub zakresowym określeniu przedmiotu skargi. Ten pierwszy sposób występuje w sytuacji, w której przedmiotem zaskarżenia skarżący czyni nie tyle konkretny przepis, rozumiany jako jednostka redakcyjna tekstu prawnego, ile wyinterpretowaną z niego (wadliwą – w ocenie skarżącego) normę prawną, w stosunku do której skarżący stawia zarzut niekonstytucyjności. Metoda zakresowa (tzw. skarga na pominięcie prawodawcze) polega zaś na zakwestionowaniu normy prawnej w zakresie, w jakim nie znajduje ona zastosowania do określonej kategorii stanów faktycznych.
Przyjmując co do zasady dopuszczalność skarg przeciwko pominięciom prawodawczym, Trybunał zwracał jednak wielokrotnie uwagę na konieczność rozgraniczenia powyższych przypadków od sytuacji zaniechania legislacyjnego, a więc zarzutu, którego przedmiotem jest brak określonych unormowań, które – zdaniem skarżącego – winny występować w obowiązującym stanie prawnym. Tylko w sytuacji skargi skierowanej przeciwko przepisom, z których – przy zastosowaniu prawidłowych dyrektyw wykładni – jest możliwe dekodowanie wadliwej (niepełnej) normy prawnej, Trybunał jest właściwy do merytorycznego jej rozpatrzenia i orzekania. Brak natomiast takiej kompetencji Trybunału w przypadku, gdy przedmiotem swoich zarzutów czyni skarżący wykazaną lukę w obowiązującym stanie prawnym (por. np. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 10 marca 2011 r., Ts 136/10, OTK ZU nr 3/B/2012, poz. 274). Wówczas bowiem Trybunał Konstytucyjny – działając na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o TK – jest upoważniony jedynie do skorzystania z tzw. funkcji sygnalizacyjnej, polegającej na przedstawieniu właściwym organom stanowiącym prawo uwag o stwierdzonej luce w prawie, której usunięcie jest niezbędne do zapewnienia spójności systemu prawnego w Rzeczypospolitej Polskiej.
W analizowanej skardze konstytucyjnej skarżąca zakwestionowała art. 130a ust. 1 pkt 1, ust. 4 pkt 2, ust. 5c, jak i ust. 7 p.r.d., wobec których sformułowała zarzuty niezgodności w zakresie, w jakim unormowania te „nie wskazują formy prawnej rozstrzygnięcia”, nie przewidują „obowiązku wydania (…) decyzji administracyjnej zawierającej uzasadnienie zastosowanego środka o charakterze egzekucyjnym” ani „obowiązku indywidualnego określenia kosztów” (odholowania i przechowywania pojazdu). Powyższe braki kwestionowanych przepisów skutkować mają – zdaniem skarżącej – naruszeniem praw i wolności wskazanych jako podstawa skargi konstytucyjnej.
Na podkreślenie zasługuje w tym miejscu również stanowisko wyrażone w uzasadnieniu postanowienia Wojewódzkiego Sądu Okręgowego w Krakowie z 9 maja 2012 r., w którym sąd podkreślił, że działania podejmowane na podstawie art. 130a p.r.d. nie są czynnościami bądź aktami z zakresu administracji publicznej (w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) i jako takie nie mieszczą się w zakresie kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Zwraca uwagę również jednoznaczne zastrzeżenie poczynione w skardze przez samą skarżącą, zgodnie z którym „w sprawie nie istnieje żadne pisemne orzeczenie, którym naruszono jej konstytucyjnie gwarantowane prawo własności”.
Zdaniem Trybunału analiza opisanego wyżej przedmiotu skargi konstytucyjnej musi prowadzić do wniosku, że zarzuty skarżącej polegają na zakwestionowaniu przypadków zaniechania ustawodawczego. Wprawdzie skarżąca skierowała swoje zastrzeżenia przeciwko konkretnym przepisom p.r.d., a przedmiot skargi sformułowała w sposób – prima facie – „zakresowy”, to jednak trzeba przyjąć, że w istocie zakwestionowała brak unormowań, które mogłyby być podstawą prawną wydawania przez organy administracji publicznej decyzji o postulowanej przez skarżącą treści.
W swoim dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że sformułowanie zarzutu pominięcia ustawodawczego wymaga – po pierwsze, określenia normy prawnej, która nie znajduje zastosowania w sprawie skarżącego, po drugie, wskazania jej usytuowania w odpowiedniej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego oraz wykazania, że niezastosowanie tej normy jest wynikiem zbyt wąskiego zakresu jej regulacji, a to z kolei jest źródłem naruszenia konstytucyjnych praw skarżącego (por. postanowienie TK z 8 września 2009 r., Ts 95/08, OTK ZU 5/B/2009, poz. 398).
