Pełny tekst orzeczenia

Wyrok z dnia 11 czerwca 1996 r.
III ARN 20/96
Jeżeli stwierdzone przez organ rejestrowy uchybienia w
działalności niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej dotyczą
jedynie działalności objętej nowym zgłoszeniem, o którym mowa
w art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach
opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91 poz. 408 ze zm.), natomiast
nie odnoszą się do działalności wpisanej do rejestru zakładów
opieki zdrowotnej, postępowanie w sprawie zmiany zakresu
działalności niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej ma
pierwszeństwo przed postępowaniem w sprawie wykreślenia tego
zakładu z rejestru.
Przewodniczący SSN: Adam Józefowicz, Sędziowie SN:
Andrzej Kijowski, Jerzy Kwaśniewski, Walerian Sanetra, Andrzej
Wróbel (sprawozdawca),
Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Waldemara
Grudzieckiego, po rozpoznaniu w dniu 29 maja 1996 r. sprawy ze
skargi Szpitali Prywatnych "K." SA w P. na decyzję Ministra
Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 30 marca 1995 r. [...]
utrzymującą w mocy decyzję Wojewody P. z 29 listopada 1994 r.
[...] w przedmiocie wykreślenia z rejestru zakładów opieki
zdrowotnej mających siedzibę na terenie województwa p. na
skutek rewizji nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa Sądu
Najwyższego [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego
w Warszawie z dnia 11 paśdziernika 1995 r., [...]
1) u c h y l i ł zaskarżony wyrok;
2) u c h y l i ł zaskarżoną decyzję Ministra Zdrowia i
Opieki Społecznej z dnia 30 marca 1995 r., [...] oraz
poprzedzającą ją decyzję Wojewody P. z dnia 29 listopada 1994
r., [...]
3) z a s ą d z i ł od Ministra Zdrowia i Opieki
Społecznej na rzecz Szpitali Prywatnych "K." SA w P. kwotę 10
(dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przed
Naczelnym Sądem Administracyjnym.
U z a s a d n i e n i e
Wojewoda P. decyzją z dnia 26 marca 1993 r. [...] wpisał
Szpitale Prywatne "K." Spółka z o.o. Klinika Położniczo-
Ginekologiczna do rejestru zakładów opieki zdrowotnej mających
siedzibę na obszarze województwa p., w której ustalono m.in.,
że podstawowymi kierunkami działalności są "działalność
stacjonarna: oddział położniczo-ginekologiczny - 19 łóżek,
działalność ambulatoryjna: - specjalistyczna opieka zdrowotna
w zakresie ginekologii i położnictwa oraz chirurgii, -
działalność laboratoryjna i diagnostyczna". Jako podmiot,
który utworzył zakład został wymieniony Wojciech K. Decyzja
zawiera także wzmiankę o gospodarce finansowej zakładu:
"Zakład samofinansujący niepubliczny; środki z odpłatnych
świadczeń zdrowotnych".
W związku z licznymi informacjami prasowymi dotyczącymi
udzielania na terenie powyższego niepublicznego zakładu opieki
zdrowotnej świadczeń okulistycznych przez lekarzy rosyjskich,
Wojewoda P. pismem z dnia 22 marca 1994 r. [...], skierowanym
do Wojciecha K. - Prezesa Zarządu Spółki i jednocześnie
właściciela zakładu, stwierdził, że Szpitale Prywatne "K." nie
mogą prowadzić działalności leczniczej w zakresie okulistyki,
bowiem wykracza to poza kierunki działalności zakładu
określone w powyższej decyzji, a ponadto świadczeń zdrowotnych
na terytorium Polski mogą udzielać tylko osoby posiadające
prawo wykonywania zawodu, wydane przez właściwą Izbę Lekarską.
Wojewoda wezwał Prezesa Zarządu Spółki do złożenia wyjaśnień w
tej kwestii.
Pismem z dnia 24 marca 1994 r. [...] Dyrektor Wydziału
Zdrowia Urzędu Wojewódzkiego w P. zarządził przeprowadzenie
kontroli Szpitali Prywatnych "K." w związku z podjętą przez
ten zakład opieki zdrowotnej działalnością w zakresie okulis-
tyki.
Wojciech K. w piśmie z dnia 24 marca 1994 r. zgłosił
Wojewodzie P. "rozszerzenie zakresu usług medycznych o
chirurgię oka czyli okulistykę", powołując jako podstawę
prawną zgłoszenia art. 14 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o
zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91 poz. 408 ze zm.).
W odpowiedzi na to pismo, a także na pismo Prezesa
Zarządu Spółki z dnia 28 marca 1994 r. zawierające wyjaśnienia
w sprawie świadczenia usług zdrowotnych w zakresie okulistyki
przez lekarzy rosyjskich, Wojewoda P. pismem z dnia 31 marca
1994 r. [...] wezwał do natychmiastowego zawieszenia
działalności zakładu w zakresie świadczeń okulistycznych pod
rygorem wykreślenia z rejestru zakładów opieki zdrowotnej.
Jednocześnie wezwano wnioskodawcę, w związku ze zgłoszeniem w
piśmie z dnia 24 marca 1994 r. rozszerzenia działalności o
specjalistyczne świadczenia okulistyczne, do przedłożenia
dokumentów pozwalających na dokonanie stosownych wpisów w
rejestrze zakładów opieki zdrowotnej, a to aneksu do Statutu
"K." uwzględniającego zmianę rodzaju i zakresu jej
działalności oraz danych personalnych osoby (osób) wraz z
dokumentami uprawniającymi do wykonywania zawodu lekarza
okulisty.
W odpowiedzi na powyższe wezwania Prezes Zarządu Spółki
przy piśmie z dnia 11 kwietnia 1994 r. złożył w tym samym dniu
w sekretariacie Wojewody P. uchwałę Rady Nadzorczej z dnia 19
stycznia 1994 r. o zmianach w statucie Spółki dotyczących
poszerzenia działalności o okulistykę oraz kserokopie
dokumentów lekarza okulisty zatrudnionego w szpitalu
prowadzonym przez Spółkę, wnosząc jednocześnie o dokonanie
odpowiedniego wpisu w rejestrze.
Wojewoda P. pismem z dnia 13 kwietnia 1994 r. [...]
upoważnił wymienionych w tym piśmie lekarzy do przeprowadzenia
jednorazowej kontroli Szpitali Prywatnych "K." w przedmiocie
udzielania świadczeń specjalistycznych w zakresie okulistyki i
warunków sanitarnych. W wyniku tej kontroli przeprowadzonej w
dniu 21 kwietnia 1994 r. ustalono, w oparciu o ustne
wyjaśnienia Wojciecha K., że operacje okulistyczne są
wykonywane w tym zakładzie przez dwóch lekarzy rosyjskich od
dnia 8 kwietnia 1994 r. Wobec braku zaproszenia dla tych
lekarzy i odmowy podania przez Wojciecha K. danych
personalnych tych lekarzy uznano, że nie są spełnione warunki
z art. 7 ustawy z dnia 28 paśdziernika 1950 r. o zawodzie
lekarza (Dz. U. Nr 50, poz. 458 ze zm.). W piśmie z dnia 22
kwietnia 1994 r. zawierającym wniosek o natychmiastowe
wykreślenie powyższego zakładu opieki zdrowotnej komisja,
która przeprowadziła kontrolę, stwierdziła, że w Szpitalach
Prywatnych "K." nie jest zatrudniona osoba odpowiedzialna za
udzielanie świadczeń zdrowotnych. W dacie wpisu do rejestru
osoba taka była zatrudniona w zakładzie, lecz lekarz ten
został zwolniony we wrześniu 1993 r.
Pismem z dnia 27 kwietnia 1994 r. [...] Wojewoda P.,
nawiązując do wyników kontroli, wyznaczył dzień 5 maja 1994 r.
jako ostateczny termin usunięcia uchybień w działalności
zakładu polegających na tym, że w zakładzie nie jest
zatrudniona osoba odpowiedzialna za udzielanie świadczeń
zdrowotnych a ponadto zachodzi podejrzenie, że świadczenia
specjalistyczne w zakresie okulistyki są udzielane przez osoby
nie posiadające wymaganych uprawnień. W przypadku nie
usunięcia wskazanych uchybień podjęta zostanie decyzja
przewidziana w art. 15 ust. 1 ustawy o zakładach opieki
zdrowotnej.
Pismem z dnia 27 kwietnia 1994 r. Dyrektor Wydziału
Zdrowia Urzędu Wojewódzkiego w P., w nawiązaniu do pisma
Wojewody P. z dnia 31 marca 1994 r., wezwał Wojciecha K. do
nadesłania informacji na temat rodzaju i zakresu świadczeń
specjalistycznych z zakresu okulistyki, które będą udzielane w
"K." oraz danych personalnych osoby(osób) wraz z dokumentami
uprawniającymi do wykonywania zawodu lekarza, niezbędnych do
wydania decyzji administracyjnej o rozszerzeniu profilu
działalności "K."
