Pełny tekst orzeczenia

Wyrok z dnia 8 lutego 1996 r.
III ARN 69/95
Ogólnikowe twierdzenie, że nieuwzględnienie rewizji nadzwyczajnej mog-
łoby prowadzić do wytworzenia się błędnej praktyki organów administracji nie
uzasadnia uchylenia przez Sąd Najwyższy prawomocnego wyroku Naczelnego
Sądu Administracyjnego na podstawie art. 421 § 2 k.p.c.
Przewodniczący SSN: Adam Józefowicz (sprawozdawca), Sędziowie SN:
Andrzej Kijowski, Jerzy Kwaśniewski, Janusz Łętowski (autor uzasadnienia), Andrzej
Wróbel,
Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Waldemara Grudzieckiego, po rozpoz-
naniu w dniu 8 lutego 1996 r. sprawy ze skargi Wandy K. na decyzję Wojewody R. z
dnia 5 lipca 1993 r. [...] w przedmiocie nakazania uzyskania pozwolenia na użytkowanie
wykonanej samowolnie rozbudowy budynku mieszkalnego, na skutek rewizji
nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjne-
go-Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 10 marca 1995 r. [...]
o d d a l i ł rewizję nadzwyczajną
U z a s a d n i e n i e
Minister Sprawiedliwości wniósł w dniu 22 września 1995 r. rewizję nadzwyczajną
od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z
dnia 10 marca 1995 r. [...] wydanego w sprawie ze skargi Wandy K. na decyzję
Wojewody R. z dnia 5 lipca 1993 r. [...] (po sprostowaniu postanowieniem z dnia 16
sierpnia 1995 r.), zarzucając powyższemu wyrokowi rażące naruszenie przepisów art.
207 § 1 i 3 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego (Dz. U. z
1974 r., Nr 38, poz. 229 ze zm.), a także naruszenie interesu Rzeczypospolitej Polskiej.
W konsekwencji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy
Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie do
ponownego rozpoznania.
Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:
Zaskarżonym wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w
Rzeszowie stwierdził nieważność decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia 5 lipca 1993
r. [...] i utrzymanej przez nią w mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 17
maja 1993 r. [...]. Powyższe decyzje nakazywały Michałowi i Genowefie F. uzyskanie
pozwolenia na użytkowanie wykonanej samowolnie rozbudowy istniejącego budynku
mieszkalnego na działce [...], a także zobowiązywały inwestora do przedłożenia
odpowiednich dokumentów.
Przesłanką stwierdzenia nieważności tych decyzji było - zdaniem Sądu - naru-
szenie prawa (w związku z pozostawaniem treści decyzji w sprzeczności z przepisami
art. 42 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane). Sąd równocześnie przyjął, że wprawdzie
zaskarżone decyzje obejmują nakaz dostarczenia przez zainteresowanych pewnych
dokumentów, to jednak nakaz ten nie stanowi zaskarżalnej decyzji, a wyłącznie
postanowienie dowodowe, które nie podlega kontroli Sądu.
W opinii rewidującego takie stanowisko Sądu rażąco narusza prawo przez
błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy z dnia 24 października
1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz konstytucyjną zasadę
praworządności, gdyż zmierza do uniemożliwienia stronie obrony jej praw w
postępowaniu administracyjnym.
Minister Sprawiedliwości twierdzi, że na gruncie przepisów Prawa budowlanego z
1974 r., został w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wypracowany tryb
postępowania w przypadkach samowolnego wznoszenia przez różne podmioty
obiektów budowlanych. W razie stwierdzenia, że obiekt został wybudowany bez
pozwolenia, organ nadzoru budowlanego może wydać nakaz przymusowej rozbiórki
obiektu (art. 37 ust. 1 i 2 ) albo zalegalizować jego budowę przez wydanie, po
spełnieniu warunków wskazanych w art. 40, zezwolenia na jego użytkowanie (art. 42).
