Pełny tekst orzeczenia

Wyrok z dnia 7 lipca 1994 r.
III ARN 26/94
1. W myśl art. 146 § 2 k.p.a. - mimo istnienia podstaw wznowienia pos-
tępowania przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. - nie uchyla się decyzji, jeżeli w
wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowia-
dająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Rozstrzygnięcie takie jest dopusz-
czalne wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie
całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych
podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa.
2. W sytuacji, gdy wnioski dowodowe i twierdzenia stron nie zostały uwz-
ględnione i gdy tym samym nie został zebrany w sprawie pełny materiał dowodo-
wy, nie można przyjąć, że nie mogłaby zapaść inna decyzja niż kwestionowana w
podaniu w wznowienie postępowania.
Przewodniczący SSN: Walery Masewicz, Sędziowie SN: Antoni Filcek, Jerzy
Kwaśniewski, Kazimierz Jaśkowski, Jadwiga Skibińska-Adamowicz (sprawozdawca),
Sąd Najwyższy, przy udziale prokuratora Waldemara Grudzieckiego, po rozpoz-
naniu w dniu 7 lipca 1994 r. sprawy ze skarg: Haliny B., Mieczysława W., Tadeusza K.,
Czesława T., Jana K., Władysława S., Janusza K., Agnieszki C., Gabriela J., Jana K.,
Aleksandra G., Łucji M., Krzysztofa K., Janiny W., Wojciecha C., Władysława S.,
Edwarda P., Mieczysława G., Mieczysławy F., Kaliksta P., Władysława A., Zdzisława S.,
Dariusza S., Ewy K., Stanisława B., Stefana K., Jerzego J. i Włodzimierza P. na
decyzję Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym w W. z dnia 8 stycznia
1993 r., [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i
Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w W. z dnia 29 grudnia 1989 r., [...]
przekazującej w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "B." w W. grunt
zabudowany, położony w W. przy ul. K. o łącznej powierzchni 5558 m
2
na skutek
rewizji nadzwyczajnej Rzecznika Praw Obywatelskich [...] od wyroku Naczelnego Sądu
Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 18 października 1993 r.,
[...]
1. u c h y l i ł zaskarżony wyrok,
2. u c h y l i ł zaskarżoną decyzję Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku
Samorządowym w W. z dnia 8 stycznia 1993 r. [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezy-
denta Miasta W. z dnia 20 listopada 1992 r., [...] i zasądził od Kolegium Odwoławczego
przy Sejmiku Samorządowym w W. na rzecz skarżących po 50.000 zł (pięćdziesiąt
tysięcy złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem
Administracyjnym, a ponadto na rzecz Włodzimierza P. kwotę 2.000.000 zł (dwa miliony
złotych).
U z a s a d n i e n i e
W 1968 r. na gruntach państwowych położonych przy ulicy K. w W. został wy-
budowany zespół 35 bloków garażowych. Inwestycja ta została wykonana na zlecenie i
koszt przyszłych posiadaczy garaży, którym w 1970 r. Prezydium Dzielnicowej Rady
Narodowej W.-F. wydało decyzje o przydziale garaży na czas nie określony.
W dniu 10 lipca 1989 r. część użytkowników garaży wystąpiła do Urzędu
Dzielnicowego w W. z wnioskami o sprzedanie im wymienionych garaży i przekazanie
w użytkowanie wieczyste gruntów, na których garaże zostały wzniesione. Urząd
Dzielnicowy nie załatwił tego wniosku, lecz w dniu 19 lipca 1989 r. przekazał go według
właściwości Dzielnicowemu Zarządowi Budynków Mieszkalnych - [...] w W.
W dniu 17 października 1989 r. do Urzędu Miasta-Wydział Geodezji i Gospodarki
Gruntami w W. posiadacze garaży złożyli wnioski o oddanie w użytkowanie wieczyste
gruntu i sprzedaż garaży powołując się na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z
dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w
użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i
rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedawanymi nieruchomościami
(jednolity tekst: Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 75). Wnioski te pozostały bez odpowiedzi.
W dniu 20 grudnia 1990 r. zainteresowane osoby złożyły ponowne wnioski do
Urzędu Miasta-Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami w W. o przekazanie w użyt-
kowanie wieczyste gruntów, na których zostały wybudowane garaże, a także o nieod-
płatne przekazanie garaży na własność - z powołaniem się na art. 8 ustawy z dnia 20
września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu
nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 64).
Pismami z dnia 2 kwietnia 1991 r. Urząd Miasta poinformował zainteresowanych,
że ich wnioski będą rozpatrywane "po wywieszeniu stosownych zawiadomień o ich
sprzedaży na wykazie w siedzibie gminy". Jednak do rozpoznania tych wniosków i
wydania stosownych decyzji nie doszło. Okazało się zaś, że w dniu 29 grudnia 1989 r.
Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w W. wydał
decyzję, którą przekazał na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "B." w W. w użytkowanie
wieczyste na 99 lat grunty położone przy ulicy K. w W. Dla tych gruntów w dniu 6
listopada 1990 r. została założona księga wieczysta nr 91157 z wpisem Skarbu
Państwa jako właściciela, a w dniu 21 listopada 1990 r. została sporządzona umowa
notarialna o oddaniu wymienionej Spółdzielni w użytkowanie wieczyste nieruchomości
przy ulicy K. w W. Jednocześnie wymieniona decyzja zawierała postanowienie o
przekazaniu Spółdzielni Mieszkaniowej "odpłatnie do rozbiórki zespołu 35 boksów
garażowych oraz pawilonu handlowego..." za zapłatą kwoty 4.903.000 zł jako wartości
materiałów uzyskanych z rozbiórki.
Pismami z dnia 14 maja 1991 r. Urząd Miejski w W. zawiadomił użytkowników
garaży o swojej decyzji. Spowodowało to złożenie przez nich dnia 31 maja 1991 r.
wniosków o wznowienie postępowania administracyjnego dotyczącego przekazania
Spółdzielni Mieszkaniowej w użytkowanie wieczyste gruntów przy ulicy K., których
podstawę stanowił art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
W odpowiedzi na powyższe wnioski, pismem z dnia 27 czerwca 1991 r. Urząd
Miejski w W. poinformował, że postępowanie nie może być wznowione, gdyż
wnioskodawcy nie mają legitymacji do występowania z takim żądaniem, ponieważ nie
mogą być uznani za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a.
W dniu 18 lipca 1991 r. zainteresowani złożyli skargę na odmowę wznowienia
postępowania administracyjnego do Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorzą-
dowym w W. Organ ten przy piśmie z dnia 3 września 1991 r. zwrócił akta sprawy i
jednocześnie wskazał, że odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze
decyzji, a organem właściwym do wydania stosownej decyzji [...] jest organ I instancji
(art. 150 § 1 k.p.a.).
W dniu 14 listopada 1991 r. Prezydent Miasta W. wydał decyzję o odmowie
wznowienia postępowania w sprawie nabycia terenu przy ulicy K. przez Spółdzielnię
Mieszkaniową "B." w W. Przyczyną powyższego stanowiska organu I instancji było
nieuznanie użytkowników garaży za stronę postępowania administracyjnego.
Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym w W. decyzją z dnia 8
stycznia 1992 r. uchyliło wymienioną wyżej decyzję i przekazało sprawę do ponownego
rozpoznania, stwierdzając w uzasadnieniu, że użytkownicy garaży mieli przymiot strony,
gdyż "mieli interes prawny, by kwestionować ustalenie, że plan zagospodarowania
przestrzennego przeznaczający sporny teren pod budownictwo mieszkaniowe istotnie
przesądza o konieczności wyburzenia garaży".
W dniu 20 listopada 1992 r. Prezydent Miasta W. na podstawie art. 146 § 2 i art.
151 § 2 k.p.a. - po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia 12 czerwca 1992
r. - stwierdził, że decyzja z dnia 29 grudnia 1989 r. w sprawie przekazania terenu
Spółdzielni Mieszkaniowej została wydana z naruszeniem prawa, lecz odmówił jej
uchylenia, gdyż - jego zdaniem - "w wyniku wznowienia postępowania mogłoby zapaść
rozstrzygnięcie odpowiadające w istocie decyzji dotychczasowej". Lokalizacja budynku
mieszkalnego przy ulicy K. - zarówno w dniu wydania decyzji ustanawiającej
użytkowanie wieczyste gruntu na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "B.", jak i obecnie -
jest bowiem zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego, z zatwierdzonym planem realizacyjnym inwestycji i z decyzją Architekta
Miasta Nr [...] z dnia 8 marca 1989 r. o ustaleniu lokalizacji budynku mieszkalnego.
Dlatego też nie było przeszkód do zrealizowania zamierzeń Spółdzielni Mieszkaniowej i
do wydania decyzji z dnia 29 grudnia 1989 r. o ustanowieniu prawa wieczystego
użytkowania na jej rzecz. Według organu orzekającego plan zagospodarowania
przestrzennego zatwierdzony uchwałą Miejskiej Rady Narodowej Nr [...] z dnia 10
czerwca 1988 r. przeznaczył teren przy ulicy K. pod budownictwo mieszkaniowe. Tym
samym teren zajęty pod garaże nie mógł być umieszczony w wykazie podającym do
publicznej wiadomości nieruchomości przewidziane do oddania w użytkowanie
wieczyste i sprzedaży w trybie art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy, tj. osobom, które wzniosły
garaże.
W odwołaniu od powyższej decyzji użytkownicy garaży wnieśli o uchylenie tej
decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z zaleceniem przeprowadze-
nia dowodów w postaci: dokumentu zatwierdzającego lokalizację budowy garaży przy
ulicy K. wydanego w 1968 r. przez Architekta Dzielnicy W.-F. oraz pozwolenia na
budowę i wskazania lokalizacyjnego z dnia 31 grudnia 1987 r. [...] Urzędu Miejskiego w
W. (wraz z załącznikami), a także wniosków z dnia 17 października 1989 r. o odpłatne
przekazanie garaży wraz z użytkowaniem wieczystym gruntu.
