Pełny tekst orzeczenia

73/1/B/2015

POSTANOWIENIE

z dnia 18 lutego 2015 r.

Sygn. akt Ts 87/14



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Wojciech Hermeliński – przewodniczący

Mirosław Granat – sprawozdawca

Zbigniew Cieślak,



po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 listopada 2014 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej K.G.,



p o s t a n a w i a:



nie uwzględnić zażalenia.



UZASADNIENIE



W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 4 kwietnia 2014 r. K.G. (dalej: skarżący) zakwestionował zgodność art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm.; dalej: ustawa o planowaniu) w związku z art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b oraz art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.; dalej: prawo budowlane) w zakresie, w jakim „wyłączają wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mającej na celu wykazane dopuszczalności legalizacji samowoli budowlanej”, z art. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i w związku z art. 64 ust. 2 oraz art. 21 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji.

Zdaniem skarżącego zakwestionowane przepisy prowadzą do naruszenia „równości ochrony prawnej prawa własności” (art. 64 ust. 2 Konstytucji), gdyż różnicują sytuację prawną inwestorów „sprawców” samowoli budowlanej. Przepisy te naruszają również zasadę ochrony prawa własności (art. 21 ust. 1 Konstytucji), bo wprowadzają ograniczenia tego prawa aktem prawa miejscowego, a nie ustawą (niezgodność z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji), i są nieproporcjonalne, gdyż wprowadzają ograniczenia prawa własności, które nie są konieczne w demokratycznym państwie prawnym. Skarżący wyjaśnił, że przepisy prawa budowlanego umożliwiają legalizację samowoli budowlanej (której dopuścił się skarżący) pod warunkiem uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy. W jego sprawie – jak stwierdził – nie mogły wydać takiej decyzji z powodu uchwalenia przez Radę Miasta Krakowa miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 30 kwietnia 2014 r. skarżący został wezwany do uzupełnienia braków formalnych skargi m.in. przez wskazanie naruszonych konstytucyjnych wolności lub praw wynikających z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji i określenie sposobu ich naruszenia. Pismem z 9 maja 2014 r. skarżący ustosunkował się do tego zarządzenia.

Postanowieniem z 18 listopada 2014 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał stwierdził, że w badanej sprawie nie została spełniona przesłanka aktualności naruszenia praw wskazanych przez skarżącego. Postępowanie administracyjne w sprawie skarżącego zostało wszczęte na złożony przez niego wniosek z 2006 r. o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanej w nim inwestycji. Organ administracyjny I instancji ustalił warunki zabudowy w 2011 r. Po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe i organ II instancji je umorzył. Przedmiot postępowania administracyjnego nie dotyczył legalizacji samowoli budowlanej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie oraz sądy administracyjne oceniały wyłącznie zasadność dalszego prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej. Oznacza to, że organy te nie odnosiły się – wbrew twierdzeniom skarżącego – do praw podmiotowych wskazanych przez niego jako naruszone. Obecnie nie istnieje więc stan naruszenia praw podmiotowych, który uzasadniałby złożenie skargi konstytucyjnej. Dopiero w ewentualnym postępowaniu dotyczącym rozbiórki samowoli budowlanej może dojść do ingerencji w prawa podmiotowe skarżącego.

Trybunał uznał więc, że skarżący domagał się ochrony praw podmiotowych, do których naruszenia nie doszło ani w postepowaniu administracyjnym, ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący podniósł, że orzeczenia wydane w jego sprawie dotyczą inwestycji i robót budowlanych już zrealizowanych i istniejących. Podkreślił też, że domagał się stwierdzenia, iż niemożliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy skutkująca „powstaniem stanu prawnego, który w sposób bezpośredni determinuje wydanie nakazu rozbiórki”, narusza jego prawo własności. W zażaleniu skarżący zauważył, że gdy w przyszłości zechce wnieść skargę konstytucyjną związaną z nakazem rozbiórki dokonanych przez niego inwestycji, nie będzie mógł przytaczać argumentów dotyczących pozbawienia go decyzji ustalającej warunki zabudowy (dającej możliwość legalizacji samowoli budowlanej).