Ponadto organ może również nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie
wybudowanego obiektu budowlanego, gdy jest to podyktowane względami
bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo innymi względami interesu
społecznego (art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem
NSA uznawano, że organ orzekający nie miał podstaw do odmowy legalizacji
samowolnie wzniesionego obiektu, jeżeli w sprawie nie zachodziły przewidziane pra-
wem okoliczności uzasadniające wydanie nakazu rozbiórki.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokujący w powyższej sprawie rozważał między
innymi problem, czy w momencie, gdy organ nadzoru budowlanego nie wydał jak w
przedmiotowej sprawie nakazu zmian lub przeróbek również obowiązuje zasada, że
użytkowanie owych obiektów jest dopuszczalne po wydaniu pozwolenia na
użytkowanie. Sąd przyjął, że w takiej sytuacji brak podstaw, aby organ nadzoru bu-
dowlanego mógł nakazywać uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem Sądu, w
tych okolicznościach sam inwestor powinien wystąpić z wnioskiem o wydanie poz-
wolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.
Takie stanowisko Sądu pozostaje - zdaniem Ministra Sprawiedliwości - w rażącej
sprzeczności z intencją art. 42 Prawa budowlanego, a w szczególności jego ustępu 2
oraz z utrwalonym orzecznictwem. Jeżeli nie zachodzą przesłanki do nakazania
rozbiórki obiektu budowlanego, organ nadzoru powinien usankcjonować naruszenie
prawa polegające na wzniesieniu obiektu bez pozwolenia na budowę, przyjmując
zawiadomienie skarżącego o oddaniu obiektu do użytku, bądź nałożyć na inwestora
obowiązek uzyskania pozwolenia i wydać mu pozwolenie po dopełnieniu warunków
określonych w art. 41 i 42 Prawa budowlanego (patrz wyrok NSA z dnia 22 lutego 1994
r., SA/Po 1018/83).
Skoro zatem - zgodnie z poglądem rewidującego - organy administracji po prze-
prowadzeniu - na wniosek skarżącej Wandy K. - postępowania wyjaśniającego uznały
za możliwą legalizację samowoli, to prawidłowo nakazywały Michałowi i Genowefie F.
uzyskanie pozwolenia na użytkowanie dobudowy budynku mieszkalnego i w tym celu
zobowiązały równocześnie do przedłożenia inwentaryzacji rozbudowanej części
budynku, protokołów badań przewodów spalinowych i wentylacyjnych oraz innych
koniecznych ekspertyz. Wydanie nakazu uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu
było w tej sytuacji zgodną z prawem realizacją zadań organów nadzoru budowlanego.
Minister Sprawiedliwości odrzucił ponadto ocenę NSA, iż organy nie wyjaśniły
wszystkich istotnych okoliczności uregulowanych w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowla-
nego, a również i faktu, czy budynek był użytkowany i czy mógł zagrażać bezpie-
czeństwu ludzi (art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego).
Zdaniem rewidującego organ może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na
użytkowanie także, gdy jest to podyktowane innymi względami interesu społecznego.
Stan niezgodny z przepisami nie polegał w tej sprawie na wadach technicznych obiektu,
a na niedopełnieniu przez inwestora wymogań formalnych przed podjęciem budowy.
Okoliczności te mieszczą się w pojęciu "innych względów interesu społecznego", o
jakich mówi art. 42 ust. 2 in fine.