Zdaniem odwołujących się art. 23 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. w brzmieniu
ustalonym w tekście jednolitym (Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74) dawał im nie tylko
możność nabycia w użytkowanie wieczyste działek zabudowanych garażami, ale
przewidywał ich pierwszeństwo w nabyciu ze względu na to, że odwołujący się garaże
te wybudowali, natomiast zgodność lokalizacji garaży z miejscowym planem
zagospodarowania przestrzennego mogła być wykazana dowodem z dokumentu
zatwierdzającego lokalizację budowy garaży z 1968 r. oraz pozwolenia na budowę.
Jednak organ orzekający I instancji dowodów tych nie przeprowadził. Gdy chodzi o plan
zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w
W. dnia 10 czerwca 1988 r., to miał on charakter ogólny i nie przewidywał budownictwa
mieszkaniowego przy ulicy K., lecz na terenie tego rejonu. Zatem przyjęcie w
zaskarżonej decyzji, że teren zabudowany garażami został przeznaczony tylko pod
budownictwo mieszkaniowe - nie ma potwierdzenia w dokumentach. Lokalizacja
budowy garaży z 1968 r. i pozwolenia na budowę były zgodne z planem zagospo-
darowania przestrzennego, a plan ten - w omawianym zakresie - nie uległ zmianom.
Lokalizacja nie miała też charakteru czasowego, lecz została wydana na czas
nieograniczony. W szczególności z wymienionego planu nie wynika, że teren przy ulicy
K. został przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe oraz że wybudowanie zespołu
garaży nastąpiło niezgodnie z tym planem.
Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym we Wrocławiu decyzją z
dnia 8 stycznia 1993 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Zdaniem organu orzekającego II instancji zastosowanie przez organ orzekający I
instancji art. 146 § 2 k.p.a. było właściwe, gdyż ze względu na obowiązujące w sprawie
przepisy prawne uchylenie zaskarżonej decyzji (z dnia 29 grudnia 1989 r.) nie
doprowadziłoby do wydania innej decyzji niż dotychczasowa (zaskarżona).
Kolegium Odwoławcze podniosło w szczególności, iż w dacie podejmowania
zaskarżonej decyzji obowiązywał art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o
gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (według jednolitego tekstu z 1989
r., Dz. U. Nr 14, poz. 74), przewidujący dla osób fizycznych, które wzniosły garaże na
gruntach państwowych, przywilej w postaci prawa pierwszeństwa w nabyciu gruntów i
garaży w użytkowanie wieczyste. Szczegółowe zasady i tryb oddawania w użytkowanie
wieczyste gruntów, sprzedaży nieruchomości państwowych oraz sposobu zapłaty ceny
sprzedaży określiło rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. (jednolity
tekst: Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 75), które w § 20 zobowiązało organy administracji
państwowej właściwości ogólnej stopnia podstawowego do ustalania wykazów działek
przeznaczonych do oddania w użytkowanie wieczyste i garaży. Wykazami tymi mogły
być objęte tylko działki, których przeznaczenie pod budowę domów i innych budynków,
w tym także garaży, było zgodne z miejscowymi planami zagospodarowania
przestrzennego. Ustalenie wykazów było warunkiem prawidłowości decyzji o oddaniu
działki w użytkowanie wieczyste, ale nie dotyczyło to gruntów oddawanych
spółdzielniom mieszkaniowym. Zatem kwestionowana decyzja z dnia 29 grudnia 1989 r.
o oddaniu Spółdzielni Mieszkaniowej "B." terenu przy ulicy K. w wieczyste użytkowanie,
jest prawidłowa. Nie narusza ona także art. 23 ust. 5 ustawy, stanowiącego o prawie
pierwszeństwa w nabyciu działek w użytkowanie wieczyste przez osoby, które na tych
działkach wybudowały garaże, gdyż przedmiotowe działki nie zostały ujęte w wykazach
gruntów przewidzianych do oddania osobom fizycznym w użytkowanie wieczyste, a
tylko wówczas prawo pierwszeństwa mogło być realizowane. Ujęcie w wykazach
gruntów należało do organów administracji państwowej i stanowiło wyraz realizacji praw
właścicielskich.
Zatem - zdaniem Kolegium Odwoławczego - gdyby w postępowaniu administra-
cyjnym toczącym się w 1989 r. brały udział osoby zainteresowane, ich wnioski o odda-
nie gruntu i garaży w użytkowanie wieczyste, nie mogłyby być uwzględnione.
Na wskazaną wyżej decyzję złożyli skargi pełnomocnik Włodzimierza P., Jerzy
J., Józef K., Janusz K. oraz wspólną skargę Halina B. i 33 innych użytkowników garaży.