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



1. W myśl art. 49 w związku z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b w związku z art. 36 ust. 6-7 i w związku z art. 49 ustawy o TK). Trybunał Konstytucyjny bada w szczególności, czy w wydanym postanowieniu prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu. Oznacza to, że na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.



2. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że postanowienie o odmowie nadania rozpatrywanej skardze konstytucyjnej dalszego biegu jest prawidłowe, a zarzuty sformułowane w zażaleniu nie zasługują na uwzględnienie.



3. Dla rozpatrzenia złożonego zażalenia istotne znaczenie ma przypomnienie stanu faktycznego, w związku z którym została wniesiona rozpatrywana skarga konstytucyjna.



3.1. Skarżący dokonał – bez wymaganych przez prawo dokumentów –inwestycji budowlanej. Następnie, w związku ze wszczęciem postępowania administracyjnego dotyczącego rozbiórki samowoli budowlanej, ubiegał się o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzja ta miała dla skarżącego zasadnicze znaczenie. Zgodnie z art. 48 prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Możliwe jest jednak dokonanie legalizacji samowoli budowlanej, jeśli budowa ta – po pierwsze – jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, i – po drugie – nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W celu udowodnienia tych okoliczności inwestor jest zobowiązany przedstawić, w wyznaczonym terminie, zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.



3.2. Decyzją z 13 maja 2011 r. (nr AU-2/6730.2/1238/11) Prezydent Miasta Krakowa ustalił warunki zabudowy dla inwestycji dotyczącej nieruchomości położonej przy Rynku Głównym w Krakowie.



3.3. Od 17 czerwca 2011 r. zaczęła obowiązywać uchwała nr XII/131/13 Rady Miasta Krakowa z 13 kwietnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru „Stare Miasto” w Krakowie. Wejście planu w życie skutkowało koniecznością umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości, gdyż decyzja o warunkach zabudowy mogła być wydana jedynie dla inwestycji dokonywanej na obszarze nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z tego względu decyzją z 14 lipca 2011 r. (nr SKO.ZP/415/723/2011) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie. Wyrokiem z 13 stycznia 2012 r. (sygn. akt II SA/Kr 1410/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na decyzję krakowskiego SKO. Sąd podzielił ocenę prawną wyrażoną przez organ administracyjny w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z 20 listopada 2013 r. (sygn. akt II OSK 1413/12) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.



3.4. Z materiału procesowego sprawy wynika więc, że skarżący nie wykonał obowiązku przedstawienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, co doprowadziło do wydania 18 czerwca 2013 r. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o nakazie rozbiórki samowoli budowlanej.



4. Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje swoje stanowisko przedstawione w zakwestionowanym postanowieniu, zgodnie z którym na obecnym etapie skarga konstytucyjna jest przedwczesna. Wynika to z kilku względów.



4.1. Wskazana przez skarżącego decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 18 czerwca 2013 r. może zostać poddana kontroli sądów administracyjnych, które zbadają jej legalność.



4.2. Jedną z przesłanek odmowy legalizacji samowoli budowlanej jest nieprzedstawienie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Jeśli więc skarżący chce poddać kontroli Trybunału przepisy, z których wynika, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało bezprzedmiotowość decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, to zarzut ten będzie mógł sformułować w postępowaniu dotyczącym rozbiórki samowoli budowlanej, gdyż nakaz rozbiórki będzie wynikał także z tego, że skarżący nie przedstawił decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.



4.3. Skarżący pomija to, że umorzenie postępowania administracyjnego per se nie wywołuje skutków prawnych w prawie własności skarżącego, gdyż skutki umorzenia zostaną ustalone dopiero w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Organy i sądy nie odnosiły się więc do praw podmiotowych wskazanych przez skarżącego jako naruszone.



Niepodważenie przez skarżącego ustaleń dotyczących braku aktualności naruszenia prawa podmiotowego skutkuje – na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 7 ustawy o TK – nieuwzględnieniem zażalenia.