Co prawda Kierownik Urzędu Rejonowego w M. w podstawie prawnej swojej
decyzji z dnia 17 maja 1993 r. nie powołał przepisu art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego,
lecz z treści decyzji, a także z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika,
że w przedmiotowej sprawie nakazano stronom uzyskanie pozwolenia na użytkowanie,
na podstawie tego przepisu. Przyjęcie przez Sąd, że nastąpiło w tym momencie rażące
naruszenie prawa, jest jednak - zdaniem rewidującego - niezrozumiałe. Rewidujący
broni stanowiska, iż w orzecznictwie uznanie naruszenia prawa za rażące, budzi
trudności. Płynne są granice pomiędzy "naruszeniem prawa" a "rażącym naruszeniem
prawa". Konsekwencje tej różnicy są jednak bardzo istotne i różne w postępowaniu
administracyjnym oraz w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Sąd
administracyjny uchyla bowiem (a nie stwierdza nieważność) decyzję w przypadku
naruszenia prawa materialnego, które nie jest "rażącym", ale tylko wtedy, gdy naru-
szenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 207 § 2 pkt 1 k.p.a.). Gdyby zatem przyjąć,
że organy naruszyły prawo, nie powołując w decyzji art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego,
to - zdaniem rewidującego - NSA w przedmiotowej sprawie mylnie zakwalifikował takie
naruszenie prawa jako "rażące".Nie godzi się on również z oceną NSA, że działania
organu wymienione w art. 56 Prawa budowlanego podejmowane w sprawie
wybudowania obiektu niezgodnie z przepisami mają charakter dowodowy.
Minister Sprawiedliwości uważa, iż Sąd przyjął tezę, że nałożone na stronę na-
kazy w istocie stanowią treść postanowienia, a nie spełniają wymagań decyzji admi-
nistracyjnej. Zgodnie ze stanowiskiem Ministra, jeśli art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego
określa, iż podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest
stwierdzenie jego zdatności do użytku, to zobowiązanie strony w decyzji nakazującej
uzyskanie tego pozwolenia do przedłożenia dokumentów umożliwiających takie stwier-
dzenie, jest logicznym następstwem wcześniejszych konstatacji organu administracji.
Tym bardziej, że żądane przez organy dokumenty nie miały charakteru ekspertyz, o
jakich mowa w art. 56 Prawa budowlanego, [...]. Zdaniem rewidującego do oceny
prawidłowości wykonania i lokalizacji niewielkiego obiektu, o nieskomplikowanej
konstrukcji nie były konieczne ekspertyzy techniczne i organ mógł przesądzić o
możliwości udzielenia pozwolenia na jego użytkowanie po spełnieniu określonych
przez siebie warunków.
W konkluzji rewidujący wyraża pogląd, iż zawsze gdy rozstrzygnięcie organu
administracji ma charakter rozstrzygnięcia jednostronnego i zewnętrznego, sprawa
powinna być załatwiona w formie decyzji, a nie postanowienia czy pisma. Zapobiega to
bowiem odstępstwom od reglamentacji proceduralnej, daje stronie możliwość kontroli
instancyjnej takich rozstrzygnięć, jak również kontroli sądowej. Zastosowanie formy
decyzji w tej części niniejszej sprawy również było korzystne dla stron, także strony
skarżącej decyzję, bowiem umożliwiło im obronę ich praw. Gdyby posłużono się
postanowieniem dowodowym, stronie nie przysługiwałoby zażalenie. Interpretacja
prawa przyjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w
Rzeszowie prowadziłaby zatem do możliwości dowolnego obciążenia obywateli różnego
rodzaju obowiązkami. To zaś powoduje, że kwestionowany wyrok rażąco narusza nie
tylko prawo, ale też interes Rzeczypospolitej Polskiej, jako demokratycznego państwa
prawnego.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Rewizja nadzwyczajna nie może zostać uwzględniona. Naczelny Sąd Admi-
nistracyjny rozważający wzajemny stosunek przepisów art. 37 i art. 42 ust. 1 i 3 Prawa
budowlanego doszedł do przekonania, iż wezwanie Genowefy i Michała F. do uzyskania
pozwolenia na użytkowanie samowolnie rozbudowanej części budynku mieszkalnego,
nie zostało poprzedzone postępowaniem zmierzającym - zgodnie z art. 37 cytowanej
ustawy - do wyjaśnienia, czy ta samowolnie dokonana rozbudowa nie spowoduje
niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, do czego w
świetle zasady z art. 7 k.p.a. był niewątpliwie zobowiązany. Stąd też płynął wniosek
NSA, iż organy orzekające w niniejszej sprawie nie wyjaśniły wszystkich istotnych
okoliczności (zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), a mimo to nakazały
Genowefie i Michałowi F. uzupełnienie pozwolenia na użytkowanie obiektu, nie
nakazując im zresztą dokonania żadnych przeróbek niezbędnych w celu ewentualnego
doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. W tej sytuacji
decyzje organów administracji w istocie rzeczy stanowiły usankcjonowanie dokonanej
samowoli budowlanej, nie uwzględniły też okoliczności, że w toczącym się
postępowaniu skarżąca Wanda K. zgłaszała wielokrotnie zastrzeżenia wobec pro-
wadzonych samowolnie na sąsiedniej działce prac budowlanych, których rezultaty
uznała za zagrażające jej istotnym interesom.