Zgłaszając wniosek o uchylenie decyzji organów orzekających obu instancji skarżący
podnieśli następujące okoliczności i argumenty:
- miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 10 czerwca 1988 r.
niczym się nie różni od planu obowiązującego w czasie wydania w 1968 r. decyzji
zezwalających na budowę garaży, jednak gdyby nawet założyć, że lokalizacja garaży
nie jest zgodna z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania
przestrzennego, to zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia
1992 r. (Dz. U. Nr 97, poz. 487) uprawnienia osób wymienionych w art. 23 ust. 5 ustawy
o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości do nabycia garażu i działki
gruntu nie są uzależnione od zgodności lokalizacji garażu z aktualnie obowiązującym
miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. jeżeli pozwolenie na budowę
garażu nie zawierało lokalizacji czasowej;
- lokalizacja (bezterminowa) garaży z 1968 r. jest zgodna z ówczesnym planem
ogólnym zagospodarowania przestrzennego, dlatego właśnie zostało wydane także
pozwolenie na budowę garaży; aktualizacja planu w 1988 r. nie wprowadziła żadnych
zmian w tym rejonie. gdyż przyjęcie w planie, że ten "rejon" miasta jest przeznaczony
pod "mieszkalnictwo (brutto)" nie oznacza, że budynek mieszkalny ma być wzniesiony
nie gdzie indziej, tylko przy ulicy K.;
- gdyby wnioski użytkowników garaży z dnia 17 października 1989 r. zostały
rozpoznane w terminie, nie doszłoby do wydania decyzji z dnia 29 grudnia 1989 r. o
oddaniu Spółdzielni Mieszkaniowej w użytkowanie wieczyste terenu przy ulicy K., gdyż
art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. zapewniał osobom, które wzniosły na
podstawie pozwolenia na budowę garaże na gruntach państwowych, prawo
pierwszeństwa w nabyciu tych gruntów w użytkowanie wieczyste oraz garaży;
- fakt nieujęcia gruntu w wykazie działek przeznaczonych do oddania w użytko-
wanie wieczyste lub sprzedaży osobom fizycznym nie mógł spowodować niekorzystnej
decyzji, skoro art. 23 ust. 5 wymienionej ustawy jednoznacznie przewidywał prawo
pierwszeństwa w ich nabyciu przez osoby, które garaże wybudowały;
- gdyby w wyniku wznowienia postępowania nastąpiło uchylenie decyzji z dnia 29
grudnia 1989 r., to zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie
ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464)
postępowanie w sprawie powinno toczyć się na podstawie tej ustawy, co oznacza, że
oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste nastąpiłoby w drodze umowy, zaś
postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe podlegałoby umorzeniu.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 października 1993 r. oddalił
skargi. W szczególności Sąd ten podzielił pogląd organu orzekającego II instancji, iż
zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do zastosowania art. 146 § 2
k.p.a., czyli do odmowy uchylenia decyzji z dnia 29 grudnia 1989 r. mimo jej wydania z
naruszeniem prawa. Ze względu bowiem na ówczesny stan prawny wydanie innej niż ta
decyzji nie byłoby możliwe. Wprawdzie art. 23 ust. 5 ustawy zapewniał osobom, które
wybudowały garaże na gruntach państwowych, prawo pierwszeństwa w ich nabyciu w
użytkowanie wieczyste, ale § 20 rozporządzenia z dnia 16 września 1989 r. (Dz. U. Nr
14, poz. 75) zobowiązywał organy administracyjne do ustalania wykazów działek
przeznaczonych do oddania w użytkowanie wieczyste lub sprzedaży osobom fizycznym
na cele budowy domów mieszkalnych i budynków wymienionych w art. 23 ust. 1, art. 25
i art. 26 ust. 2 zabudowanych takimi domami lub budynkami, lecz z akt sprawy wynika,
że działki zabudowane garażami skarżących nie zostały ujęte w wykazach. Wobec tego
nie mogły być im też oddane w użytkowanie wieczyste. Ujęcie działek w wykazach
stanowi także warunek realizacji prawa pierwszeństwa.
Naczelny Sąd Administracyjny podniósł również, że możliwość nabycia garażu
na własność oraz otrzymanie gruntu w użytkowanie wieczyste przez osobę, która garaż
wybudowała, wprowadziła ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o
gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.),
jednak organy orzekające zobowiązane były uwzględniać stan prawny istniejący w
chwili wydania decyzji o oddaniu Spółdzielni Mieszkaniowej w użytkowanie wieczyste
gruntu zabudowanego garażami przy ulicy K. W tej zaś dacie obowiązywały przepisy
art. 22 ust. 1 i art. 23 ust.1 lit. g ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce
gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu ustalonym w jednolitym tekście z
1989 r. (Dz. U. Nr 14, poz. 74), które pozwalały oddawać spółdzielniom mieszkaniowym
grunty państwowe w użytkowanie wieczyste, a osobom fizycznym oddawać w
użytkowanie wieczyste działki pod budowę garaży. Złożenie więc przez skarżących w
dniu 17 października 1989 r. wniosków o oddanie im gruntów w użytkowanie wieczyste
nie mogło mieć wpływu na załatwienie wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej o oddanie jej
działek w użytkowanie wieczyste.
