Pełny tekst orzeczenia

523/6/B/2014

POSTANOWIENIE

z dnia 27 listopada 2014 r.

Sygn. akt Tw 22/13



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Zbigniew Cieślak – przewodniczący

Stanisław Biernat – sprawozdawca

Małgorzata Pyziak-Szafnicka,



po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 lipca 2014 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Gminy Lubin,



p o s t a n a w i a:



nie uwzględnić zażalenia.



UZASADNIENIE



W dniu 18 września 2013 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Rady Gminy Lubin o zbadanie zgodności § 1 uchwały nr 239 Rady Ministrów z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie przyjęcia Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 (M. P. z 2012 r. poz. 252; dalej: uchwała) oraz załącznika do tej uchwały (dalej: Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju, Koncepcja) z: art. 5, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji; art. 6 ust. 4 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, ze zm.; dalej: u.z.p.p.r.); art. 6a u.z.p.p.r. w związku z art. 55 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, ze zm.; dalej: u.u.i.ś.); art. 47 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm.; dalej: u.p.z.p.); art. 104 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 49 pkt 2 lit. b u.u.i.ś.; art. 7 w związku z art. 6 ust. 4 i 8 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706; dalej: Konwencja z Aarhus); art. 10 ust. 1 oraz art. 10 ust. 4 w związku z art. 11 ust. 1 lit. c Protokołu w sprawie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko do Konwencji o ocenach oddziaływania na środowisko w kontekście transgranicznym, sporządzonego w Kijowie dnia 21 maja 2003 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 180, poz. 1074; dalej: Protokół z Kijowa).

Postanowieniem z 29 lipca 2014 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania wnioskowi dalszego biegu.

W pierwszej kolejności Trybunał zwrócił uwagę na wątpliwości co do normatywnego charakteru zaskarżonej regulacji. Sama uchwała oraz stanowiąca załącznik do niej Koncepcja samodzielnie nie formułują norm generalnych i abstrakcyjnych. Trybunał nie przesądził jednak o tym, że poszczególne fragmenty Koncepcji nie mogą mieć wpływu na aktualizację praw i obowiązków wynikających z innych przepisów. Wskazał jednak, że wykazanie takiego charakteru poszczególnych fragmentów Koncepcji wymagałoby powiązania ich z innymi przepisami i zakwestionowania konstytucyjności tak zrekonstruowanej normy. Jednak wnioskodawca tego nie uczynił, a tym samym nie uprawdopodobnił normatywnego charakteru przepisów, o których kontrolę wnosił.

Niezależnie od powyższego Trybunał stwierdził, że w zakresie, w jakim wnioskodawca zarzucił niezgodność zakwestionowanych przepisów z: art. 5, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji; art. 6a u.z.p.p.r. w związku z art. 55 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 u.u.i.ś. oraz art. 7 w związku z art. 6 ust. 4 i 8 Konwencji z Aarhus; a także art. 104 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 49 pkt 2 lit. b u.u.i.ś. oraz art. 10 ust. 4 w związku z art. 11 ust. 1 lit. c Protokołu z Kijowa, wniosek nie mieścił się w zakresie ograniczonej rzeczowo legitymacji przysługującej Radzie Gminy Lubin. Formułując te zarzuty, Rada występowała bowiem w obronie wolności i praw jednostki oraz w interesie publicznym, czy też społecznym, a nawet w interesie innych państw. Nie odnosiła się natomiast do swoich interesów i kompetencji. Ponadto Trybunał stwierdził, że Rada Gminy Lubin zarzuciła niezgodność § 1 uchwały oraz Koncepcji z art. 47 ust. 3 u.p.z.p., powoławszy się na przepis adresowany do Rady Ministrów, nie zaś do jednostek samorządu terytorialnego. Również w tej części jej wniosek nie spełniał więc przesłanki, o której mowa w art. 191 ust. 2 Konstytucji.

W pozostałym zakresie Trybunał uznał wniosek za oczywiście bezzasadny.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 4 w związku z art. 6 ust. 1 u.z.p.p.r. Trybunał podkreślił, że wymagane przez ustawę konsultacje społeczne, w tym konsultacje z jednostkami samorządu terytorialnego, zostały przeprowadzone, a raport z nich został udostępniony przed uchwaleniem zaskarżonej uchwały. W tym kontekście mniejsze znaczenie miało więc formalne naruszenie terminu do opublikowania sprawozdania z konsultacji, wynikające z dużej liczby uwag i wniosków zgłoszonych podczas konsultacji.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji Trybunał stwierdził natomiast, że wnioskodawca nieprawidłowo powiązał go z zakwestionowaną uchwałą oraz Koncepcją, zamiast z normami ustawowymi nakazującymi uwzględnianie Koncepcji przy prowadzeniu przez gminę prac planistycznych. Dopiero taki obowiązek może bowiem ingerować w sferę realizacji zadań organów jednostek samorządu terytorialnego. Wynika on jednak nie z samej uchwały i Koncepcji, lecz z przepisów ustawowych – w szczególności z art. 9 ust. 2 u.p.z.p.