Jeszcze bowiem w orzeczeniu NSA z 10 października 1983 r. (I SA 367/83)
stwierdzono wyraźnie, iż niedopuszczalne jest takie prowadzenie postępowania, które
uwzględnia tylko interesy jednej ze stron, nie uwzględniając przeciwnych interesów
drugiej. Natomiast w orzeczeniu SN z dnia 16 lutego 1994 r., III ARN 2/94 (OSNAPiUS
1994 Nr 1 poz. 2) stwierdzono, iż szczególnie wówczas, gdy w sprawie występują
rozbieżne interesy stron, a rozstrzygnięcie musi przedłożyć jeden z tych interesów nad
drugi, decyzja musi zawierać szczególnie wyczerpujące i wszechstronne uzasadnienie
orzeczenia. Wynika to między innymi z dążenia do poszanowania godności i wolności
obywatela demokratycznego państwa, bowiem naruszeniem obywatelskiego prawa jest,
gdy w istotnej dlań sprawie staje się adresatem rozstrzygnięcia opatrzonego byle jakim,
zdawkowym czy niepełnym uzasadnieniem. Ze stanowiskiem powyższym Sąd
Najwyższy w obecnym składzie godzi się w całej rozciągłości. W tej sytuacji jednak nie
można Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zarzucać - jak to czyni rewizja
nadzwyczajna - iż jego wyrok in merito narusza prawo. Słuszne jest raczej stanowisko
przeciwne, bowiem uchylenie zaskarżonych przez NSA decyzji administracyjnych
powinno prowadzić do powtórnego postępowania, w którym interesy obu stron zostaną
skrupulatnie i poważnie rozważone w świetle wszelkich okoliczności faktycznych i
prawnych, a postępowanie to zostanie zakończone wszechstronnie uzasadnioną
ostateczną decyzją. Tego rodzaju wyrok NSA nie może być zatem oceniony, jako
naruszający prawo, przeciwnie, odpowiada on podstawowym zasadom sprawiedliwości
proceduralnej.
Ponadto należy również stwierdzić, iż rewizja nadzwyczajna- jako wniesiona po
upływie przewidzianego przez art. 421 § 2 k.p.c. sześciomiesięcznego terminu - musi
opierać się na niekwestionowanych argumentach, iż zaskarżony wyrok nie tylko narusza
prawo, lecz narusza je w stopniu tak rażącym, iż naruszenie to musi być ocenione jako
równoznaczne z naruszeniem interesu Rzeczypospolitej Polskiej. W wyroku z dnia 11
stycznia 1991 r. (III ARN 41/90) Sąd Najwyższy zwrócił wyraźnie uwagę na to, iż
fundamentalną zasadą każdej procedury w cywilizowanym państwie prawnym jest
stabilność prawomocnych rozstrzygnięć. Od tej zasady prawo procesowe może
przewidywać wyjątki, lecz dotyczyć one mogą jedynie orzeczeń, które naruszają prawo
w tak rażącym stopniu, iż dla dobra porządku prawnego muszą zostać wyeliminowane.
W celu zaś ochrony zaufania do stabilności prawomocnych rozstrzygnięć ustawodawca
zakreśla dla możliwości ich ewentualnego wzruszania szczególnie rygorystyczne
terminy, po upływie których częściowo wadliwe rozstrzygnięcia muszą z uwagi na
ochronę wyżej wskazanej wartości - pozostać niewzruszalne.