Od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył rewizję nadzwyczajną
Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucając w niej temu wyrokowi:
1) niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzyg-
nięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym oraz naruszenie zasad tego postępo-
wania określonych w art. 7, 9 i 16 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 k.p.a.;
2) dopuszczenie się uchybień procesowych mających wpływ na wynik sprawy,
spowodowanych naruszeniem zasad ustanowionych w art. 75 § 1, 76 § 1, 77 § 1 i 79 §
2 k.p.a., a także pozbawienie skarżących możliwości obrony ich praw zagwaran-
towanych art. 10 § 1 i 145 § 1 pkt 4 k.p.a., oraz
3) naruszenie zasady zaufania obywatela do prawa i zasady zaufania obywatela
do państwa, zawartych w art. 8 k.p.a.
W szczególności wnoszący rewizję nadzwyczajną podniósł, że decyzja z dnia 29
grudnia 1989 r. o przekazaniu na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "B." w W. w
użytkowanie wieczyste terenu zabudowanego garażami została wydana w postępo-
waniu bez udziału użytkowników garaży jako strony, chociaż niewątpliwie postępowanie
to i jego wynik dotyczyły ich interesu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie
rozważył jednak w sposób należyty tej okoliczności. Poza tym Sąd ten bezzasadnie
przyjął, że odmowa uchylenia powyższej decyzji, oparta na dyspozycji art. 146 § 2
k.p.a., była prawidłowa. Zgodnie bowiem z tym przepisem nieuchylenie decyzji mogłoby
nastąpić wówczas, gdyby miała zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie
decyzji dotychczasowej. Przewidywanie takie nie ma jednak podstaw, gdyż organ
administracyjny I instancji nie przeprowadził zgłoszonych przez skarżących dowodów
wskazujących na to, że nie musiała zapaść wyłącznie decyzja dla nich niekorzystna.
Przede wszystkim zaś zmiana ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu
nieruchomości, która nastąpiła w ustawie z dnia 13 lipca 1988 r. o zmianie ustawy o
gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 24, poz. 170)
umożliwiła osobom fizycznym nabycie na własność garaży wybudowanych z własnych
środków. Tak więc skarżący - przy przyznaniu im prawa pierwszeństwa - mogli stać się
właścicielami wybudowanych przez siebie garaży. Wprawdzie wymieniona ustawa
przewidywała możliwość odpłatnego nabycia garaży, co było niesprawiedliwe w
odniesieniu do osób, które te garaże wybudowały z własnych środków, jednak
ówczesny Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa wystąpił oficjalnie z
pismem instrukcyjnym do wszystkich wojewodów i prezydentów miast zalecając
szczególną ostrożność w wypowiadaniu umów najmu garaży osobom, które te garaże
wybudowały z własnych środków. Ponadto organom administracji znany był fakt
prowadzenia prac nad dalszą nowelizacją ustawy o gospodarce gruntami i
wywłaszczaniu nieruchomości. Wymienione fakty były znane również Urzędowi Miasta
W., lecz zostały przezeń zignorowane.
Rewidujący podkreślił także, iż odmowa uchylenia decyzji z dnia 29 grudnia 1989
r. została oparta wyłącznie na dyspozycji art. 146 § 2 k.p.a., to znaczy na założeniu, że
przeprowadzenie wznowionego postępowania nie doprowadziłoby do wydania innej niż
wymieniona decyzji z uwagi na brak przesłanek przewidzianych w omawianej ustawie.
Jednak z drugiej strony - mimo żądań skarżących - organy orzekające nie uwzględniły
ich wniosków o przeprowadzenie dowodów zmierzających właśnie do wykazania, że
spełnione zostały warunki, od których zależało wydanie innej decyzji, takie zaś
stanowisko zaaprobował Naczelny Sąd Administracyjny, który uznał, że decyzje
organów orzekających są prawidłowe, chociaż organy te nie uwzględniły interesu
skarżących i nie przeprowadziły wnioskowanych przez nich dowodów.
Zdaniem wnoszącego rewizję nadzwyczajną wskazane wyżej postępowanie
rażąco narusza art. 7 i art. 8 k.p.a., jak również prawo do czynnego uczestnictwa osób
zainteresowanych w postępowaniu administracyjnym zagwarantowane w art. 10 k.p.a.
Przytaczając powyższe zarzuty i argumenty Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł
o uchylenie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz decyzji Kolegium
Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym w W. z dnia 8 stycznia 1993 r. i decyzji
Kierownika Wydziału Urzędu Miasta z dnia 29 grudnia 1989 r. i przekazanie sprawy
temu Urzędowi do ponownego rozpoznania.
