Pełny tekst orzeczenia

Wyrok z dnia 11 października 1996 r.
III RN 8/96
Decyzja administracyjna nie jest nieważna z tego tylko powodu, że została
podpisana przez zastępcę naczelnika urzędu skarbowego lub wicedyrektora izby
skarbowej bez wyraźnego powołania się na odpowiednie upoważnienie
naczelnika urzędu lub dyrektora izby. Sąd powinien więc w razie wątpliwości
badać, czy podpisujący decyzję miał w świetle regulaminu lub podziału czynności
w danym urzędzie bądź izbie upoważnienie do działania w imieniu tych organów
administracji skarbowej.
Przewodniczący SSN: Janusz Łętowski, Sędziowie SN: Kazimierz Jaśkowski,
Andrzej Kijowski (sprawozdawca).
Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Waldemara
Grudzieckiego, po rozpoznaniu w dniu 11 października 1996 r. sprawy ze skargi
Spółdzielni Mieszkaniowej "N.D." w R. na decyzję Izby Skarbowej w R. z dnia 4
listopada 1994 r. [...] i poprzedzającą ją decyzję Urzędu Skarbowego w R. z dnia 7
czerwca 1994 r. [...] w sprawie ustalenia wysokości dotacji przedmiotowych za lata 1992
i 1993, na skutek rewizji nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego [...] od
wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie-Ośrodka Zamiejscowego w
Lublinie z dnia 26 stycznia 1996 r. [...]
u c h y l i ł zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Naczelnemu Sądowi Ad-
ministracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.
U z a s a d n i e n i e
Urząd Skarbowy w R., w oparciu o materiał dowodowy zebrany przez Urząd
Kontroli Skarbowej, decyzją z dnia 7 czerwca 1994 r. [...] wydaną przez Zastępcę Na-
czelnika Urzędu, ustalił dla Spółdzielni Mieszkaniowej "N.D." w R. zobowiązanie w
kwocie 709.113.000 zł tytułem zwrotu nadebranych w latach 1992 i 1993 dotacji na
częściowe pokrycie kosztów dostawy energii cieplnej dla potrzeb centralnego ogrze-
wania oraz na pokrycie kosztów remontów.
Po uwzględnieniu niektórych zarzutów podniesionych w odwołaniu, Izba Skar-
bowa w R., decyzją z dnia 4 listopada 1994 r. [...] obniżyła ustalone Spółdzielni
zobowiązanie do kwoty 223.564.000 zł.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółdzielnia wniosła o
uchylenie decyzji organów administracyjnych obu instancji, zarzucając naruszenie
prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe stosowanie przepisów: 1) § 1
ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 26
czerwca 1992 r. w sprawie zasad udzielania oraz sposobu rozliczania dotacji dla
spółdzielni mieszkaniowych w 1992 r. (Dz. U. Nr 54, poz. 263); 2) § 1 ust. 2 pkt 1 i ust.
3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i budownictwa z dnia 27 kwietnia
1993 r. w sprawie zasad udzielania i sposobu rozliczania dotacji dla spółdzielni
mieszkaniowych w 1993 r. (Dz. U. Nr 47, poz. 215) oraz 3) art. 348, 535, 536 i 548 KC.
W odpowiedzi na skargę Izba Skarbowa w R. domagała się jej oddalenia,
podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie, wyrokiem z
dnia 26 stycznia 1996 r. [...] stwierdził nieważność decyzji Izby Skarbowej w R. z dnia 4
listopada 1994 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Urzędu Skarbowego w R. z dnia 7
czerwca 1994 r. W uzasadnieniu takiego rozstrzygnięcia Sąd napisał, że na podstawie
art. 206 KPA w związku z art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie
Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) należało - niezależnie od zarzutów
skargi - podnieść z urzędu nieważność decyzji obu instancji z powodu ich wady, o której
mowa w art. 156 § 1 pkt 1 KPA. Decyzja została bowiem w pierwszej instancji wydana
przez Zastępcę Naczelnika Urzędu Skarbowego w R., który w świetle przepisów art. 5 i
9 ust. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o urzędzie Ministra Finansów oraz urzędach i
izbach skarbowych (jednolity tekst: Dz. U. z 1994 r., Nr 106, poz. 511) nie jest organem
administracji podatkowej władnym do wydawania decyzji administracyjno-podatkowych.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, ze według powołanych przepisów
naczelnym organem administracyjnym w sprawach finansowych jest Minister i przez to
zgodnie z art. 18 ust. 1 i art. 20 KPA tylko on ma kompetencję do wydawania decyzji
administracyjnych w sprawach należących do jego rzeczowej właściwości. To samo
odnosi się do dyrektorów izb skarbowych i naczelników urzędów skarbowych, gdyż w
myśl art. 9 ust. 2 powołanej ustawy stoją oni na czele wskazanych instytucji.