W tym zaś świetle zastosowanie art. 421 § 2 k.p.c. może nastąpić tylko wtedy,
gdy nastąpiło nie tylko rażące naruszenie prawa, lecz konieczne jest też, by jego skutki
godziły w podstawowe wartości przewidziane w konstytucji i to w sposób prowadzący do
sprzeczności z zasadami państwa prawnego. Jeśli więc podejmuje się próbę zas-
tosowania przepisu art. 421 § 2 k.p.c. do wzruszenia prawomocnego wyroku w sprawie,
której przedmiotem jest np. jednostkowy spór o charakterze prywatnym lub naruszenie
prawa w indywidualnej sprawie administracyjnej, to niezbędne jest zawsze prze-
konujące uzasadnienie, iż w istocie rzeczy sprawa toczy się o naruszenie funda-
mentalnych zasad państwa prawnego lub o najistotniejsze treści łączące się z rozumie-
niem pojęcia sprawiedliwości. Są to jednak w istocie rzeczy z samej konieczności
niezwykle rzadkie przypadki. Poglądy powyższe obecny skład Sądu Najwyższego w
pełni podziela.
Sąd Najwyższy zwracał też wielokrotnie uwagę, iż w praktyce niektórych organów
uprawnionych do wnoszenia rewizji nadzwyczajnej dosyć często zdarzają się przypadki
powierzchownego lub gołosłownego powoływania się na przepis art. 421 § 2 k.p.c. albo
też sugerowania - bez powoływania się na przekonujące dowody, a czasami wyłącznie
w oparciu o ogólnikowe hasła - że w konkretnej sprawie mamy rzeczywiście do
czynienia z okolicznościami uzasadniającymi zastosowanie owego wyjątkowego
przepisu. Otóż właśnie w niniejszej sprawie spór ma charakter indywidualny, a
przedmiotem rewizji nadzwyczajnej jest problem wyboru odpowiedniej formy działania
przez właściwy organ administracji państwowej, co w istocie rzeczy nawet na ostateczny
rezultat sporu między stronami może mieć tylko niezbyt znaczący wpływ. Rewidujący
sam opiera swe zarzuty pod adresem kwestionowanego prawomocnego wyroku NSA
właściwie wyłącznie na własnym rozumieniu teoretycznej różnicy między "rażącym"
naruszeniem prawa, a naruszeniem, którego jako "rażące" zakwalifikować nie można.
Rewidujący wywodzi, że błąd NSA polega na tym, iż ocenił jako "rażące" takie
naruszenie prawa, które w ocenie rewidującego rażącym nie jest. Podnosi również
problem oceny charakteru podejmowanych w sprawie rozstrzygnięć administracyjnych,
uznając - z czym zresztą należy się zgodzić - iż rozstrzygnięcia wydawane w formie
postanowień dają stronie mniejsze gwarancje procesowe niż mające formę decyzji. Tym
niemniej właśnie w niniejszej sprawie w ostatecznym biegu rzeczy w obu instancjach
sprawa była rozstrzygana w formie decyzji, co w konsekwencji umożliwiło stronie
wystąpienie ze skargą do NSA.
Stąd też wywód rewidującego, iż "pójście przez organ administracji drogą ws-
kazaną przez NSA - Ośrodek w Rzeszowie prowadziłoby do dowolnego obciążenia
obywateli różnego rodzaju obowiązkami" prowadzący do konkluzji, iż samo tylko tego
rodzaju - nie poparte żadnymi dowodami - stwierdzenie można zakwalifikować jako
podstawę do uznania, że zaskarżony rewizją nadzwyczajną wyrok [...] rażąco narusza
prawo (co zresztą również - jak zostało stwierdzone powyżej - nie zostało wcale przez
rewidującego udowodnione), jak też interes Rzeczypospolitej Polskiej - należy uznać za
nieprzekonywujący, to zaś powoduje, iż rewizja nadzwyczajna musi ulec oddaleniu.
=======================================