Prokurator obecny na rozprawie przed Sądem Najwyższym wniósł o uwzględ-
nienie rewizji nadzwyczajnej.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Rewizja nadzwyczajna jest zasadna, gdyż trafny jest podniesiony w niej zarzut,
że postępowanie administracyjne w sprawie we wszystkich jego fazach zawierało liczne
i poważne uchybienia, które doprowadziły do wydania przez organy orzekające decyzji
niezgodnych z prawem, a gdy chodzi o Naczelny Sąd Administracyjny - do wydania
wyroku rażąco naruszającego prawo.
Pomijając kwestię: - że wnioski użytkowników garaży o oddanie w wieczyste
użytkowanie gruntu zabudowanego garażami, a potem ich wnioski o nieodpłatne prze-
kazanie garaży na własność nie zostały rozpoznane w terminie określonym w art. 35 §
3 k.p.a., lecz z kilkunastomiesięcznym opóźnieniem - że organ orzekający I instancji nie
dopuścił skarżących do udziału w sprawie kwestionując ich prawo do występowania w
charakterze strony, mimo iż oczywisty był ich interes prawny w sprawie, której
przedmiotem było rozporządzenie nieruchomością, na której wnieśli garaże, - że po
wznowieniu postępowania, które nastąpiło postanowieniem z dnia 12 czerwca 1992 r.,
organ administracyjny zwlekał bez uzasadnionej przyczyny z wydaniem decyzji, tak iż
konieczna stała się skarga na bezczynność, która dopiero spowodowała wydanie dnia
20 listopada 1992 r. decyzji przez Prezydenta Miasta W. - przede wszystkim błędnie
został zastosowany w sprawie art. 146 § 2 k.p.a.
Z przepisów Działu II rozdziału 12 kodeksu postępowania administracyjnego (art.
145-153) wynika, że jeżeli wystąpią określone prawem zdarzenia, postępowanie w
sprawie zakończonej decyzją ostateczną podlega wznowieniu - organ administracyjny
wydaje wówczas postanowienie o wznowieniu (art. 149 § 1 k.p.a.). Między innymi
wznowienie postępowania następuje wtedy, gdy - tak jak w rozpoznawanej sprawie
-strona bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu (art. 145 § 1 k.p.a.).
Jednocześnie z art. 151 § 1 k.p.a. (w związku z art. 149 § 2 k.p.a.) wynika, że w toku
wznowionego postępowania organ orzekający ma obowiązek przeprowadzenia
postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.
Obowiązek przeprowadzenia postępowania we wskazanym zakresie istnieje
również w sytuacji objętej dyspozycją art. 146 § 2 k.p.a. W myśl tego przepisu - mimo
istnienia podstaw wznowienia przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. - nie uchyla się
decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja
odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W takim też przypadku, zgodnie
z art. 151 § 2 k.p.a., organ administracyjny ogranicza się do stwierdzenia, że wydanie
decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa oraz do wskazania okoliczności, z których
powodu nie uchylił decyzji.
Powyższe stanowisko jest zbieżne z poglądem Naczelnego Sądu Administra-
cyjnego zawartym w orzeczeniu z dnia 13 listopada 1987 r., I SA 1326/86 (ONSA 1987
z. 2 poz. 80), w myśl którego stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia postępowania
rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia
sprawy, może być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego na podstawie
art. 149 § 2 k.p.a. po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Również w
doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, że odmowa uchylenia zaskarżonej
decyzji oparta na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. może mieć miejsce po przeprowadzeniu
wznowionego postępowania, gdyż wtedy dopiero można ocenić, czy przyczyny
wznowienia określone w art. 145 § 1 k.p.a. nie wpłynęły na treść decyzji (zob.
Z.Janowicz - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Państwowe
Wydawnictwo Naukowe Warszawa - Poznań 1987, s. 328, 330, 331). Inaczej mówiąc -
dopiero po przeprowadzeniu wznowionego postępowania można wypowiedzieć się co
do dalszych losów zaskarżonej decyzji. W sytuacji zaś, gdy strona nie brała udziału w
dotychczasowym postępowaniu, konieczność przeprowadzenia ponownego
postępowania co do istoty sprawy istnieje dlatego, by stwierdzić, czy mimo tego organ
orzekający wydał prawidłową decyzję, uwzględniającą słuszne interesy stron w
granicach dopuszczonych przez prawo (zob. Kodeks postępowania administracyjnego,
Komentarz, praca zbiorowa pod redakcją J. Borkowskiego, Wydawnictwo Prawnicze,
Warszawa 1989 s. 241, 243-244, 247).