W odpowiedzi na wezwanie Wojewody P. zawarte w piśmie z
dnia 27 kwietnia 1994 r. Prezes Zarządu Spółki w piśmie z dnia
16 maja 1994 r. stwierdził, że usunięcie braku nie
podnoszonego przy pierwszym wpisie polegającego na nieokreśle-
niu osoby odpowiedzialnej za udzielanie świadczeń jest
niewykonalne w terminie 5-ciu dni, a dane personalne lekarza
okulisty zostały przesłane w wyżej wymienionym piśmie z dnia
14 kwietnia 1994 r. Jednocześnie wniósł o wydanie decyzji
rejestrującej działalność okulistyczną.
W piśmie Prezesa Zarządu Spółki z dnia 16 maja 1994 r.,
złożonym w sekretariacie Wojewody P. w tym samym dniu, jako
lekarz odpowiedzialny za udzielanie świadczeń zdrowotnych w
Szpitalach "K." została wymieniona dr Jolanta S., a do pisma
załączono "Zakres świadczonych usług i cennik usług
okulistycznych". W piśmie stwierdzono ponadto, że zabiegi
wykonują zaproszeni lekarzy rosyjscy po wspólnej diagnostyce,
konsultacji i stwierdzeniu konieczności dokonania zabiegu.
Ponownie wniesiono o zarejestrowanie poszerzenia profilu
działalności Szpitali Prywatnych "K.".
W piśmie z dnia 16 maja 1994 r. [...] Państwowy
Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził, że warunki
sanitarne w skontrolowanych pomieszczeniach Szpitala nie
budziły zastrzeżeń, a w trakcie kontroli oddziału
okulistycznego uchybień sanitarnych nie stwierdzono.
Wojewoda P. decyzją z dnia 16 maja 1994 r. [...]
wykreślił z rejestru zakładów opieki zdrowotnej mających
siedzibę na obszarze województwa p. Szpitale Prywatne "K."
S.A. Klinika Położniczo-Ginekologiczna, uzasadniając decyzję
brakiem w szpitalu osoby (kierownika) odpowiedzialnej za
udzielanie świadczeń zdrowotnych, co stanowi rażące naruszenie
art. 10 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej i nie usunięciem
tego uchybienia w terminie wskazanym przez Wojewodę, tj. do
dnia 5 maja 1994 r.
Postanowieniem z dnia 17 czerwca 1994 r. [...] Dyrektor
Wydziału Zdrowia Urzędu Wojewódzkiego w P., działający z
upoważnienia Wojewody P., zawiesił z urzędu postępowanie w
sprawie rozszerzenia działalności Szpitali Prywatnych "K."
S.A. - Klinika Położniczo-Ginekologiczna o specjalistyczne
usługi medyczne w zakresie okulistyki z powodu toczącego się
postępowania odwoławczego w sprawie wykreślenia tych Szpitali
z rejestru zakładów opieki zdrowotnej, powołując jako podstawę
prawną rozstrzygnięcia art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 k.p.a.
Od powyższej decyzji Wojewody P. z dnia 16 maja 1994 r.
pełnomocnik strony wniósł odwołanie, w którym zarzucił m.in.
brak podstaw do uznania, że "K." S.A. nie zatrudniała osoby
kierującej, posiadającej odpowiednie kwalifikacje, nie wyzna-
czenie realnego terminu do zatrudnienia takiej osoby, nie
uwzględnienie wniosku o przedłużenie wyznaczonego terminu do
dnia 16 maja 1994 r., a nadto naruszenie art. 7 k.p.a.
Minister Zdrowia i Opieki Społecznej decyzją z dnia 27
lipca 1994 r. [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał
sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W
ocenie organu odwoławczego wymaga rozważenia, czy w dacie wy-
dania zaskarżonej decyzji był zatrudniony zastępca kierownika
zakładu opieki zdrowotnej odpowiedzialny za udzielanie
świadczeń zdrowotnych, o odpowiednich kwalifikacjach. Należało
zatem uwzględnić, że strona zawarła umowę o pracę z lekarzem
Jolantą S., co wskazuje na podjęcie działań, które mogły
doprowadzić do usunięcia uchybień, stanowiących podstawę do
wykreślenia Szpitali z rejestru. Ponadto wyjaśnienia wymaga
sprawa zatrudnienia w Zakładzie lekarzy cudzoziemców oraz
świadczenia przez nich usług okulistycznych bez dokonania
zmiany wpisu w rejestrze. Zdaniem organu odwoławczego
wyjaśnienia wymaga również, czy w okresie poprzedzającym
wydanie zaskarżonej decyzji lekarz Karol R. pełnił obowiązki
kierownika zakładu.
Wojewoda P. postanowieniem z dnia 24 sierpnia 1994 r.
[...] podjął z urzędu postępowanie w sprawie rozszerzenia
działalności Szpitali Prywatnych "K." o świadczenia zdrowotne
z zakresu okulistyki. Równocześnie zobowiązał Szpitale do
nadesłania w terminie 14 dni informacji dotyczących zakresu
świadczeń okulistycznych, osób wykonujących i nadzorujących
wykonywanie tych usług, systemu tych świadczeń i aparatury
wykorzystywanej przy świadczeniu usług.
W piśmie z dnia 29 sierpnia 1994 r. Wojewoda P. wezwał
Prezesa Zarządu Spółki do nadesłania w terminie 14 dni
dokumentów potwierdzających, że w okresie poprzedzającym
wydanie decyzji przez organ I instancji obowiązki kierownika
"K." S.A., odpowiedzialnego za udzielanie świadczeń
zdrowotnych, pełnił lek. med. Karol R. i posiadał odpowiednie
do tego kwalifikacje oraz dokumentacji potwierdzającej kwa-
lifikacje lek. med. Jolanty S. do pełnienia funkcji zastępcy
kierownika "K." S.A. odpowiedzialnego za udzielanie świadczeń
zdrowotnych, a ponadto o wyjaśnienie, czy w "K." S.A.
świadczenia zdrowotne z zakresu okulistyki wykonują
cudzoziemcy. Przy piśmie z dnia 13 września 1994 r. Prezes
Zarządu Spółki przekazał dokumenty dotyczące zatrudnienia i
kwalifikacji lekarzy, wykaz sprzętu medycznego oraz świad-
czonych usług. Wskazał, że wniosek dotyczący poszerzenia
działalności Szpitali o okulistykę zostanie uzupełniony w
najbliższym czasie.
Postanowieniem z dnia 26 września 1994 r. [...] Wojewoda
P. dopuścił Naczelną Izbę Lekarską w Warszawie oraz [...]
Okręgową Izbę Lekarską do udziału w postępowaniu w sprawie
wykreślenia z rejestru zakładów opieki zdrowotnej Szpitali
Prywatnych "K" na prawach strony.
Wojewoda P. pismem z dnia 26 września 1994 r. [...]
zawiadomił Wojciecha K. o zamierzonym przeprowadzeniu w dniach
6-11 paśdziernika 1994 r. w Szpitalach Prywatnych "K." dowodu
z oględzin dokumentacji medycznej, akt osobowych, pomieszczeń
oraz aparatury medycznej, w tym zwłaszcza wykorzystywanej przy
zabiegach okulistycznych.
Dyrektor Urzędu Wojewódzkiego pismami z dnia 28 września
1994 r. upoważnił "na podstawie art. 85 k.p.a." wymienione w
tych pismach osoby do przeprowadzenia wskazanego wyżej dowodu
z oględzin. Pełnomocnik Szpitali Prywatnych "K." S.A. w piśmie
z dnia 3 paśdziernika 1994 r. wniósł o przeprowadzenie dowodu
z oględzin wyłącznie przez lub przy udziale lekarzy
wykonujących zawód poza terenem Miasta P. lub poza obszarem
[...] Okręgowej Izby Lekarskiej. W odpowiedzi na to pismo
Wojewoda P. w piśmie z dnia 11 paśdziernika 1994 r.
stwierdził, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o
wyłączenie z udziału w przeprowadzeniu dowodu z oględzin prof.
Krystyny P. oraz dr med. Józefa S. z uwagi na pełnienie przez
te osoby funkcji publicznych, związanych ze sprawowaniem
nadzoru merytorycznego w zakresie okulistyki, a nadto w ich
dotychczasowym postępowaniu nie zauważono jakichkolwiek
uchybień, w tym nieprzychylnego stanowiska w stosunku do "K."
S.A.