W zażaleniu z 11 sierpnia 2014 r. Rada Gminy Lubin zaskarżyła powyższe postanowienie i wniosła o „uwzględnienie zażalenia oraz skierowanie sprawy do rozpoznania na rozprawie”.



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



1. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje skutecznie złożone zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b w związku z art. 36 ust. 6-7 ustawy o TK). Trybunał Konstytucyjny bada w szczególności, czy w zaskarżonym postanowieniu, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. Oznacza to, że na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.



2. Rada Gminy Lubin zarzuciła, że Trybunał nie odniósł się wystarczająco do zagadnienia normatywności zakwestionowanej uchwały i Koncepcji. Podkreśliła, że we wniosku wskazała fragmenty Koncepcji, które nakładają określone obowiązki na organy administracji rządowej oraz samorządowej. Stwierdziła, że obowiązki te nie są realizowane przez jednorazowe działania, lecz mają charakter powtarzalny. Wnioskodawca zwrócił w szczególności uwagę na bliżej nieskonkretyzowany obowiązek ochrony przed zabudową wymienionych w Koncepcji obszarów zalegania złóż węgla kamiennego i brunatnego. Przyznał jednak, że Koncepcja nie definiuje zakresu tej ochrony i w tej kwestii odsyła do aktów planistycznych niższego rzędu. Wnioskodawca zaznaczył również, że przyjęcie stanowiska Trybunału, zgodnie z którym rada gminy nie ma możliwości kwestionowania Koncepcji, powodowałoby, że akt ten stałby się praktycznie niezaskarżalny. Koncepcja nie podlega bowiem zaskarżeniu w żadnej innej procedurze.

Trybunał, w obecnym składzie, stwierdza, że powyższe zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. W zakwestionowanym postanowieniu prawidłowo uznano, że normatywny charakter postanowień Koncepcji budzi wątpliwości. Aby Trybunał mógł je poddać kontroli, konieczne byłoby po pierwsze, wskazanie określonych fragmentów Koncepcji, które służą do budowy norm generalnych i abstrakcyjnych, a po drugie, powiązanie ich z przepisami ustawowymi, stanowiącymi podstawę praw i obowiązków dookreślonych w Koncepcji. W niniejszej sprawie wnioskodawca tego warunku nie spełnił. Jako samodzielny przedmiot kontroli wskazał bowiem całą Koncepcję – bez wydzielenia jej poszczególnych części oraz bez powiązania ich z konkretnymi przepisami ustawowymi. Co więcej – jak wynika również z argumentacji przedstawionej w rozpatrywanym zażaleniu – wszystkie wskazane przez wnioskodawcę obowiązki adresowane do organów samorządu terytorialnego mają podstawy w przepisach ustawowych, których wnioskodawca nie kwestionuje (ani samodzielnie, ani w powiązaniu z zaskarżoną uchwałą i Koncepcją), lub wymagają dookreślenia w innych aktach prawnych niż Koncepcja.

Trybunał zasadnie więc odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi z uwagi na niewykazanie przez wnioskodawcę normatywnego charakteru zakwestionowanych przepisów.



3. Wnioskodawca zakwestionował również ustalenie przez Trybunał, że w zakresie zarzutów niezgodności zaskarżonych przepisów z art. 5, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji; art. 6a u.z.p.p.r. w związku z art. 55 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 u.u.i.ś. oraz art. 7 w związku z art. 6 ust. 4 i 8 Konwencji z Aarhus; art. 104 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 49 pkt 2 lit. b u.u.i.ś. oraz art. 10 ust. 4 w związku z art. 11 ust. 1 lit. c Protokołu z Kijowa; a także art. 47 ust. 3 u.p.z.p. wniosek wykraczał poza zakres ograniczonej rzeczowo legitymacji przyznanej Radzie Gminy Lubin. Podkreślił, że możliwość swobodnego kształtowania ładu przestrzennego gminy w oczywisty sposób mieści się w ramach spraw objętych zakresem działania tej jednostki samorządu terytorialnego. Wnioskodawca stwierdził w szczególności, że „aż trudno sobie wyobrazić sprawę, która bardziej dotyczyłaby spraw samorządowych od tej, która powinna rozstrzygnąć pytanie, czy gmina może w sposób swobodny kształtować i przeznaczać nieruchomości położone na jej obszarze, czy też zobowiązana jest w zakresie, w jakim położone są one na obszarach zalegania strategicznych złóż kopalin na podstawie Koncepcji wprowadzić ochronę tego złoża przez zakaz zabudowy stałej, a tym samym zablokować rozwój tych obszarów na wiele lat, a ponadto, czy tak daleko idąca ingerencja w swobodę planistyczną gminy może dokonywać się w drodze aktu wewnętrznego, jakim jest uchwała Rady Ministrów”.