Z akt sprawy wynika, że po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia 12
czerwca 1992 r. Prezydent Miasta W. w decyzji z dnia 20 listopada 1992 r. stwierdził, że
decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w W.
z dnia 29 grudnia 1989 r. o przekazaniu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni
Mieszkaniowej "B." w W. działki gruntu przy ulicy K. w W. została wydana z
naruszeniem prawa w części odmawiającej osobom, które wzniosły garaże, prawa
strony, ale pomimo to odmówił uchylenia tejże decyzji z tego powodu, że "w wyniku
wznowienia postępowania mogłoby zapaść rozstrzygnięcie odpowiadające w swej
istocie decyzji dotychczasowej" (art. 146 § 2 k.p.a.).
W ocenie Sądu Najwyższego wydanie decyzji z dnia 20 listopada 1992 r. nastą-
piło - wbrew art. 149 § 2 k.p.a. - bez przeprowadzenia odpowiedniego postępowania
wyjaśniającego co do istoty sprawy. Z tej też przyczyny nie można zaakceptować
decyzji Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym w W. z dnia 8 stycznia
1993 r. utrzymującej w mocy decyzję organu orzekającego I instancji.
Według organów administracyjnych istotną przeszkodą do uchylenia decyzji z
dnia 29 grudnia 1989 r. jest okoliczność, że zgodnie z miejscowym planem zagospo-
darowania przestrzennego, nieruchomość przy ulicy K. przeznaczona jest pod budow-
nictwo mieszkaniowe, a nie pod garaże i wobec tego istnienie na tej nieruchomości
garaży jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Stanowisko to nasuwa poważne zastrzeżenia, gdyż zostało wyrażone bez
należytego zbadania sprawy, w szczególności bez rozważenia twierdzeń i dowodów
zgłoszonych i kilkakrotnie ponawianych przez skarżących. Skarżący zaś przedstawiając
swoje stanowisko w sprawie utrzymywali, że: - lokalizacja budowy zespołu garaży z
1968 r. była bezterminowa, zatwierdzona przez Architekta Dzielnicy W.-F. w 1969 r., -
lokalizacja ta była zgodna z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania
przestrzennego obowiązującym w tamtym czasie, - wymieniony plan od 1988 r. nie
uległ zmianie, w szczególności nie wprowadziła w nim zmian uchwała [...] Miejskiej
Rady Narodowej z dnia 10 marca 1988 r., w której organ ten dokonując aktualizacji
planu nie przewidział w nim żadnych zmian w rejonie, w którym między innymi znajdują
się garaże, - istnienie garaży na działkach przy ulicy K. jest zgodne ze zaktualizowanym
miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na poparcie swoich twierdzeń
skarżący wielokrotnie wnosili o przeprowadzenie określonych dowodów, a w
szczególności z : dokumentu zatwierdzającego lokalizację budowy zespołu garaży przy
ulicy K. w W. wydanego przez Architekta Dzielnicy W.-F. w 1968 r., pozwolenia na
budowę garaży oraz zaktualizowanego miejscowego planu ogólnego
zagospodarowania przestrzennego (w uchwale [...] z dnia 10 marca 1988 r.), ze
zwróceniem uwagi na to, że "rejon", w którym znajdują się garaże jest przeznaczony
pod "mieszkalnictwo (brutto)", co oznacza, że na jego terenie ("rejonu") mają mieścić
się nie tylko budynki mieszkalne, przedszkola, szkoły, sklepy, ulice wewnętrzne. ale i
garaże.
Twierdzenia skarżących dotyczące ich sytuacji prawnej i ich wnioski dowodowe
należy uznać za bardzo ważne dla rozstrzygnięcia sprawy, dlatego nie było podstaw do
ich pominięcia. W szczególności twierdzenia te i wnioski nakazywały organom
orzekającym przeprowadzenie zgłoszonych dowodów, w takiej zaś sytuacji nie można
wykluczyć, że przeprowadzenie postępowania co do istoty sprawy spowodowałoby
wydanie innej decyzji niż decyzja z dnia 29 grudnia 1989 r.
Stosownie do art. 146 § 2 k.p.a. rozstrzygnięcie w nim przewidziane jest dopusz-
czalne wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu
materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych postaw do wydania
innej decyzji niż dotychczasowa. Takie znaczenie ma wyrażenie "wyłącznie" użyte w
tym przepisie. W sytuacji zaś, gdy wnioski dowodowe i twierdzenia stron nie zostały
uwzględnione i gdy tym samym nie został zebrany w sprawie pełny materiał dowodowy,
nie można zasadnie twierdzić, że nie mogłaby zapaść inna decyzja niż kwestionowana
w podaniu o wznowienie postępowania. Tak więc oceniając decyzje organów
orzekających trzeba zaakcentować, że nie miały one dostatecznych przesłanek dla
przyjętego ustalenia, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść "wyłącznie" taka sama
decyzja.
