Pełny tekst orzeczenia

Wyrok z dnia 9 czerwca 1999 r.
III RN 15/99
Sprawa o rozgraniczenie nieruchomości rozstrzygnięta ostateczną decy-
zją może być rozpoznana przez sąd powszechny, jeżeli z żądaniem jej przeka-
zania zwróci się strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy. W przy-
padku, gdy strona administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego kwes-
tionuje decyzję z powołaniem się na okoliczności wymienione w art. 145 § 1 lub
156 § 1 KPA, do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania lub stwier-
dzenie nieważności decyzji właściwe są organy administracji publicznej.
Przewodniczący: SSN Andrzej Wasilewski, Sędziowie SN: Walerian Sanetra,
Andrzej Wróbel (sprawozdawca).
Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Włodzimierza
Skoniecznego, po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 1999 r. na rozprawie sprawy ze
skargi Cecylii J. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia 27 lutego 1998 r [...] w
przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, na skutek rewizji nadzwyczajnej Prezesa
Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego
w Warszawie z dnia 1 czerwca 1998 r. [...]
u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Admi-
nistracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
U z a s a d n i e n i e
Paulina S. wystąpiła do Prezydenta Miasta T. z wnioskiem o dokonanie roz-
graniczenia jej działki [...] położonej w obrębie w T.-K. [...] z działką [...] położoną w
tym samym obrębie [...] – stanowiącą własność Cecylii J. Na podstawie wskazanego
wniosku Prezydent Miasta T. (stosownie do art., 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja
1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne – Dz.U. Nr 30, poz. 163 ze zm.) wydał w
dniu 25 lipca 1996 r. postanowienie o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nie-
ruchomości.
2
Po przeprowadzaniu postępowania administracyjnego w tej sprawie Prezydent
Miasta T. – powołując się na art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geo-
dezyjne i kartograficzne – decyzją z dnia 18 listopada 1996 r. [...] umorzył postępo-
wanie w sprawie rozgraniczenia działki Pauliny S. [...] z działką Cecylii J. [...] w T. i
przekazał z urzędu sprawę do rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy w T. W uzasadnie-
niu decyzji organ orzekający wskazał, że w trakcie postępowania nie doszło do za-
warcia ugody między stronami. Cecylia J. odmówiła złożenia podpisu w protokole
granicznym, żądając przywrócenia stanu prawnego sprzed podziału gruntów pod bu-
downictwo jednorodzinne. W tej sytuacji w ocenie Prezydenta Miasta T. nie było
podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu.
Od tej decyzji Cecylia J. odwołała się do Wojewody T. W odwołaniu przyznała,
że nie zgodziła się na przebieg granicy zaproponowany w trakcie postępowania roz-
graniczeniowego, ponieważ nie był on zgodny ze stanem faktycznym.
Wojewoda T. decyzją z dnia 6 czerwca 1997 r. [...] uchylił kwestionowaną de-
cyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W
uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego podano, że organ pierwszej instancji nie
wyjaśnił dlaczego brak było podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu na podsta-
wie art. 33 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Prezydent Miasta T. podał tylko,
że Cecylia J. odmówiła złożenia podpisu w protokole granicznym spisanym na grun-
cie w dniu 30 sierpnia 1996 r. Tymczasem w toku postępowania ujawniono doku-
menty geodezyjne zawierające dane liczbowe do ustalenia przebiegu granicy, za-
warte w operacie podziału gruntów pod budownictwo jednorodzinne (operaty: [...]).
Operaty te wykorzystał geodeta w wykonywanym rozgraniczeniu. Wyjaśnienie zatem,
który operat był podstawą do wznowienia granicy pod budownictwo jednorodzinne,
powinno być zawarte w sprawozdaniu technicznym oraz specjalnej opinii. Ponieważ
tego wszystkiego nie wykonano, to – zdaniem Wojewody – umorzenie postępowania
na podstawie art. 34 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego było przedwczes-
ne.
Prezydent Miasta T. po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 10
marca 1997 r. [...] orzekł o rozgraniczeniu spornych działek [...] na podstawie operatu
rozgraniczeniowego. W uzasadnieniu decyzji pouczono, że zgodnie z art. 33 Prawa
geodezyjnego i kartograficznego strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy
może żądać, w terminie 14 dni od doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania
sprawy do Sądu Rejonowego w T. za pośrednictwem Prezydenta Miasta T.