Powyższe zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Jak wskazał Trybunał w postanowieniu z 19 lipca 2014 r., ocena legitymacji wnioskowej organu jednostki samorządu terytorialnego wymaga analizy nie tylko zaskarżonych przepisów, ale także sformułowanych przez wnioskodawcę zarzutów. Wnioskodawca musi bowiem kwestionować zgodność aktu normatywnego z przepisami Konstytucji lub innych aktów prawnych, które są do niego adresowane. Nie może natomiast powoływać się na przepisy mające charakter gwarancyjny w stosunku do obywateli, chroniące szeroko rozumiany interes ogólnopaństwowy lub ogólnospołeczny, czy też wyraźnie adresowane do innych organów władzy publicznej. W zakwestionowanym postanowieniu Trybunał słusznie więc przyjął, że Rada Gminy Lubin nie ma legitymacji do wnioskowania o zbadanie zgodności uchwały i Koncepcji z przepisami gwarantującymi prawo własności i wskazującymi zasady jego ograniczania, formułującymi konstytucyjną zasadę zrównoważonego rozwoju czy regulującymi proces prowadzenia konsultacji społecznych oraz dokonywanie strategicznej oceny oddziaływania tych aktów na środowisko, a także z przepisami dotyczącymi wydania Koncepcji adresowanymi do Rady Ministrów.

Trybunał, w obecnym składzie, podkreśla, że wbrew temu, co podniósł wnioskodawca w zacytowanym fragmencie zażalenia, w postanowieniu z 29 lipca 2014 r. nie stwierdzono, iż możliwość ograniczenia władztwa planistycznego gminy przez akt wydany przez Radę Ministrów leży poza zakresem legitymacji wnioskowej Rady Gminy Lubin. Kwestia ta wiąże się bowiem z zarzutem naruszenia art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji i została zbadana przez Trybunał odrębnie. Odnosi się do niej pkt 7 uzasadnienia zakwestionowanego postanowienia.



4. Ponadto wnioskodawca stwierdził, że Trybunał tylko częściowo rozpoznał zarzut naruszenia art. 6 ust. 4 w związku z art. 6 ust. 1 u.z.p.p.r. Nie odniósł się bowiem do zarzutu niewywiązania się przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego z obowiązku ustosunkowania się do uwag i wniosków zgłoszonych w trakcie konsultacji społecznych ani do zarzutu, że przeprowadzone konsultacje miały charakter jedynie formalny.

Również ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. W zakwestionowanym postanowieniu Trybunał wyraźnie bowiem stwierdził, że – jak wynika z samego wniosku – wymagane przez ustawę konsultacje społeczne (w tym konsultacje z jednostkami samorządu terytorialnego) zostały przeprowadzone. Opublikowano też raport zawierający uwagi zgłoszone w trakcie konsultacji oraz przedstawiający stanowisko Ministerstwa Rozwoju Regionalnego w ich sprawie. Trybunał ustosunkował się więc do podstawowych zarzutów wnioskodawcy i wskazał na ich oczywistą bezzasadność. Jednocześnie Trybunał przypomina, że obowiązek przeprowadzenia konsultacji przy tworzeniu danego dokumentu planistycznego nie jest jednoznaczny z obowiązkiem uwzględnienia wszystkich uwag zgłoszonych w trakcie tych konsultacji, czego – jak się wydaje – oczekiwałby wnioskodawca.



5. Rada Gminy Lubin nie zgadza się również ze stwierdzeniem, że zarzut naruszenia art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji został przez nią niesłusznie powiązany z zakwestionowaną uchwałą oraz Koncepcją, zamiast z normami ustawowymi, a tym samym jest oczywiście bezzasadny. Zdaniem Rady, o ile zarzut ten należy wiązać również z art. 9 ust. 2 u.p.z.p., o tyle wskazany przepis Konstytucji narusza sama treść Koncepcji.

Trybunał, w obecnym składzie, stwierdza, że również w tym zakresie postanowienie z 29 lipca 2013 r. jest prawidłowe. Zarzucając niezgodność zakwestionowanej regulacji z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji, wnioskodawca kwestionuje konieczność uwzględniania treści Koncepcji przy prowadzeniu przez gminę prac planistycznych. Jak słusznie wskazał Trybunał w zaskarżonym postanowieniu, taki obowiązek wynika przede wszystkim z norm ustawowych – w szczególności z art. 9 ust. 2 u.p.z.p – nie zaś z samej uchwały oraz Koncepcji. Wnioskodawca nieprawidłowo więc powiązał omawiany zarzut jedynie z Koncepcją.



W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.