W protokole z dnia 14 paśdziernika 1994 r. z
przeprowadzenia, w dniach 6,7 i 10 paśdziernika 1994 r. w
Szpitalach Prywatnych "K." S.A. dowodu z oględzin stwierdzono
, że :
1. w zakresie wymagań zatrudnienia na stanowisku zastępcy
kierownika lub na stanowisku odpowiedzialnym za udzielanie
świadczeń zdrowotnych - w księdze rejestrowej zakładu zawarty
jest wpis, iż kierownikiem zakładu jest Jerzy K., posiadający
wymagane kwalifikacje i uprawnienia; lekarz Karol R.
posiadający wymagane kwalifikacje przejął obowiązki kierownika
szpitala (ordynatora) od dnia 25 czerwca 1993 r. do dnia 27
marca 1994 r.;. lekarz Jolanta S. posiadająca odpowiednie
kwalifikacje została zatrudniona na stanowisku zastępcy
kierownika szpitala d/s udzielania świadczeń
medycznych(ordynatora oddziału okulistycznego)od dnia 16 maja
1994 r.
2. w zakresie kwalifikacji i kompetencji osób
udzielających świadczeń zdrowotnych w specjalności okulistyka
- z dniem 13 kwietnia 1994 r. zatrudniono w wymiarze 1/2 etatu
lek. med. R. L.; świadczenia zdrowotne w zakresie okulistyki
są udzielane przez lekarzy rosyjskich nie posiadających prawa
wykonywania zawodu lekarza w Polsce; w szpitalu pracują dwie
pielęgniarki rosyjskie nie posiadające prawa wykonywania
zawodu w Polsce.
3. w zakresie prawidłowości prowadzonej dokumentacji
medycznej - książka operacyjna bloku okulistycznego nie
zawiera zapisów rozpoznania przedoperacyjnego, opisu operacji,
własnoręcznego podpisu operatora. Rozpoznanie przedoperacyjne
opisane jest natomiast w karcie informacyjnej leczenia
szpitalnego. Oględziny dokumentacji: karta choroby, karta
gorączkowa, karta zleceń lekarskich wykazały, że brak jest na
nich podpisu lekarza prowadzącego.
4. dwóch przedstawicieli Wojewody P. nie zostało
dopuszczonych do oględzin dokumentacji bloku operacyjnego i
używanych na Oddziale Okulistycznym materiałów.
Wojewoda P. w piśmie z dnia 7 listopada 1994 r. [...],
powołując art. 15 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz
dokonane w postępowaniu administracyjnym ustalenia, wyznaczył
dzień 15 listopada 1994 r. jako ostateczny termin usunięcia
wskazanych uchybień pod rygorem wykreślenia Szpitali
Prywatnych "K." S.A. z rejestru zakładów opieki zdrowotnej.
Wobec nie przyjęcia tego pisma przez pracowników Szpitala
pismem z dnia 18 listopada 1994 r. powyższy termin został
przedłużony do dnia 28 listopada 1994 r. Z uwagi na ponowną
odmowę przyjęcia pisma zostało ono doręczone w trybie art. 44
k.p.a.
W piśmie z dnia 24 listopada 1994 r. Prezes Zarządu
Spółki stwierdził, że pielęgniarki rosyjskie od dnia 15
listopada 1994 r. nie wykonują praktyki pielęgniarskiej, a
ponadto że do lekarzy rosyjskich ma zastosowanie art. 7 ustawy
z 1950 r. o zawodzie lekarza.
Decyzją z dnia 29 listopada 1994 r. [...] Wojewoda P.
wykreślił Szpitale Prywatne "K." z rejestru zakładów opieki
zdrowotnej mających siedzibę na obszarze województwa p. W
ocenie Wojewody zebrany materiał dowodowy uzasadnia stwierdze-
nie, że lekarze rosyjscy udzielali świadczeń zdrowotnych w
rozumieniu art. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, nie
posiadając wymaganego przez art. 3 ustawy o zawodzie lekarza
zezwolenia. Nie znajduje natomiast potwierdzenia teza, że
lekarze cudzoziemcy wykonują zabiegi okulistyczne na podstawie
art. 7 tej ostatniej ustawy. Zasadny jest zatem zarzut
naruszenia przez Szpitale Prywatne "K." S.A. przepisu art. 10
ustawy o zakładach opieki zdrowotnej nie tylko w znaczeniu
formalnym, lecz również ze względu na konsekwencje odnoszące
się bezpośrednio do pacjentów. Ponadto strona nie usunęła
uchybień w wyznaczonym terminie, poza uchybieniem dotyczącym
zatrudnienia pielęgniarek rosyjskich.
Decyzją z dnia 1 grudnia 1994 r. [...] Wojewoda P.
umorzył postępowanie w sprawie rozszerzenia działalności
Szpitali Prywatnych "K." o świadczenia zdrowotne w zakresie
okulistyki podając w uzasadnieniu, że stało się ono
bezprzedmiotowe wskutek wykreślenia Szpitali z rejestru
zakładów opieki zdrowotnej.
W odwołaniu od decyzji z dnia 29 listopada 1994 r.
wniesionym przez Prezesa Zarządu Spółki wskazano, że decyzja
narusza art. 15 ustawy, ponieważ usunięcie uchybień w
wyznaczonych przez Wojewodę terminach było niewykonalne, a
ponadto decyzją wykreślono cały zakład, mimo że zastrzeżenia
dotyczą jedynie okulistyki. Powołując się na opinie prawne
dołączone do odwołania strona podniosła, że Wojewoda dokonał
interpretacji art. 3 i 7 ustawy o zawodzie lekarza na
niekorzyść Szpitali Prywatnych "K."
[...] Okręgowa Izba Lekarska w P. oraz Naczelna Izba
Lekarska w Warszawie wniosła o oddalenie odwołania podnosząc
m.in., że już samo naruszenie statutu zakładu opieki
zdrowotnej stanowi wystarczającej podstawę do wykreślenia z
rejestru. Wskazano ponadto, że taką podstawę stwarza
powierzenie wykonywania zabiegów okulistycznych osobom nie
posiadającym odpowiednich uprawnień i kwalifikacji zawodowych
do ich wykonywania.
Minister Zdrowia i Opieki Społecznej decyzją z dnia 30
marca 1995 r. [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W
obszernym uzasadnieniu Minister przytoczył następujące
argumenty:
1. Niesporne jest, że lekarze rosyjscy udzielali w
szpitalu świadczeń zdrowotnych w rozumieniu art. 3 ustawy o
zawodzie lekarza, nie posiadając zezwolenia na wykonywanie
zawodu lekarza w Polsce, co stanowi naruszenie tego przepisu.
Zebrany materiał dowodowy nie pozwala przyjąć, że lekarze
rosyjscy wykonywali wyłącznie zabiegi wynikające z narad, na
które zostali zaproszeni przez lekarzy polskich, bowiem
wykonywali zabiegi w sposób ciągły, posiadali wyłączność na
ich przeprowadzanie oraz brak było pisemnych zaproszeń dla
tych lekarzy do uczestnictwa w naradach. Za zaproszenie w
rozumieniu art. 7 ustawy o zawodzie lekarza nie można uznać
umowy o współpracy między szpitalami Prywatnymi "K." a
Instytutem Mikrochirurgii Oka w K. Zaproszenie do
współdziałania może bowiem obejmować w takim przypadku tylko i
wyłącznie zabiegi po konsylium w zakładzie opieki zdrowotnej,
z którego powinna być sporządzona stosowna dokumentacja.
Zaproszenie powinno nastąpić do konkretnego przypadku lub
rodzaju schorzenia, które polskim lekarzom stwarzają trudności
diagnostyczne lub lecznicze. Powyższy przepis ustawy o zawo-
dzie lekarza, jako lex specialis, nie może być interpretowany
rozszerzająco.
2. W świetle opinii prof. Krystyny P. należy przyjąć, że
zabiegi okulistyczne wykonywane w szpitalu mogą być wykonywane
w innych zakładach opieki zdrowotnej w szerszym zakresie, z
wykorzystaniem nowocześniejszego sprzętu medycznego, niż
świadczone w Szpitalach Prywatnych "K.", a zatem nie może być
więc mowy o żadnych nowych osiągnięciach nauki .
3. Szpitale Prywatne "K." naruszyły przepisy prawa
dotyczące nadzoru nad zakładami opieki zdrowotnej poprzez
utrudnienie wizytacji Szpitala oraz odmowę udostępnienia
dokumentacji medycznej
4. Spółka prowadząc niepubliczny zakład opieki zdrowotnej
rażąco naruszyła prawo oraz statut zakładu poprzez
nieuzyskanie wpisu do rejestru w zakresie świadczeń
okulistycznych, jak również w zakresie dotyczącym zmian na
stanowisku kierownika zakładu opieki zdrowotnej
5. Zarzut odwołania, że w przypadku stwierdzenia
powyższych uchybień, wykreśleniu z rejestru nie podlega cały
szpital, a jedynie część w zakresie świadczeń okulistycznych,
jest nietrafny z przyczyn oczywistych
6. W świetle zebranego materiału dowodowego nie do
przyjęcia jest zarzut odwołania, że Wojewoda nie wyznaczył
terminu usunięcia uchybień
7. W interesie publicznym jest, aby udzielanie świadczeń
znajdowało się w rękach osób posiadających odpowiednie
kwalifikacje i uprawnienia oraz dokonywało się w zakładach
opieki zdrowotnej, nie naruszających porządku prawnego.