3
Cecylia J. nie skorzystała z uprawnienia przewidzianego w powołanym art. 33
ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego i skierowała do Wojewody T. wniosek
o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 10 marca 1997 r. [...]
stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 KPA.
Prezydent Miasta T. potraktował ów wniosek jako wyraz niezadowolenia Ce-
cylii J. z ustalenia przebiegu granicy i na podstawie art. 33 ust. 3 Prawa geodezyjne-
go i kartograficznego przekazał sprawę do Sądu Rejowego w T.
Sąd ten jednakże zwrócił akta celem uzupełnienia o oświadczenie, że zainte-
resowana żąda przekazania sprawy sądowi powszechnemu, a nie stwierdzenia nie-
ważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 10 marca 1996 r. [...] w trybie przepi-
sów postępowania administracyjnego.
Po wyjaśnieniu Prezydenta Miasta T., że Cecylia J. domaga się skierowania
sprawy do dalszego postępowania administracyjnego, Sąd zwrócił akta postępowa-
nia rozgraniczeniowego organowi administracji celem rozpoznania wniosku o stwier-
dzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 10 marca 1997 r. [...].
W tej sytuacji Wojewoda T. (decyzją z dnia 7 lipca 1997 r. [...]) odmówił
stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 10 marca 1997 r. [...].
W uzasadnieniu wskazał, że brak jest możliwości zmiany tej decyzji w postępowaniu
administracyjnym ze względu na szczególne unormowanie prawne zawarte w art. 33
ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. W świetle tego przepisu wniosek o
stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z 10 marca 1997 r. nie mógł
być – zdaniem Wojewody – w ogóle rozpatrywany w trybie nadzoru określonego w
przepisach art. 156 § 1 lub art. 145 § 1 KPA. Sprawa rozgraniczenia w takim przy-
padku może być – zdaniem organu orzekającego – rozpatrywana jedynie przez sąd
powszechny.
Od decyzji Wojewody T. z dnia 7 lipca 1997 r. Cecylia J. złożyła odwołanie do
Głównego Geodety Kraju.
Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia 27 lutego 1998 r. [...] utrzymał w mocy
powyższą decyzję Wojewody. W uzasadnieniu swojej decyzji przypomniał, że Ko-
deks postępowania administracyjnego przewiduje dwa rodzaje rozstrzygnięć w zak-
resie negatywnego załatwienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji: - po
pierwsze – decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdze-
nia nieważności (art. 157 § 3 KPA), gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie
będący stroną, albo gdy z innych przyczyn formalnoprawnych organ nie może rozpa-
4
trywać sprawy, oraz – po drugie – decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności
decyzji (art. 158 § 1 KPA), gdy po wszczęciu postępowania i rozpatrzeniu sprawy
organ nie stwierdził wad określonych w art. 156 § 1 KPA.
Zdaniem Głównego Geodety Kraju, mimo że Wojewoda T. z powołaniem się
na art. 157 § 2 i art. 158 KPA odmówił stwierdzenia nieważności decyzji rozgranicze-
niowej, to jak wynika z całego uzasadnienia wydał w istocie decyzję odmawiającą
wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji (art. 157 § 3 KPA). Wobec
braku kompetencji organu administracji państwowej do merytorycznego rozstrzygnię-
cia sprawy o rozgraniczenie możliwe było jedynie wydanie decyzji na podstawie art.
157 § 3 KPA.
Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 1 czerwca 1998 r. [...] oddalił
skargę Cecylii J. na powyższą decyzję. Sąd zajął stanowisko, iż „szczególny przepis
art. 33 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie przewiduje dalszego postę-
powania administracyjnego w sprawie rozgraniczeniowej, w której wydano decyzję o
rozgraniczeniu nieruchomości”.
Powyższy wyrok zaskarżył rewizją nadzwyczajną Prezes Naczelnego Sądu
Administracyjnego, który zarzucił rażące naruszenie art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 17
maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. Nr 30, poz. 163 ze zm.), art.
156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 22 ust. 2 i art. 27 ust. 1
ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74,
poz. 368 ze zm.), i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy
Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.
W ocenie Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 33 ust. 3
Prawa geodezyjnego i kartograficznego, stanowiący, że „strona niezadowolona z
ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej
decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi”, normuje jedynie tryb rozstrzyg-
nięcia sporu co do przebiegu granicy, poddając go właściwości sądu powszechnego.