Należy zwłaszcza zwrócić uwagę na znaczenie ustaleń zaktualizowanego
miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego dla rozstrzygnięcia
sprawy. Organy orzekające utrzymując, iż według wymienionego planu i uchwały [...] z
dnia 10 marca 1988 r. teren przy ulicy K. jest przeznaczony "pod budownictwo
mieszkaniowe" (co wyklucza - ich zdaniem- istnienie garaży na tym terenie), nie prze-
prowadziły dowodu z wymienionych dokumentów i nie dopuściły dowodów zawnios-
kowanych przez skarżących, z których - zdaniem skarżących - wynika, że istnienie
garaży przy ulicy K. 2-22 nie jest sprzeczne z ustaleniami zaktualizowanego
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że organy ad-
ministracyjne obu instancji wyprowadziły niekorzystne dla skarżących skutki nie badając
faktycznego stanu rzeczy i nie dopuszczając do jego wyjaśnienia. Takie postępowanie
narusza zasady postępowania przed organami administracyjnymi wyrażone w art. 7, 8,
75, 77 i 78 k.p.a., na co trafnie zwrócił uwagę Rzecznik Praw Obywatelskich w rewizji
nadzwyczajnej. Naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli bowiem
lokalizacja garaży nie pozostaje w sprzeczności z aktualnym miejscowym planem
zagospodarowania przestrzennego, to organy administracyjne zobowiązane są do
respektowania prawa skarżących wynikającego z art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 29
kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu
ustalonym w jednolitym tekście z 1989 r. (Dz. U. Nr 14, poz. 74) zapewniającego
osobom, które wybudowały na podstawie pozwolenia na budowę garaże na gruntach
państwowych, pierwszeństwo w nabyciu tych gruntów w użytkowanie wieczyste oraz
garaży, jeśli przeszły na własność Państwa.
Oznacza to, że w razie zgodności usytuowania garaży z aktualnym miejscowym planem
zagospodarowania przestrzennego organ administracyjny nie mógłby z pominięciem
przysługującego skarżącym pierwszeństwa przekazać zajęty pod garażami grunt
państwowy Spółdzielni Mieszkaniowej w użytkowanie wieczyste. Tak więc pogląd
organu orzekającego II instancji, jakoby sporządzenie wykazów i ustalenie działek
przeznaczonych do oddania w użytkowanie wieczyste lub sprzedaży należało do sfery
"swobodnego działania organów administracji wynikającego z uprawnień
właścicielskich", jest wadliwy w świetle konkretnej sytuacji faktycznej, w której właściciel
przedmiotowego gruntu faktycznie przeznaczył go do oddania w użytkowanie wieczyste.
W przeciwnym wypadku prawo pierwszeństwa w nabyciu działek nie mogłoby być
zrealizowane, a zostało przecież przyznane przez ustawodawcę osobom, które garaże
wzniosły.
Podsumowując powyższe rozważania trzeba stwierdzić, że błędna wykładnia art.
146 § 2 k.p.a. przyjęta przez organy orzekające doprowadziła do wydania przez nie
decyzji naruszających w sposób istotny wskazane wyżej przepisy prawa materialnego i
procesowego. Z tych samych przyczyn należy uznać, że wyrok Naczelnego Sądu
Administracyjnego rażąco narusza prawo. Zaakceptował on bowiem wadliwą decyzję
Prezydenta Miasta W. z dnia 20 listopada 1992 r. odmawiającą - bez przeprowadzenia
postępowania co do istoty sprawy - uchylenia decyzji z dnia 29 grudnia 1989 r. oraz
również nieprawidłową decyzję Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym
w W. z dnia 8 stycznia 1993 r. utrzymującą w mocy decyzję organu orzekającego I
instancji. Rażące naruszenie prawa dotyczące wyroku Naczelnego Sądu
Administracyjnego polega w szczególności na naruszeniu przepisów, które według
założeń ustawodawcy mają charakter gwarancji z zakresu prawa materialnego i prawa
procesowego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ówcześnie obowiązujący art. 23 ust. 5
ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - w razie spełnienia się
określonych warunków - zapewniał prawo pierwszeństwa w nabywaniu pod określonym
tytułem gruntów i garaży osobom, które na gruntach państwowych wybudowały te
garaże. Niewyjaśnienie sprawy i niedopuszczenie do wykazania, że spełniły się owe
ustawowe warunki oznacza przekreślenie z góry uprawnień przyznanych w art. 23 ust. 5
omawianej ustawy. Gdy chodzi o prawo procesowe, to skarżący nie mogli
urzeczywistnić gwarancji wynikających z art. 7, 8, 75 § 1 i art. 77-78 k.p.a.,
polegających na możności zgłaszania przez nich wniosków dowodowych - z jednej
strony i na obowiązku uwzględnienia przez organy orzekające wypływających stąd
konsekwencji faktycznych i prawnych - z drugiej strony, a także gwarancji, że organ
administracyjny zbierze w sposób wyczerpujący i rozpatrzy cały materiał dowodowy, nie
tracąc z pola widzenia interesu społecznego i słusznego interesu osób
zainteresowanych.
Z tych względów Sąd Najwyższy uwzględnił rewizję nadzwyczajną i na podstawie
art. 421 § 2 k.p.c. w związku z art. 216 k.p.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje
wydane przez organy orzekające obu instancji.
========================================