8. Nie można czynić zarzutu organom administracji
publicznej, że podejmują czynności przewidziane w przepisach
prawa w celu zapewnienia przestrzegania prawa przez zakłady
opieki zdrowotnej.
W skardze do sądu administracyjnego Szpitale Prywatne
"K." zarzuciły powyższej decyzji rażące naruszenie art. 7
k.p.a. i art. 15 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. W
uzasadnieniu skargi wskazano, że art. 3 ustawy o zawodzie
lekarza nie ma zastosowania w sprawie, bowiem wykonywanie
zawodu lekarza łączy się ściśle z otrzymywaniem wynagrodzenia
za pracę świadczoną w ramach stosunku pracy lub wykonywania
wolnego zawodu, a ponadto cechuje go element stałości, nie zaś
cecha doraśnego działania. Podstawę prawną współpracy między
Szpitalami Prywatnymi "K." a Instytutem Mikrochirurgii Oka w
K. stanowi natomiast art. 7 tej ustawy. Z wyjaśnień lekarza
Jolanty S. wynika, że narady wymagane przez ten przepis odby-
wają się, a wykonywanie znacznej liczby zabiegów
przeprowadzanych w szpitalu nie ma w sprawie żadnego
znaczenia, bowiem powyższy przepis nie ogranicza tej liczby,
która wynika z narad. Brak pisemnych zaproszeń jest także
pozbawiony znaczenia prawnego, ponieważ przepis art. 7 ustawy
nie określa formy tych zaproszeń. Skarżący podważa
wiarygodność opinii prof. Krystyny P. ze względu na jej nie-
przychylne Szpitalowi wypowiedzi w prasie i pismach
kierowanych w różnych postępowaniach. Zaprzecza ponadto, że
lekarz S. była jedynym polskim okulistą zatrudnionym w
szpitalu, skoro od grudnia 1994 r. jest tam zatrudniona na
podstawie zlecenia dr Maria W. W kwestii świadczeń
okulistycznych skarżący podniósł, że odpowiednia zmiana
została dokonana w statucie Spółki, a fakt rozszerzenia
działalności o te świadczenia został zgłoszony w przepisanym
trybie Wojewodzie P.
Minister Zdrowia i Opieki Społecznej w odpowiedzi na
skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wskazał ponadto, że dokonanie wskazanych zmian w statucie
Spółki nie jest równoznaczne z wypełnieniem dyspozycji art. 14
ust. 1 ustawy. Nie do przyjęcia jest twierdzenie skarżącego,
że wypełnił obowiązek zgłoszenia rozszerzenia działalności
Szpitala Wojewodzie, ponieważ pomimo wezwania nie wystąpił z
kompletnym wnioskiem o takie rozszerzenie.
Pełnomocnik Naczelnej Rady Lekarskiej w obszernym piśmie
wniósł o oddalenie skargi. W ocenie Rady pojęcie "zaproszenie"
użyte w art. 7 ustawy o zawodzie lekarza nie może być
interpretowane rozszerzająco, a odnosi się tylko i wyłącznie
do zabiegów po konsylium w zakładzie leczniczym. Materiał
dowodowy nie zezwala na przyjęcie, że lekarze rosyjscy byli
zapraszani do wykonywania zabiegów w rozumieniu tego przepisu
ustawy.
Brak jest także podstaw do przyjęcia, że wykonywanie
zawodu lekarza musi być związane z zatrudnieniem. Lekarze
cudzoziemcy nie mogą bez uzyskania wymaganych prawem zezwoleń
wykonywać tego zawodu w Polsce w ogóle, a nie tylko w jakimś
bliżej nieokreślonym czasie.
W ocenie Rady wykonywanie w zakładach opieki zdrowotnej
zawodu lekarza jest czynnością koncesjonowaną, której formy i
zakres prowadzenia nie są pozostawione swobodzie
przedsiębiorstwa, a zatem powołanie się skarżącego na art. 7
k.p.a. nie jest trafne.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia
11 paśdziernika 1995 r. [...] skargę Szpitali Prywatnych "K."
oddalił. W ocenie Sądu przewidziana w art. 1 ustawy z dnia 23
grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 41 poz.
324 ze zm.) zasada wolności gospodarczej nie może być
przenoszona do działalności Szpitali Prywatnych "K." Z treści
art. 1 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej wynika
oczywista odrębność działalności zakładu opieki zdrowotnej od
działalności gospodarczej. Sąd uznał, że art. 14 ust. 1 tej
ostatnio wymienionej ustawy ustanawiający obowiązek zgłoszenia
organowi rejestrowemu zmiany mającej istotne znaczenie dla
zaspokajania potrzeb zdrowotnych ludności nie może być
interpretowany ze szkodą dla zasadniczego przedmiotu ochrony,
jakim jest ochrona życia i zdrowia pacjentów. Zatem samo
zgłoszenie takiej zmiany organowi rejestrowemu nie oznacza
dopuszczalności wykraczania poza zarejestrowaną podstawową
działalność. Dokonanie zmiany zakresu podstawowej działalności
leczniczej nie jest bowiem jedynie czynnością techniczno-
rejestrującą, co oznacza, że podjęcie nowej działalności jest
dopuszczalne dopiero po uzyskaniu wpisu do rejestru.
Tego rodzaju naruszenie prawa a także bezzasadne
ograniczanie przeprowadzania kontroli oraz uchybienia w
zakresie obsady kierownika zakładu opieki zdrowotnej dowodzą,
że decyzja o wykreśleniu Szpitali Prywatnych "K." mieści się w
granicach przewidzianego w art. 15 ustawy uznania
administracyjnego. Natomiast twierdzenie strony skarżącej, że
w sytuacji, gdy wskazane wyżej przesłanki wykreślenia dotyczą
tylko okulistyki, to nie było podstaw do wykreślenia całego
zakładu jest oczywiście błędne, skoro rozszerzenie
działalności szpitala o okulistykę nie nastąpiło.
NSA stwierdził, że zarzut faktycznej niemożności
usunięcia uchybień w związku z wyznaczonym terminem jest
niewiarygodny już choćby z tego względu, że wojewoda pismem z
dnia 22 marca 1994 r. wezwał do ich usunięcia, a działalność
ta nie została zakończona do czasu rozprawy sądowej, tj. do
dnia 19 września 1995 r.
Nie są trafne zarzuty błędnej wykładni art. 3 i 7 ustawy
o zawodzie lekarza. W ocenie Sądu wykonywanie zawodu jest
kategoria odrębną, nie mającą bezpośredniego związku z
zatrudnieniem, co wynika m.in. z uchwały składu siedmiu
sędziów SN z dnia 27 kwietnia 1995 r. Ponadto ilość, zakres i
okoliczności zabiegów wykonywanych przez lekarzy rosyjskich a
nadto treść umowy z dnia 27 stycznia 1994 r. dowodzą, że
lekarze rosyjscy wykonywali zawód lekarza w rozumieniu art. 3
ustawy o zawodzie lekarza, a nie na podstawie art. 7 tej
ustawy. NSA uznał zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. za dowolny,
bowiem w interesie publicznym i słusznym interesie strony leży
wykreślenie z rejestru zakładów opieki zdrowotnej takiego
zakładu, który odznacza się wyjątkowo lekceważącym stosunkiem
do podstawowych zasad zawartych w ustawodawstwie służby
zdrowia Rzeczypospolitej Polskiej.
Powyższy wyrok zaskarżył rewizją nadzwyczajną Pierwszy
Prezes Sądu Najwyższego, zarzucając rażące naruszenie art. 15
ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, art. 207 § 1 i 2
pkt 1 i 3 k.p.a. oraz naruszenie interesu Rzeczypospolitej
Polskiej, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i decyzji obu
instancji oraz wstrzymanie wykonania wyroku i tych decyzji
W ocenie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego wykreślenie
zakładu opieki zdrowotnej na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy o
zakładach opieki zdrowotnej jest środkiem ostatecznym, co może
nastąpić tylko w interesie społecznym, gdy dotychczasowe
środki oddziaływania na podmiot prowadzący taki zakład
zawiodły. Ponadto termin usunięcia uchybień w działalności
zakładu powinien korespondować z rodzajem uchybień określonych
w wezwaniu, co oznacza, że nie jest dopuszczalne wykreślenie
zakładu z rejestru, jeżeli z przyczyn obiektywnych spełnienie
takiego obowiązku nie jest możliwe. W interesie społecznym
leży bowiem, aby wszelkie zastrzeżenia organu rejestrowego
były formułowane przed wydaniem decyzji o wykreśleniu z
rejestru. Tylko wtedy istnieje realna szansa na usunięcie
ewentualnych sprzeczności w zakresie służby zdrowia, a takiej
szansy Wojewoda P. w wezwaniu z dnia 7 listopada 1994 r. nie
stworzył Szpitalom Prywatnym "K."