Zdaniem Trybunału zaskarżone przepisy p.r.d. nie dają jednak podstaw do dekodowania normy prawnej tworzącej kompetencje organów administracji publicznej do podejmowania rozstrzygnięć dotyczących odholowania pojazdu, jego przechowywania i nałożenia opłaty związanej z kosztami tych czynności. Trybunał ponownie podkreśla, że rozgraniczenie sytuacji kwalifikowanej jako zaniechanie prawodawcze od przypadku unormowania niepełnego (fragmentarycznego) może budzić w konkretnych przypadkach trudności. Niemniej w analizowanej sprawie należy jednoznacznie stwierdzić, że zarzut skarżącej nie może być uznany za skuteczne podważenie zgodności z Konstytucją „zawężenia” przez prawodawcę zakresu zastosowania norm prawnych dekodowanych z art. 130a p.r.d.
W kontekście zarzucanego przez skarżącą naruszenia konstytucyjnego prawa własności (art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji) należy podkreślić, że brak postulowanych unormowań dotyczących kompetencji do wydawania decyzji administracyjnej skutkował również niemożnością wskazania orzeczenia wydanego na podstawie kwestionowanych przepisów, które spełniałoby określone w art. 79 ust. 1 Konstytucji wymogi. Wydanie przez sąd lub organ administracji publicznej ostatecznego orzeczenia, którego podstawą są przepisy zakwestionowane w skardze konstytucyjnej, jest zaś podstawowym wymogiem konstrukcyjnym skargi konstytucyjnej, aktualizującym legitymację danego podmiotu do skorzystania z tego środka ochrony praw i wolności. W ocenie Trybunału powyższa konstatacja jest w pełni aktualna również w odniesieniu do wskazywanego przez skarżącą zarzutu naruszenia prawa statuowanego w art. 78 Konstytucji.
Potwierdzony pośrednio także przez samą skarżącą brak przepisów, które mogłyby być podstawą do wyinterpretowania normy kompetencyjnej dotyczącej wydania stosownego rozstrzygnięcia przez organy administracji publicznej, nie może być więc zakwalifikowany inaczej aniżeli jako zaniechanie ustawodawcy. Tego rodzaju stanu nie jest jednakże władny skorygować Trybunał Konstytucyjny przez merytoryczne rozpoznanie skargi konstytucyjnej skarżącej. Trybunał zwracał już wielokrotnie uwagę na to, że pełni rolę jedynie „ustawodawcy negatywnego”, natomiast nie należy do jego uprawnień nowelizacja (uzupełnianie) przepisów prawnych (por. postanowienia TK z: 27 stycznia 1998 r., Ts 1/98, OTK ZU nr 2/1998, poz. 22; 30 czerwca 1998 r., Ts 83/98, OTK ZU nr 5/1998, poz. 80; 19 maja 2005 r., Ts 153/04, OTK ZU nr 3/B/2005, poz. 131). Brak takiej kompetencji wynika jednoznacznie z art. 188 pkt 1-3 oraz art. 79 ust. 1 Konstytucji.
Powyższe ustalenia determinują również ocenę zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia przepisów Konstytucji wyrażających prawo do sądu (art. 45) i zakaz zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw (art. 77 ust. 2). Istotę naruszenia powyższych praw podmiotowych upatruje skarżąca przede wszystkim w wyłączeniu kognicji sądów administracyjnych w zakresie kontroli czynności podejmowanych przez straż miejską na podstawie art. 130a p.r.d. Zdaniem Trybunału argumentacja skarżącej w tym zakresie jest nieprawidłowa. Po pierwsze, przyczynę zaistniałego wyłączenia skarżąca wiąże w istocie ponownie z wykazanym w skardze brakiem stosownych regulacji ustawowych, które – tworząc normatywną podstawę dla organów administracji publicznej – umożliwiałyby tego rodzaju kontrolę sądową. Po drugie, należy zauważyć, że zakres właściwości sądów administracyjnych doprecyzowany jest (w stosunku do art. 184 Konstytucji) w postanowieniach p.p.s.a. W sytuacji, w której postanowienia p.r.d. nie dają de lege lata podstawy do wydawania przez organy administracji publicznej decyzji kontrolowanych następnie przez sąd administracyjny, przyczynę ograniczenia właściwości sądów w tym zakresie należałoby zatem upatrywać właśnie w przepisach p.p.s.a. Tych unormowań jednakże skarżąca nie uczyniła przedmiotem wniesionej skargi konstytucyjnej.
Wskazane wyżej przyczyny przesądzają o niedopuszczalności nadania analizowanej skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał podkreśla jednak, że wytknięte przez skarżącą mankamenty uregulowań p.r.d., polegające na braku unormowań pozwalających na pełną realizację jej konstytucyjnych praw i wolności, zasługują na wnikliwą refleksję ze strony organów władzy publicznej, w szczególności tych, wyposażonych w adekwatne do problemu kompetencje prawodawcze.

Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.