Wymienione wyżej osoby są zatem organami administracji finansowej, właś-
ciwymi do wydawania decyzji podatkowych. Organy te mogą, zgodnie z art. 268
a
KPA,
upoważnić na piśmie pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania w
ich imieniu ustalonego zakresu spraw, w tym również wydawania decyzji
administracyjnych. W takiej sytuacji pracownik ma jednak przy wydawaniu decyzji w
imieniu organu administracyjnego obowiązek powołania się na udzielone mu upoważ-
nienie (art. 107 § 1 KPA). Wymagania tego nie spełnia decyzja pierwszoinstancyjna,
wydana samodzielnie przez Zastępcę Naczelnika Urzędu Skarbowego w R., przy czym
jej nieważność, przewidziana w art. 156 § 1 pkt 1 KPA, rozciąga się również na
zaskarżoną decyzję Izby Skarbowej w R.
Powyższy wyrok rewizją nadzwyczajną z dnia 19 lipca 1996 r. zaskarżył Pierwszy
Prezes Sądu Najwyższego i zarzucając rażące naruszenie art.art.: 16 § 1, 107 § 1, 156
§ 1 pkt 1, 206, 207 § 3 i 268
a
KPA domagał się na podstawie art. 57 ust. 2 ustawy z
dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym uchylenia
kwestionowanego orzeczenia i przekazania sprawy Naczelnemu Sądowi Administra-
cyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. W uza-
sadnieniu rewizji nadzwyczajnej skarżący powołał się na wyrażoną w art. 16 § 1 KPA
zasadę względnej trwałości decyzji administracyjnej, wykluczającej pozbawienie jej
mocy obowiązującej poza sytuacjami wyraźnie przewidzianymi w kodeksie, bądź w
ustawach szczególnych (por. też art. 156 § 1 pkt 7, art. 162 § 1 pkt 1 oraz art. 163
KPA).
Skarżący zwrócił uwagę, że jednym z konstytutywnych elementów decyzji
administracyjnej jest - według utrwalonych poglądów literatury i orzecznictwa - podpis
osoby działającej jako organ administracji publicznej. Obok podpisu osoby reprezen-
tującej organ, pełna decyzja administracyjna powinna zgodnie z art. 107 § 1 pkt 1 KPA
zawierać ponadto dane dotyczące jej imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego.
Umieszczenie tych danych ma zasadniczo służyć ustaleniu, czy osoba podpisująca
określoną decyzję jest rzeczywiście upoważniona do jej wydania, przy czym
"podpisanie decyzji bez podania imienia, nazwiska i stanowiska służbowego, z którego
wynikałoby upoważnienie do wydawania decyzji, przesądza o istotnej wadliwości
decyzji" (B.Adamiak w glosie do wyroku NSA Oddział Zamiejscowy we Wrocławiu z
dnia 13 marca 1985 r., SA/Wr 837/84, OSPiKA 1988 Nr 5 poz. 123).
Jak wynika z akt sprawy i nie jest to między stronami sporne, pod decyzją organu
pierwszej instancji podpisała się osoba pełniąca funkcję Zastępcy Naczelnika Urzędu
Skarbowego w R. Podpisowi temu towarzyszyły też dane dotyczące imienia i nazwiska
oraz stanowiska służbowego, bez odrębnej natomiast sygnalizacji, że decyzja została
wydana z upoważnienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w R.
Rewidujący zwraca jednak uwagę, że ustawa z dnia 29 grudnia 1982 r. o urzę-
dzie ministra Finansów oraz o urzędach i izbach skarbowych (Dz. U. z 1994 r., Nr 106,
poz. 511) stanowi w art. 9 ust. 1, iż "tworzy się urzędy i izby skarbowe jako organy
administracji podległe Ministrowi Finansów" oraz, że "na czele urzędu skarbowego stoi
naczelnik urzędu skarbowego, a na czele izby skarbowej dyrektor izby skarbowej".