Odnośnie do relacji między art. 14 a 15 ustawy Pierwszy
Prezes Sądu Najwyższego wyraził pogląd, że przedmiotem sporu
była przede wszystkim sprawa dopuszczalności rozszerzenia
działalności Szpitali o okulistykę począwszy od dnia 8 kwiet-
nia 1994 r. Należy zatem przyjąć, że zgłoszenie w trybie art.
14 ustawy spowodowało wszczęcie postępowania o dokonanie
stosownego wpisu w rejestrze zakładów opieki zdrowotnej i w
ramach tego postępowania, a nie postępowania przewidzianego w
art. 15, należało rozstrzygnąć, czy Szpitale Prywatne "K."
spełniają wymagania określone w art. 9-11 ustawy w zakresie
pozwalającym na objęcie ich działalnością również świadczeń w
dziedzinie okulistyki. W ocenie wnoszącego rewizję
nadzwyczajną termin, o którym mowa w art. 14 ustawy należy
liczyć od dnia dokonania zmiany w statucie zakładu, nie zaś od
dnia dokonania realnej zmiany profilu działalności leczniczej.
Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wyraził pogląd, że
postępowanie w sprawie zmiany profilu działalności leczniczej,
mimo jego oczywistego pierwszeństwa przed postępowaniem o
wykreślenie z rejestru nie było faktycznie prowadzone, bowiem
organ I instancji uznał, że jego powinnością jest przede
wszystkim zakończenie tego ostatniego postępowania. Tymczasem
organ ten powinien był zawiesić lub wstrzymać pierwsze z
wymienionych postępowań, (czego nie uczynił ), co sprawiło, iż
to ostatnie postępowanie stało się bezprzedmiotowe po wydaniu
decyzji o wykreśleniu zakładu z rejestru. W konsekwencji
doprowadziło to do kolizji z intencjami ustawodawcy wyrażonymi
w ustawie, by osoby prowadzące zakłady opieki zdrowotnej mogły
legalizować owe zakłady a istniejące zakłady nie były
delegalizowane tak długo, jak długo to będzie możliwe.
Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego stwierdził ponadto, że
wezwanie z dnia 7 listopada 1994 r. w części dotyczącej
lekarzy rosyjskich było w istocie niewykonalne w listopadzie
1994 r. przy interpretacji art. 3 ust. 2 ustawy o zawodzie
lekarza prezentowanej przez jednostki organizacyjne służby
zdrowia aż do podjęcia uchwały składu siedmiu sędziów SN w
dniu 27 kwietnia 1995 r., bowiem było wówczas oczywiste, że
żaden lekarz cudzoziemiec w ciągu kilku dni nie uzyska
zezwolenia na wykonywanie zawodu lekarza w Polsce. Wezwanie to
było nie tylko niewykonalne w tym czasie, ale ponadto
bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy z rejestru zakładów opieki
zdrowotnej nie wynikało, by w listopadzie 1994 r. Szpitale w
ogóle były uprawnione do udzielania świadczeń zdrowotnych w
dziedzinie okulistyki.
W ocenie wnoszącego rewizję nadzwyczajną, wykreślenie
Szpitali Prywatnych "K." z rejestru narusza art. 7 i 8 k.p.a.,
bowiem prowadzi do niczym nieuzasadnionej delegalizacji
całego, cieszącego się uznaniem niepublicznego zakładu opieki
zdrowotnej. Ponadto funkcja ochronna określona w art. 15
ustawy została nadużyta przez organy administracji w tym
sensie, że pacjenci Szpitali Prywatnych "K." zostali
pozbawieni możliwości legalnego korzystania nie tylko ze
świadczeń w zakresie okulistyki, ale również w zakresie
położnictwa i ginekologii.
Prokurator wniósł o uwzględnienie rewizji nadzwyczajnej.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Podstawowym zagadnieniem prawnym wymagającym
rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie w jej aspekcie
proceduralnym jest kwestia wzajemnego stosunku przepisów art.
14 ust. 1 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o
zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91 poz. 408 ze zm.),
zwanej niżej "ustawą". Z treści art. 14 ust. 1 tej ustawy
wynika, że przepis ten ustanawia obowiązek zakładu opieki
zdrowotnej zgłoszenia, w terminie 14 dni od dokonania zmiany,
organowi prowadzącemu rejestr, zmiany profilu działania
mającej istotne znaczenie dla zaspokajania potrzeb zdrowotnych
ludności objętej świadczeniami zdrowotnymi zakładu. Natomiast
art. 15 ust. 1 ustawy zobowiązuje wojewodę do wyznaczenia
zakładowi opieki zdrowotnej, który w całym zakresie swej
działalności lub w części przestał odpowiadać wymaganiom
określonym w art. 9-11 lub narusza inne przepisy o prowadzeniu
zakładu określone w ustawie albo w sposób rażący narusza
statut zakładu, terminu dla usunięcia uchybień. Po upływie
tego terminu wojewoda może podjąć decyzję o wykreśleniu
zakładu z rejestru w całości lub w części nie odpowiadającej
wymaganiom ustawy lub statutu. Z zawartych w tych przepisach
rozwiązań wynika, że zgłoszenie, o którym mowa w art. 14 ust.
1 ustawy, powoduje w związku z ust. 2 tego przepisu, na co
trafnie wskazał wnoszący rewizję nadzwyczajną, wszczęcie
postępowania administracyjnego w sprawie dokonania w rejestrze
zakładów opieki zdrowotnej wpisu zmiany profilu działania
zakładu opieki zdrowotnej, natomiast wyznaczenie przez
wojewodę terminu do usunięcia wymienionych w art. 15 ust. 1
ustawy uchybień w działalności zakładu oznacza wszczęcie z
urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wykreślenia
zakładu z rejestru w całości lub w części. Nie ulega zatem
wątpliwości, że wymienione wyżej postępowania są co do zasady
postępowaniami administracyjnymi prowadzonymi na odrębnej
podstawie prawnej, których przedmiotem są odmienne sprawy
administracyjne, a także inny jest sposób wszczęcia tych
postępowań. W rozpoznawanej sprawie pojawił się problem,
którego nie dostrzegły organy administracji państwowej i Sąd
orzekający w sprawie, a mianowicie, jakie, z punktu widzenia
treści i celów przepisów ustawy z 1991 r., są wzajemne relacje
merytoryczne tych postępowań w sytuacji, gdy stwierdzone przez
organ rejestrowy uchybienia w działalności zakładu dotyczą
jedynie działalności objętej zgłoszeniem, o którym mowa w art.
14 ust. 1 tej ustawy, natomiast nie odnoszą się do działal-
ności objętej prawomocnym wpisem do rejestru zakładów opieki
zdrowotnej. Z akt sprawy wynika bowiem bezspornie, że
podstawowy zarzut naruszania przez Szpitale Prywatne "K." S.A.
- Klinika Ginekologiczno-Położnicza wymagań określonych w art.
9-11 i innych ustawy, nie dotyczył wpisanej do rejestru
działalności w zakresie ginekologii i położnictwa oraz
chirurgii, lecz odnosił się do działalności leczniczej w zak-
resie okulistyki, nie objętej takim wpisem.
