Pełny tekst orzeczenia

842/II/B/2014

POSTANOWIENIE
z dnia 20 listopada 2013 r.
Sygn. akt Ts 68/12

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej W.C. w sprawie zgodności:
art. 46 ust. 4a w związku z art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759, ze zm.) z art. 20, art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej z 19 marca 2012 r. W.C. (dalej: skarżący) wniósł o zbadanie zgodności art. 46 ust. 4a w związku z art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. − Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759, ze zm.; dalej: p.z.p.) z art. 20, art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, w zakresie, w jakim pozwala zamawiającemu na zatrzymanie wadium wykonawcy, który z powodu błędnej interpretacji warunków przystąpienia do postępowania, zawartych w specyfikacji istotnych warunków zamówienia, złożył ofertę niespełniającą tychże warunków, a następnie mimo wezwania nie przedstawił dokumentów lub oświadczeń potwierdzających ich spełnienie.
Skarga konstytucyjna została sformułowana w związku z następującą sprawą. Skarżący, prowadzący działalność gospodarczą, uczestniczył w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, z którego został wykluczony ze względu na nieuzupełnienie (pomimo wezwań) dokumentacji przetargowej. Zamawiający zatrzymał wpłacone wadium wraz z odsetkami. Skarżący wystąpił z pozwem o zasądzenie od zamawiającego kwoty wadium wraz z odsetkami ustawowymi. Sąd Okręgowy w Warszawie – I Wydział Cywilny w wyroku z 19 lutego 2010 r. (sygn. akt I C 932/09) uznał żądanie za uzasadnione i zasądził na rzecz skarżącego kwotę 250 000 zł wraz z odsetkami oraz zwrot kosztów procesu. Na powyższe orzeczenie pozwana strona wniosła apelację. Wyrokiem z 14 grudnia 2010 r. Sąd Apelacyjny w Warszawie – I Wydział Cywilny (sygn. akt I ACa 424/10) zmienił zaskarżony wyrok, oddalił powództwo skarżącego i zasądził zwrot kosztów postępowania przed sądem okręgowym, a także zwrot kosztów postępowania apelacyjnego. Orzeczenie to, jak ustalił Trybunał, zostało doręczone 10 lutego 2011 r. Skarżący wniósł na powyższy wyrok skargę kasacyjną, której Sąd Najwyższy postanowieniem z 25 listopada 2011 r. (sygn. akt I CSK 254/11) odmówił przyjęcia do rozpoznania. Postanowienie to zostało doręczone skarżącemu 19 grudnia 2011 r.
W skardze konstytucyjnej podniesiono, że art. 46 ust. 4a oraz art. 26 ust. 3 p.z.p. naruszają art. 20, art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej „w zakresie, w jakim umożliwiają zamawiającemu zatrzymanie wadium w sytuacji złożenia oferty przez wykonawcę, który złożył ofertę pomimo iż nie spełniał warunków udziału w postępowaniu albo oferowane przez niego dostawy lub roboty budowlane nie spełniały wymagań określonych przez zamawiającego i braków tych nie był w stanie uzupełnić”.
Zgodnie z art. 46 ust. 4a p.z.p. zamawiający zatrzymuje wadium wraz z odsetkami, jeżeli wykonawca w odpowiedzi na wezwanie, o którym mowa w art. 26 ust. 3, nie złożył dokumentów lub oświadczeń, o których mowa w art. 25 ust. 1, lub pełnomocnictw, chyba że udowodni, że wynika to z przyczyn nieleżących po jego stronie. Jak wskazał skarżący, przepis ten został wprowadzony do p.z.p. przez ustawę z 4 września 2008 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 171, poz. 1058) jako instrument służący uniemożliwianiu wpływania na wyniki przetargów przez wykonawców, którzy celowo składali oferty bez wymaganych dokumentów, a następnie – już po zapoznaniu się z ofertami konkurentów – bez ponoszenia negatywnych konsekwencji mogli wycofać się z udziału w postępowaniu, podlegając jedynie wykluczeniu z postępowania. W wyniku wejścia w życie zaskarżonej regulacji doszło jednak do zrównania sytuacji wykonawców, którzy w trybie art. 26 ust. 3 p.z.p. nie przedstawili dokumentów lub oświadczeń potwierdzających spełnienie warunków udziału w postępowaniu, z sytuacją wykonawców, którzy uchylają się od zawarcia umowy lub nie wnoszą wymaganego zabezpieczenia należytego wykonania umowy. Zdaniem skarżącego takie rozwiązanie powoduje, że dla przedsiębiorcy udział w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego staje się ryzykowny. W przypadku, gdy składający ofertę wykonawca, przystąpi do udziału w postępowaniu na skutek błędnej interpretacji postanowień dotyczących warunków przystąpienia do postępowania zawartych w specyfikacji istotnych warunków zamówienia, a następnie zostanie wezwany do usunięcia braków, których nie będzie w stanie usunąć – jak miało to miejsce w sprawie skarżącego – utraci wadium. Regulacja wynikająca z art. 46 ust. 4a w związku z art. 26 ust. 3 p.z.p. – przez wprowadzenie sankcji zatrzymania wadium w sytuacji, gdy przedsiębiorca, przystępując do udziału w postępowaniu o udzielnie zamówienia publicznego, błędnie zakładał, że spełnia wymagane warunki – prowadzi do nieuzasadnionego i nieproporcjonalnego ograniczenia wolności działalności gospodarczej (art. 20, art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji). Zdaniem skarżącego również kryteria zatrzymania wadium przez zamawiającego stają się na gruncie przepisów p.z.p. wskazanych w petitum skargi niejasne i krzywdzące dla wykonawców, którzy ryzykują utratą wadium.