Oznacza to, że organem administracji jest nie tyle naczelnik, bądź dyrektor, ile urząd
bądź izba jako takie. O tym więc, kto działa za tego typu organ powinny rozstrzygać
przepisy dotyczące struktury i funkcjonowania danego urzędu (izby). W § 9
rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1982 r. w sprawie szczegółowego
zakresu działania Ministra Finansów (...) (jednolity tekst: Dz. U. z 1986 r., Nr 18, poz. 96
ze zm.) zostało temu Ministrowi przyznane upoważnienie do określania wewnętrznej
struktury izb i urzędów skarbowych, przy czym akty normatywne wydane na tej
podstawie nie są publikowane w resortowym dzienniku urzędowym.
Mając na uwadze analogiczne rozwiązania w zakresie struktury organizacyjnej i
funkcjonowania urzędów państwowych skarżący zakłada, że dopuszczalność działania
w określonych kategoriach spraw, w tym wydawania decyzji administracyjnych w
imieniu urzędu skarbowego (w zastępstwie naczelnika urzędu), czy w imieniu izby
skarbowej (w zastępstwie dyrektora izby) powinno wynikać z regulaminu organiza-
cyjnego danej instytucji.
Za prawdziwe należy też - zdaniem skarżącego - uznać domniemanie, że osoba
podpisująca się jako zastępca naczelnika określonego urzędu działa rzeczywiście w
zastępstwie takiej osoby, a na pewno jako podmiot reprezentujący urząd będący
organem administracji. Jako zbędne, a zatem niedopuszczalne trzeba więc uznawać
dodawanie w decyzji administracyjnej, że zastępca naczelnika urzędu działa z
upoważnienia jego naczelnika. Stawianie wydanym w sprawie decyzjom zarzutu obrazy
art. 268
a
KPA jest wobec tego bezzasadne.
W konkluzji uzasadnienia rewizji nadzwyczajnej skarżący podnosi, że nie ma
żadnych podstaw (zwłaszcza w świetle art. 206 KPA), aby urzędnikom pełniącym
funkcje zastępców osoby kierującej określonym urzędem państwowym kwestionować
legitymację do reprezentowania takich urzędów w obrocie prawnym, bez sprawdzania
nawet zakresu upoważnień owych zastępców, wynikającego z regulaminów (statutów)
danej jednostki. Uprawniony jest zatem zarzut rażącego naruszenia przez Naczelny
Sąd Administracyjny jednej z kodeksowych zasad postępowania administracyjnego,
jaką stanowi zasada trwałości decyzji administracyjnych, polegającego na
pozbawionym podstaw prawnych ustaleniu, iż decyzja organu pierwszej instancji zos-
tała wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 KPA), a wyni-
kająca stąd nieważność "rozciąga się" na decyzję drugoinstancyjną. W istocie rzeczy
Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie uchylił się w tej, jak też
w szeregu analogicznych sprawach, tworzących wyraźną linie orzeczniczą, od
obowiązku zbadania legalności zaskarżonej decyzji.
Sąd Najwyższy rozważył, co następuje:
Rewizja nadzwyczajna jest uzasadniona. Nie sposób bowiem przychylić się do
poglądu tkwiącego u podstaw zaskarżonego wyroku, że decyzję administracyjną może
w zasadzie podpisać jedynie kierownik urzędu, a jeżeli czyni to jego zastępca, to
wówczas jego podpis musi sygnalizować działanie z wyraźnego upoważnienia
kierownika urzędu, gdyż w przeciwnym razie dochodzi do naruszenia przepisów o
właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 KPA), uzasadniającego ingerencję sądu administracyj-
nego z urzędu na podstawie - uchylonego dziś - przepisu art. 206 KPA. Pogląd taki,
zapoczątkowany niepublikowanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego -
Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie z dnia 22 października 1995 r. (SA/Lu 412/95) i
powtórzony w niniejszej sprawie, jest nie tylko przesadnie rygorystyczny, ale prowadzi
też do przerzucania na obywateli skutków ewentualnych nieprawidłowości w działaniu
administracji, co w świetle utrwalonej linii orzecznictwa tego Sądu jest praktyką
niedopuszczalną (por. wyroki NSA: z dnia 9 listopada 1987 r., III SA 702/87, ONSA
1987 Nr 2 poz. 79; z dnia 17 czerwca 1988 r., III SA 119/88, GP 1989 Nr 2; z dnia 27
czerwca 1989 r., IV SA 455/89, PiŻ 1990 Nr 2 i z dnia 6 października 1989 r., IV SA
523/89, PiŻ 1990 Nr 5).