Sąd Najwyższy podziela pogląd wnoszącego rewizję
nadzwyczajną, że postępowanie w sprawie zgłoszenia zmiany
zakresu działalności niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej,
przewidziane w art. 14 ust. 1 ustawy, ma w takiej sytuacji
pierwszeństwo przed postępowaniem w sprawie wykreślenia
zakładu z rejestru zakładów opieki zdrowotnej prowadzonego
przez organ administracji publicznej. Należy stwierdzić, że
postępowanie w sprawie zarejestrowania zmiany profilu
działania niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej zostało
wszczęte na żądanie strony zawarte we wniosku z dnia 24 marca
1994 r., podczas gdy postępowanie w sprawie wykreślenia tego
zakładu z rejestru zostało wszczęte z urzędu pismem Wojewody
P. z dnia 31 marca 1994 r., wzywającym do natychmiastowego
zawieszenia działalności tego zakładu w zakresie udzielania
świadczeń okulistycznych. Podjęte przed tą datą czynności i
działania organu rejestrowego dotyczące tej sprawy (w tym
pismo Wojewody z dnia 22 marca 1994 r. wzywające podmiot,
który utworzył zakład opieki zdrowotnej, do złożenia
wyjaśnień) należy uznać za czynności wykonywane w ramach
nadzoru określonego w art. 65 ustawy. Pomimo zatem
oczywistego, także w znaczeniu chronologicznym, pierwszeństwa
postępowania w sprawie wpisu do rejestru poszerzenia
działalności zakładu o okulistykę, z ustalonych bezspornie
okoliczności sprawy wynika, że podstawowa kwestia
dopuszczalności udzielania świadczeń zdrowotnych w zakresie
okulistyki przez niepubliczny zakład opieki zdrowotnej nie
została należycie rozważona i rozstrzygnięta w toku
postępowania administracyjnego w sprawie zgłoszenia zmiany
profilu działalności niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej,
w którym to postępowaniu powinna, zgodnie z treścią art. 14
ust. 1 ustawy, być rozstrzygnięta. Organ administracji
państwowej właściwy w obu sprawach uznał bowiem (co wynika ze
sposobu prowadzenia wymienionych postępowań), że postępowanie
w sprawie wykreślenia niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej
z rejestru, jako postępowanie główne, jest odpowiednie również
do załatwienia sprawy rozszerzenia przedmiotu działalności
zakładu. Dał temu wyraz zawieszając postępowanie w tej sprawie
do czasu zakończenia postępowania odwoławczego w sprawie
wykreślenia zakładu z rejestru oraz umarzając to pierwsze z
wymienionych postępowań po wydaniu decyzji o wykreśleniu
zakładu z rejestru. W ocenie Sądu Najwyższego żadne względy
nie przemawiają za tym, aby wniosek zakładu opieki zdrowotnej
o wpis rozszerzenia działalności tego zakładu do rejestru nie
mógł być załatwiony w trybie oraz w terminach określonych w
Kodeksie postępowania administracyjnego, a także za tym, aby
sprawa dopuszczalności prowadzenia nowej działalności zakładu
opieki zdrowotnej była rozstrzygana w ramach innego
postępowania, którego istota i cel są nieodpowiednie do
podjęcia takiego rozstrzygnięcia.
W szczególności nie przemawia za tym wzgląd na dobro i
interes pacjentów niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej.
Należy bowiem wskazać, że wskutek nieprawidłowego prowadzenia
postępowania w sprawie rozszerzenia działalności tego zakładu
oraz postępowania w sprawie wykreślenia niepublicznego zakładu
opieki zdrowotnej z rejestru, przede wszystkim pacjentki
Oddziału Ginekologiczno-Położniczego zostały pozbawione
możliwości legalnego korzystania ze świadczeń zdrowotnych
zakładu, a pacjenci oddziału okulistycznego tego zakładu
narażeni byli i są na konsekwencje świadczonych z naruszeniem
prawa usług zdrowotnych w zakresie okulistyki. Tymczasem
wzgląd na prawnie chronione dobro pacjentów zakładu opieki
zdrowotnej powinien był, niezależnie od innych argumentów
natury prawnej, skłonić Wojewodę P. do rozstrzygnięcia w
pierwszej kolejności sprawy rozszerzenia działalności
niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej o okulistykę w ramach
postępowania administracyjnego, przewidzianego w art. 14 ust.
1 ustawy.
Trafny jest pogląd wnoszącego rewizję nadzwyczajną, że
wykreślenie niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej z
rejestru stanowi swoiste ultima ratio, a zatem środek
ostateczny, który w świetle przepisów ustawy o zakładach
opieki zdrowotnej można stosować tylko wówczas, gdy
przewidziane w ustawie prawne formy oddziaływania organu
rejestrowego (sprawującego nadzór) i faktycznie podjęte przez
ten organ nie doprowadziły do stanu zgodnego z prawem. Pogląd
ten ma swoje uzasadnienie w normatywnej konstrukcji nadzoru
nad zakładami opieki zdrowotnej, z którego jednoznacznie
wynika obowiązek wykorzystania przez ten organ w pierwszej
kolejności niewładczych (perswazyjnych) środków nadzoru
określonych m.in. w art. 65 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, natomiast
stosowanie rozstrzygnięć władczych, w tym decyzji
administracyjnych nakazujących usunięcie stwierdzonych w
wyniku czynności kontrolnych uchybień, braków i
nieprawidłowości w działaniu zakładu opieki zdrowotnej jest
dopuszczalne, zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 3 ustawy, jedynie w
miarę potrzeby, a zatem m.in. wówczas, gdy zalecenia
pokontrolne nie przyniosły pożądanego rezultatu. W ocenie Sądu
Najwyższego powyższa zasada określa również merytoryczny
charakter wzajemnych relacji między treścią art. 15 ust. 1
ustawy oraz art. 14 . W sytuacji zatem, gdy niepubliczny
zakład opieki zdrowotnej dokonuje w przewidzianym trybie
zgłoszenia rozszerzenia dotychczasowej działalności o
świadczenia nowe, nie wpisane do rejestru, usługi zdrowotne,
organ rejestrowy nie jest uprawniony do podjęcia działań
zmierzających do wykreślenia tego zakładu z rejestru, czyli
wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 15 ustawy, lecz
jest obowiązany wyjaśnić i rozstrzygnąć sprawę zgłoszenia na
podstawie art. 14 ustawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że
niezależnie od podniesionych wyżej argumentów, postępowanie
wszczęte na skutek żądania strony (zgłoszenia) o dokonanie w
rejestrze wpisu zmian w profilu działalności zakładu, powinno
poprzedzać postępowanie o wykreślenie zakładu opieki
zdrowotnej z rejestru. Wynika to przede wszystkim z prawnego
charakteru zgłoszenia, które w świetle przepisów art. 14 w
związku z art. 12 i 13 ustawy jest w istocie wnioskiem o
uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności objętej
zgłoszeniem, w postaci wpisu do rejestru. Złożenie wniosku o
taką koncesję zobowiązuje organ rejestrowy do wnikliwego i
starannego wyjaśnienia, czy wnioskodawca spełnia wymagania
przewidziane w art. 9-11 ustawy. W razie stwierdzenia w toku
postępowania wyjaśniającego, że wnioskodawca nie spełnia
określonych ustawą przesłanek uzyskania wpisu do rejestru,
organ administracji jest obowiązany odmówić dokonania takiego
wpisu w drodze decyzji administracyjnej, czyli odmówić wydania
zezwolenia na prowadzenie działalności wskazanej w zgłoszeniu.
Organ rejestrowy nie może natomiast na tej podstawie wszczynać
postępowania w trybie art. 15 ust. 1 ustawy, bowiem zakład
opieki zdrowotnej dokonujący zgłoszenia wypełnił ciążący na
nim obowiązek ustawowy i brak jest podstaw do przyjęcia, że
wykonanie ciążącego na tym zakładzie obowiązku miałoby
prowadzić do zastosowania przez organ rejestrowy środków
prawnych o charakterze represyjnym, zmierzających do
wykreślenia zakładu z rejestru. Jeżeli zatem zakład opieki
zdrowotnej wpisany do rejestru zgłasza wniosek o wpisanie do
rejestru zakładów opieki zdrowotnej działalności nie objętej
pierwotnym wpisem, to stwierdzenie przez organ rejestrowy
braku spełnienia przez ten zakład warunków do uzyskania wpisu
do rejestru działalności wskazanej w zgłoszeniu, nie może
stanowić podstawy do wykreślenia całego zakładu opieki
zdrowotnej z rejestru, lecz może być jedynie podstawą odmowy
wpisu do rejestru działalności zgłoszonej w trybie art. 14
ust. 1 ustawy.
W ocenie Sądu Najwyższego wykonywanie w niepublicznym
zakładzie opieki zdrowotnej działalności nie objętej wpisem do
rejestru przed dniem dokonania zgłoszenia, o którym mowa w
art. 14 ust. 1 ustawy, nie może być uznane za wystarczającą
podstawę do zastosowania przez organ rejestrowy środków
przewidzianych w art. 15 ust. 1 ustawy, a w szczególności
zobowiązania tego organu do podjęcia decyzji o wykreśleniu
zakładu opieki zdrowotnej z rejestru. Naczelny Sąd
Administracyjny trafnie przyjął, że zmiany co do zakresu
podstawowej działalności świadczonych usług lekarskich, nie są
czynnością techniczno-rejestrującą, a dla ich wprowadzenia,
wymagają określonej przepisami prawa procedury wpisu do
rejestru, z konsekwencjami płynącymi z art. 12 i 13 ustawy, w
szczególności możliwością rozpoczęcia takiej działalności
dopiero po uzyskaniu wpisu do rejestru. Sąd nie dostrzegł
jednak, że strona podjęła wymagane prawem czynności
zmierzające do wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego
dotyczącego zmiany profilu jej działalności podstawowej, co w
ocenie Sądu Najwyższego zobowiązywało ten organ do
niezwłocznego wyjaśnienia, czy działalność ta jest wykonywana
zgodnie z przepisami ustawy i stosownie do wyników
postępowania wyjaśniającego wydania decyzji rozstrzygającej
merytorycznie wniosek strony o dokonanie wpisu do rejestru.