Skarżący podkreśla, że nie istnieje bezpośrednio powiązany ze wskazaną sankcją interes publiczny, który uzasadniałby wprowadzenie tak daleko idących ograniczeń w sferze wolności działalności gospodarczej. Ponadto, cel wprowadzenia zakwestionowanego w skardze unormowania – ochrona interesu zamawiającego przed tzw. ofertami na próbę, czyli ofertami składanymi, aby uzyskać informacje dotyczące ofert innych przedsiębiorców – jest zdaniem skarżącego „nietrafiony”, gdyż postępowanie o zamówieniach publicznych objęte zostało zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak zaznacza skarżący, nawet gdyby przyjąć istnienie interesu publicznego, któremu zaskarżona regulacja miałaby służyć, to i tak należałoby uznać, że sankcja, o tak rygorystycznym charakterze (zatrzymanie wadium) nie tylko nie jest niezbędna i adekwatna, ale stanowi nieproporcjonalną ingerencję w wolność działalności gospodarczej, godząc de facto w istotę tej wolności. Zdaniem skarżącego przedstawione w skardze argumenty wskazują na niezgodność art. 46 ust. 4a p.z.p. z art. 20, art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej.
Skarżący wskazał również, że do naruszenia jego konstytucyjnych praw doprowadziła zastosowana przez Sąd Apelacyjny w Warszawie literalna wykładnia przepisu art. 46 ust. 4a p.z.p.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Skarga konstytucyjna jest kwalifikowanym środkiem ochrony konstytucyjnych praw i wolności, którego wniesienie zostało uwarunkowane uprzednim spełnieniem przesłanek wynikających bezpośrednio z art. 79 ust. 1 Konstytucji, a doprecyzowanych w przepisach ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK).
W myśl art. 46 ust. 1 ustawy o TK skarga konstytucyjna może być wniesiona po wyczerpaniu drogi prawnej, w ciągu trzech miesięcy od doręczenia skarżącemu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że konieczne jest uprzednie uzyskanie orzeczenia niepodlegającego zaskarżeniu przy użyciu zwykłych środków zaskarżenia, co w postępowaniu cywilnym obejmuje prawomocny wyrok lub postanowienie. Konstytucja i ustawa o TK nie wymagają natomiast użycia środków o charakterze nadzwyczajnym, których wniesienie uzależnione jest od spełnienia szczególnych wymagań (np. kasacja w sprawach karnych, skarga o wznowienie postępowania, skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego rozstrzygnięcia, czy też wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji). Przenosząc powyższe rozważania na płaszczyznę postępowania cywilnego, Trybunał Konstytucyjny przypomina, że skarga kasacyjna jest nadzwyczajnym, przysługującym w szczególnych sytuacjach środkiem wzruszania prawomocnych orzeczeń. Uruchomienie kasacyjnych kompetencji Sądu Najwyższego pozostaje poza zakresem wymogu „wyczerpania drogi prawnej”. Jak wynika z dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, termin wniesienia skargi konstytucyjnej biegnie od daty doręczenia skarżącemu prawomocnego orzeczenia sądu drugiej instancji, niezależnie od tego, czy w sprawie może jeszcze zostać wniesiona skarga kasacyjna do Sądu Najwyższego (por. postanowienia TK z 16 maja 2007 r., Ts 99/06 i Ts 105/06, OTK ZU nr 3/B/2007, poz. 119 i 123 oraz 23 października 2009 r., Ts 391/08, OTK ZU nr 5/B/2010, poz. 342).
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że ostatecznym orzeczeniem w rozpoznawanej sprawie jest wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie – I Wydział Cywilny z 14 grudnia 2010 r. (sygn. akt I ACa 424/10), doręczony skarżącemu 10 lutego 2011 r. Od daty doręczenia tego orzeczenia rozpoczął bieg trzymiesięczny termin złożenia do Trybunału skargi konstytucyjnej. W konsekwencji termin wniesienia skargi konstytucyjnej w niniejszej sprawie upłynął ostatecznie 10 maja 2011 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że skoro rozpoznawana skarga konstytucyjna została wniesiona do Trybunału Konstytucyjnego 19 marca 2012 r., to tym samym trzymiesięczny termin – przewidziany w art. 46 ust. 1 ustawy o TK – został przekroczony. Okoliczność ta stanowi samodzielną przesłankę odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.

W tym stanie rzeczy należało odmówić nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.