Stanowisko przyjęte w zaskarżonym wyroku powoduje absurdalną wręcz
konsekwencję ogólną, że to obywatel powinien sprawdzać, czy osoba będąca pra-
cownikiem właściwego urzędu, a nawet zastępcą jego kierownika, ma kompetencję do
podpisywania określonych decyzji administracyjnych. Tego nie dałoby się pogodzić z
zasadą zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 KPA). Dlatego ustawodawca w
1987 r. wprowadził do kodeksu postępowania administracyjnego nowy przepis art. 268
a
, a Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 1988 r. (SA/Wr 840/87,
niepublikowany) słusznie uznał, że nie jest wadliwa decyzja podpisana przez inną
osobę niż kierownik urzędu, jeżeli istniały do tego regulaminowe podstawy.
Za koniecznością odrzucenia podobnie skrajnej koncepcji przemawia zresztą nie
tylko wzgląd na ochronę prawnych interesów działającego w dobrej wierze obywatela,
który mógłby w przeciwnym razie stać się obiektem niegodnych manipulacji,
zmierzających wręcz do obchodzenia prawa. Trzeba bowiem także pamiętać, że w
świetle uregulowań art. 207 § 2 pkt 1 i 3 KPA, przejętych obecnie przez art. 22 ust. 2
pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U.
Nr 74, poz.268 ze zm.), nie każde naruszenie prawa (poza nieważnością decyzji i
wznowieniem postępowania) powoduje konieczność uchylenia decyzji przez sąd, a
tylko takie, które miało lub - w odniesieniu do przepisów o postępowaniu - mogło mieć
wpływ na wynik sprawy. Wyjaśniając znaczenie tego zwrotu, Naczelny Sąd Ad-
ministracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 1995 r., I SA 281/95, OSP 1996 Nr 9-10 poz.
178) uznał, że obowiązkiem sądu jest rozważenie, czy gdyby takie naruszenie prawa
nie nastąpiło, to w sprawie zapadałby najprawdopodobniej decyzja o innej treści. Taki
kierunek rozumowania jest zdaniem Sądu Najwyższego trafny, ponieważ odpowiada
zasadzie domniemania ważności oraz stabilizacji decyzji administracyjnych, które nie
powinny być podważane z powierzchownie formalistycznych przyczyn, godzących w
pewność obrotu prawnego i zaufania obywateli do prawidłowego oraz racjonalnego
działania organów państwa.
Trafna jest wreszcie przedstawiona w uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej
wykładnia przepisów ustawy z dnia 29 grudnia 1982 r. o urzędzie Ministra Finansów
oraz o urzędach i izbach skarbowych (jednolity tekst: Dz. U. z 1994 r. , Nr 106, poz.
211) oraz przepisów rozporządzenia wykonawczego z dnia 30 grudnia 1982 r. Pozos-
taje ona co do zasady zgodna z koncepcją art. 268
a
KPA, która ważność upoważnienia
pracowników organu administracji do wydawania decyzji uzależnia jedynie od
zachowania pisemnej formy. Takie pisemne upoważnienie istnieje w postaci regulaminu
Izby Skarbowej w R., ustalonego zarządzeniem nr 1 jej Dyrektora z dnia 10 lutego 1992
r. i stanowiącego w § 3 ust. 7, iż ogólne uprawnienia nieobecnego dyrektora służą jego
zastępcom. Wspomniany regulamin ma zaś oparcie w zarządzeniu nr 14 Ministra
Finansów z dnia 24 marca 1992 r. w sprawie wewnętrznej struktury organizacyjnej izb
skarbowych i urzędów skarbowych. Zarządzenie upoważnia bowiem m.in. dyrektorów
izb skarbowych do ustalania wewnętrznego regulaminu izby.
Kwestionowany wyrok podlega więc uchyleniu, a sprawa zostaje przekazana
Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Lublinie do
ponownego rozpoznania, tzn. do merytorycznego zbadania zaskarżonej do niego
decyzji administracyjnej.
Z wyżej wskazanych względów Sąd Najwyższy, przy uwzględnieniu treści art. 10
ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego (...) (Dz. U.
Nr 43, poz. 189) orzekł, jak w sentencji.
========================================