Należy bowiem przyjąć, że w świetle podstawowych zasad kodeksu
postępowania administracyjnego strona ma prawo do
merytorycznego rozstrzygnięcia jej opartego na prawie żądania,
natomiast wszelkie odstępstwa od tej reguły, w szczególności
zaś umorzenie postępowania przez organ prowadzący
postępowanie, nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. W
świetle bezspornie stwierdzonych okoliczności rozpoznawanej
sprawy należy uznać, że organy administracji w istocie
zaniechały prowadzenia postępowania w sprawie dokonania zmiany
w profilu działalności leczniczej niepublicznego zakładu
opieki zdrowotnej, a zatem bezprawnie uchyliły się od
merytorycznego rozstrzygnięcia tej sprawy. Sąd Najwyższy
podziela zatem pogląd wnoszącego rewizję nadzwyczajną, że
zaniechanie wydania decyzji merytorycznej w sprawie zmiany
profilu działania Szpitali Prywatnych "K." sprawiło, iż
decyzja o wykreśleniu owych Szpitali w całości z rejestru
zakładów opieki zdrowotnej musi być uznana za zbyt daleko
idącą, nie służącą interesowi społecznemu.
Sąd Najwyższy jest zdania, że poważne wątpliwości
interpretacyjne mających zastosowanie w obu sprawach przepisów
prawa, w tym zwłaszcza art. 3 i 7 ustawy z dnia 28
paśdziernika 1950 r. o zawodzie lekarza (Dz. U. Nr 50 poz. 458
ze zm.) oraz art. 14 i 15 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej
wymagały od organów administracji publicznej szczególnie wnik-
liwego i starannego rozpatrzenia w pierwszej kolejności sprawy
poszerzenia działalności niepublicznego zakładu opieki zdro-
wotnej o okulistykę. Tymczasem organy te bezpodstawnie uznały,
że wyjaśnienie statusu prawnego osób wykonujących faktycznie
świadczenia okulistyczne w tym zakładzie powinno nastąpić w
ramach postępowania o wykreślenie zakładu z rejestru zakładów
opieki zdrowotnej, co narusza nie tylko sens przepisu art. 15
ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, lecz ponadto prowadzi do
przerzucenia niekorzystnych skutków, wynikających z tych
wątpliwości, na stronę postępowania, w stosunku do której
zastosowano rygorystyczną wykładnię tych przepisów skutkującą,
zamiast prawidłowego podjęcia ewentualnej decyzji o odmowie
wpisu do rejestru prowadzenia świadczeń okulistycznych,
wydanie decyzji o wykreśleniu z rejestru całego zakładu.
W podsumowaniu tej części rozważań Sąd Najwyższy
stwierdza, że wskazane wyżej naruszenia prawa polegające na
niedopuszczalnym zaniechaniu przez organy orzekające
rozstrzygnięcia sprawy wpisu do rejestru zakładów opieki zdro-
wotnej zmiany w profilu działalności niepublicznego zakładu
opieki zdrowotnej należy uznać za rażące, jako niemożliwe do
zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym, zarówno ze
względu na naruszenie prawa strony do uzyskania merytorycznego
rozstrzygnięcia jej opartego na prawie żądania, jak i przede
wszystkim ze względu na naruszenie prawa pacjentów zakładu do
zgodnych z prawem świadczeń zdrowotnych. Okoliczność, że
zakład opieki zdrowotnej w dużej mierze przyczynił się do
powstania stanu niezgodnego z prawem w zakresie świadczonych
usług zdrowotnych nie zwalnia organów administracji publicznej
z obowiązku przeprowadzenia prawidłowego, zgodnego z prawem
postępowania administracyjnego i rozstrzygnięcia sprawy
zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 13 ust. 2 ustawy o
zakładach opieki zdrowotnej i art. 7 k.p.a., a zatem z
uwzględnieniem słusznego interesu strony, a zwłaszcza interesu
publicznego, nakazującego szczególną dbałość o życie i zdrowie
pacjentów niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej.
Trafny jest pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego
wyrażony w uzasadnieniu kwestionowanego rewizją nadzwyczajną
wyroku, że zasada wolności gospodarczej wyrażona w art. 1
ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej
(Dz. U. Nr 41 poz. 324 ze zm.) nie może być przenoszona na
działalność zakładu opieki zdrowotnej, co wyraśnie wynika z
art. 77 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Działalność
takich zakładów w zakresie udzielania świadczeń zdrowotnych
jest poddana odrębnej reglamentacji administracyjnej, której
podstawowym celem jest zapewnienie udzielania świadczeń
zgodnie z przepisami prawa, w interesie pacjentów
korzystających ze świadczeń zdrowotnych tych zakładów. O ile
zatem zasada wolności gospodarczej została ustanowiona w
pierwszym rzędzie w celu szerszej ochrony interesów podmiotów
gospodarczych, o tyle w odniesieniu do niepublicznych zakładów
opieki zdrowotnej utworzonych przez podmiot gospodarczy należy
stwierdzić, że jego interesy są chronione do granic zgodności
z interesami pacjentów niepublicznych zakładów opieki
zdrowotnej. Oznacza to, że organ rejestrowy jest obowiązany do
szczególnie wnikliwego i staranego rozważenia następstw
podejmowanych decyzji administracyjnych, w tym zwłaszcza
decyzji o wykreśleniu niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej
z rejestru oraz starannego uzasadnienia takiej decyzji.
Tymczasem z uzasadnień organów orzekających w tej sprawie i
zaskarżonego wyroku Sądu nie wynika, by kwestia ta, w
szczególności interesy pacjentów Szpitali Prywatnych "K.,
zwłaszcza Oddziału Ginekologiczno-Położniczego, co do którego
nie podnoszono żadnych zastrzeżeń, była szerzej rozważana. Sąd
Najwyższy jest zdania, że ogólnikowe stanowisko organów
orzekających w sprawie , iż skoro rozszerzenie działalności
nie nastąpiło, to ograniczenie wykreślenia tylko do tej
dziedziny było bezprzedmiotowe względnie niemożliwe do
zrealizowania ze względów oczywistych, nie tylko nie może być
uznane za przekonywujące, lecz przeciwnie musi być uznane jako
oczywiście naruszające w sposób rażący art. 7
k.p.a.Obowiązkiem organów administracji państwowej było bowiem
wszechstronne wyjaśnienie i przekonywujące uzasadnienie, czy
naruszenie przez podmiot prowadzący niepubliczny zakład opieki
zdrowotnej i przez ten zakład obowiązujących przepisów prawa i
statutu zakładu, nie może być usunięte w innym trybie, niż
przez podjęcie decyzji o wykreśleniu zakładu z rejestru,
prowadzące do pozbawienia pacjentów możliwości legalnego
korzystania z udzielanych przez ten zakład świadczeń
zdrowotnych. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy istnienie
takiego obowiązku było tym bardziej oczywiste, że rozszerzenie
działania niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej o
świadczenia okulistyczne nie zagrażało dobru pacjentek
Oddziału Ginekologiczno-Położniczego, a mimo to wskutek
wydania decyzji o wykreśleniu całego zakładu z rejestru
zostały pozbawione takiej możliwości. W ocenie Sądu
Najwyższego u podstaw nienależytego rozważenia interesów
pacjentek tego oddziału szpitala tkwiło błędne przekonanie
organów administracyjnych, wynikające z nieuprawnionego
przenoszenia zasad prowadzenia działalności gospodarczej na
prowadzenie zakładu opieki zdrowotnej, że sprawa dotyczy
wyłącznie cofnięcia koncesji podmiotowi gospodarczemu
prowadzącemu zakład opieki zdrowotnej, bez uwzględnienia i
rozważenia następstw jej cofnięcia w sferze podstawowego
przedmiotu ochrony, jakim jest dobro pacjentów szpitala.
Sąd Najwyższy podziela pogląd wnoszącego rewizję
nadzwyczajną, że organ administracji państwowej stwierdzający
podjęcie przez niepubliczny zakład opieki zdrowotnej
działalności leczniczej w zakresie okulistyki bez uprzedniego
wpisu tej działalności do rejestru był obowiązany wezwać
Szpitale Prywatne "K." do natychmiastowego zaprzestania
świadczenia usług okulistycznych, wyznaczając po temu stosowny
termin, co było uzasadnione naruszeniem przez ten zakład
przepisu art. 12 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy.
W razie niezastosowania się zakładu opieki zdrowotnej do
powyższego wezwania w wyznaczonym terminie, organ admi-
nistracji państwowej jest uprawniony do wszczęcia postępowania
egzekucyjnego zmierzającego do wykonania przez zobowiązanego
ciążącego na nim z mocy prawa obowiązku, na zasadach i w
trybie określonym w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o
postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1991 r.,
Nr 36 poz. 161 ze zm.). Tymczasem organ administracji
państwowej stosując niewłaściwy, w ocenie Sądu Najwyższego,
tryb postępowania, a mianowicie działając na podstawie art. 15
ust. 1 ustawy, w piśmie z dnia 7 listopada 1994 r. wezwał
niepubliczny zakład opieki zdrowotnej jedynie do usunięcia
uchybień polegających na wykonywaniu zabiegów medycznych w
zakresie okulistyki przez rosyjskich lekarzy i pielęgniarki,
bez odniesienia się w tym piśmie do samego faktu podjęcia
takiej działalności, która już ze względu na treść art. 12
ust. 1 ustawy musiała być uznana za sprzeczną z prawem, co
wymagało wezwania do jej natychmiastowego zaprzestania,
właśnie ze względu na dobro pacjentów poddawanych zabiegom
okulistycznym.
Sąd Najwyższy nie podziela stanowiska wnoszącego rewizję
nadzwyczajną, że zawarte w piśmie Wojewody P. z dnia 7
listopada 1994 r. wezwanie do usunięcia powyższych uchybień,
było w listopadzie 1994 r. w istocie niewykonalne i bezprzed-
miotowe. Należy przede wszystkim wskazać, że zarzut powyższy
ma charakter wyłącznie hipotetyczny, bowiem skarżący nie tylko
nie występował o udzielenie zezwolenia dla lekarzy rosyjskich
na wykonywanie zawodu lekarza w Polsce, lecz także
wielokrotnie twierdził, że o takie zezwolenie nie wystąpi,
uznając, że nie jest to konieczne w świetle art. 7 ustawy o
zawodzie lekarza.
Oceny krytyczne odnośnie do procesu wykładni i stosowania
prawa przez organy administracji państwowej prowadzące
rozpoznawaną sprawę i Naczelny Sąd Administracyjny nie mogą
być rozumiane jako wyrażenie przez Sąd Najwyższy aprobaty dla
działań i zaniechań skarżącego, naruszających przepisy prawa.
Przeciwnie, Sąd Najwyższy jest zdania, że na podmiocie, który
założył i prowadzi niepubliczny zakład opieki zdrowotnej ciąży
obowiązek wzmożonej staranności i dbałości, aby zakład opieki
zdrowotnej prowadził działalność polegającą na świadczeniu
usług zdrowotnych zgodnie z przepisami prawa i statutu
zakładu, w interesie pacjentów takiego zakładu. W
okolicznościach rozpoznawanej sprawy zakład opieki był więc
obowiązany przede wszystkim do natychmiastowego zaniechania
wykonywania działalności w zakresie zabiegów okulistycznych do
czasu rozstrzygnięcia sprawy o wpisanie tych świadczeń do
rejestru, przy czym wykonanie tego obowiązku może być, jak
wskazano wyżej, wyegzekwowane w trybie przepisów o
postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Odnośnie zaś do kwestii obowiązku uzyskiwania zezwoleń na
wykonywanie przez lekarzy rosyjskich zawodu lekarza okulisty w
Polsce, Sąd Najwyższy w składzie rozpatrującym niniejszą
sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w uchwale składu
siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 kwietnia 1995 r.,
III AZP 4/95 (OSNAPiUS 1995 Nr 19 poz. 234), że w każdym
przypadku, poza wykonywaniem zabiegów na podstawie i w
granicach art. 7 ustawy o zawodzie lekarza, do podjęcia wy-
konywania takiego zawodu przez lekarza cudzoziemca konieczne
jest, zgodnie z art. 3 ustawy o zawodzie lekarza, uzyskanie
zezwolenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej, a w
odniesieniu do lekarza cudzoziemca posiadającego wyrażoną w
takim zezwoleniu zgodę na wykonywanie tego zawodu, lecz
zamierzającego wykonywać ten zawód poprzez zatrudnienie w
niepublicznym zakładzie opieki zdrowotnej konieczne jest
uzyskanie od dyrektora wojewódzkiego urzędu zatrudnienia
zezwolenia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 14
grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu
(jednolity tekst: Dz. U. z 1996 r., Nr 47 poz. 211).
Sąd Najwyższy jest zdania, że gdy wykonywanie w
niepublicznym zakładzie opieki zdrowotnej zabiegów
okulistycznych przez lekarzy rosyjskich miałoby, po ewen-
tualnym zarejestrowaniu poszerzenia działalności zakładu
opieki zdrowotnej o okulistykę, odbywać się w ilości, zakresie
i okolicznościach takich samych lub zbliżonych do ustalonych w
toku postępowania wyjaśniającego, wówczas należy bezwzględnie
uzyskać wymagane przez prawo polskie zezwolenia, o których
była już mowa w niniejszym uzasadnieniu. Obowiązek taki, w
ocenie Sądu Najwyższego, aktualizuje się zwłaszcza wówczas,
gdy ze względu na strukturę zatrudnienia personelu medycznego
świadczącego usługi okulistyczne czy strukturę przychodów
uzyskiwanych z tytułu takich świadczeń itd. wynika w sposób
jednoznaczny, że świadczenie usług okulistycznych przez
lekarzy rosyjskich stanowi lub stanowiłoby podstawowy kierunek
działalności zakładu (oddziału okulistycznego).
W związku z powyższym należy stwierdzić, że w świetle
art. 7 w związku z art. 1 ustawy o zawodzie lekarza
uprawnienia lekarzy cudzoziemców wynikające z tego przepisu
ustawy są ograniczone, w stosunku do uprawnień lekarzy
wykonujących zawód lekarza w Polsce, bowiem obejmują jedynie
prawo uczestniczenia w naradach lekarskich i wykonywania
zabiegów, których potrzeba wynika z narad. Z charakteru tego
przepisu, jako ustanawiającego wyjątek od zasady
administracyjnej reglamentacji wykonywania zawodu lekarza
przez lekarzy cudzoziemców nie posiadających prawa wykonywania
zawodu w Polsce, ale posiadających takie prawo w innym
państwie wynika, że wskazane w tym przepisie warunki
korzystania z określonych w nim uprawnień, nie mogą podlegać
wykładni rozszerzającej. Odnośnie spornej kwestii formy
prawnej zaproszenia lekarzy rosyjskich do uczestniczenia w
naradach lekarskich, Sąd Najwyższy jest zdania, że skoro
przepis art. 7 ustawy o zawodzie lekarza nie określa formy
takich zaproszeń, to lekarze cudzoziemcy mogą być zapraszani
ustnie lub na piśmie przez osobę posiadającą prawo wykonywania
zawodu lekarza w Polsce. Jako zaproszenie w rozumieniu art. 7
ustawy o zawodzie lekarza nie może być natomiast uznana umowa
" w sprawie zorganizowania wspólnego przedsięwzięcia na
diagnostykę i operacje okulistyczne" zawarta między
niepublicznym zakładem opieki zdrowotnej a instytutem naukowym
za granicą, zatrudniającym lekarzy, zwłaszcza wówczas, gdy z
umowy tej wynika, że obowiązkiem partnera zagranicznego jest
skierowanie do pracy w Polsce odpowiedniej liczby lekarzy,
których powinnością jest wykonywanie określonej w umowie
liczby operacji dziennie według sześciodniowego tygodnia pracy
w wymiarze 41 godzin tygodniowo, natomiast zakład opieki zdro-
wotnej jest zobowiązany do "zalegalizowania pracy lekarzy" i
udostępnienia pomieszczeń wraz z niezbędną aparaturą medyczną.
Z treści tej umowy wynika bowiem jednoznacznie, że strona
rosyjska zobowiązała się do wykonywania świadczeń
okulistycznych w niepublicznym zakładzie opieki zdrowotnej w
zakresie szerszym, niż wynika to wprost z przepisu art. 7
ustawy o zawodzie lekarza. Ponadto powyższa umowa została
podpisana w imieniu Szpitali Prywatnych "K." S.A. przez
prezesa zarządu spółki, który nie posiada prawa wykonywania
zawodu lekarza.
Kwestia natomiast, czy lekarze rosyjscy udzielali i
udzielają świadczeń zdrowotnych w zakresie okulistyki w ramach
zatrudnienia czy też poza zatrudnieniem w niepublicznym
zakładzie zdrowotnym ma znaczenie wyłącznie z punktu widzenia
zakresu obowiązku uzyskania stosownych zezwoleń, tj.
odpowiednio na wykonywanie zawodu lekarza w Polsce i
zatrudnienia w niepublicznym zakładzie opieki zdrowotnej lub
tylko tego pierwszego z wymienionych zezwoleń. Jeżeli zatem
nie zostaną spełnione łącznie wszystkie przesłanki wymienione
w art. 7 ustawy o zawodzie lekarza, to należy przyjąć, że
lekarze rosyjscy świadczyli lub świadczą usługi zdrowotne w
rozumieniu art. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, a
zatem wykonują zawód lekarza w rozumieniu art. 1 ustawy o
zawodzie lekarza, co z kolei wymaga uzyskania przewidzianych
prawem zezwoleń.
Mając powyższe na uwadze Sąd Najwyższy na podstawie art.
422 § 2 k.p.c. orzekł jak w sentencji.
========================================