A zatem jeżeli strona postępowania administracyjnego nie zgadza się z rozstrzygnię-
ciem organu administracyjnego właśnie co do „przebiegu granicy” nie może żądać
ponownego rozpoznania sprawy o rozgraniczenie przed organem administracji pub-
licznej w trybie odwołania, lecz przed sądem powszechnym – już jako sporu cywilne-
go. Taki wniosek jest zresztą zgodny z naturą stosunków, które reguluje omawiany
przepis Prawa geodezyjnego i kartograficznego.
5
Z treści art. 33 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie wynika więc
w żadnym stopniu, aby wolą ustawodawcy było pozbawienie uczestników postępo-
wania rozgraniczeniowego podstawowych środków prawnych służących wyelimino-
waniu z obrotu prawnego istotnie wadliwych decyzji – wadliwych nie z powodu sporu
co do przebiegu samej granicy, lecz z powodu wystąpienia przesłanek (wad praw-
nych decyzji) określonych w art. 145 § 1 lub 156 § 1 Kodeksu postępowania adminis-
tracyjnego.
Gdyby zatem przyjąć, za zaskarżonym orzeczeniem, że omawiany przepis
Prawa geodezyjnego i kartograficznego wyłącza w ogóle możliwość zastosowania
środków nadzoru przewidzianych w art. 145 § 1 oraz w art. 156 § 1 Kodeksu postę-
powania administracyjnego, to brak byłoby w tego rodzaju sprawach podstaw do
wyeliminowania z obrotu prawnego np. decyzji wydanych z naruszeniem przepisów o
właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 KPA) lub decyzji rozstrzygających sprawę już osta-
tecznie rozstrzygniętą inną decyzją, czy też decyzji wydawanych w postępowaniach,
w których strony nie brały udziału bez własnej winy (art. 145 § 1 pkt 4 KPA).
Zatem stanowisko NSA przedstawione w zaskarżonym orzeczeniu, zdaniem
Prezesa NSA, rażąco narusza zarówno powołany art. 33 ust. 3 Prawa geodezyjnego
i kartograficznego – z którym z punktu widzenia wykładni gramatycznej pozostaje w
oczywistej sprzeczności, jak i przepisy art. 145 § 1 oraz art. 156 § 1 KPA – poprzez
wyłączenie, jak wspomniano, co do zasady takich uprawnień strony postępowania
administracyjnego jak prawo żądania wznowienia postępowania lub prawo żądania
stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto powołana interpretacja art. 33 ust. 3
Prawa geodezyjnego i kartograficznego narusza jedną z podstawowych zasad pro-
cedury administracyjnej państwa prawnego – tj. zasadę praworządności. Omawiana
wykładnia prawa nie dopuszcza bowiem (wbrew postanowieniom rozdziału 13 KPA)
możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego takich wadliwych decyzji administra-
cyjnych, których stopień wadliwości jest nie do pogodzenia z obowiązującym porząd-
kiem prawnym.
Prezes NSA jest zdania, iż zasadność zarzutów niniejszej rewizji nadzwyczaj-
nej potwierdza orzecznictwo Sądu Najwyższego. I tak np. w postanowieniu tego
Sądu z dnia 19 stycznia 1998 r., I CKN 423/97 (OSNC z 1998 z. 10, poz. 156)
stwierdzono, iż „decyzja administracyjna o rozgraniczeniu traci moc wiążącą w części
objętej żądaniem przekazania sprawy sądowi, natomiast w części nie objętej tym
żądaniem staje się ostateczna. Przedmiotem osądu w takiej sytuacji jest tylko prze-
6
bieg granicy między gruntami w zakresie objętym żądaniem przekazania sprawy”.
Przedstawiony pogląd prawny Sądu Najwyższego wskazuje zatem wyraźnie, że z
treści art. 33 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie wynika i nie może
wynikać generalny wniosek o niedopuszczalności kontroli decyzji rozgraniczeniowych
w trybie przewidzianym (jak w niniejszej sprawie) art. 156 § 1 Kodeksu postępowania
administracyjnego. W zakresie bowiem nie objętym żądaniem przekazania sprawy
sądowi mamy do czynienia po prostu z ostateczną decyzją administracyjną. Ewen-
tualne wyłączenie trybu nadzoru w takich sprawach musiałoby wynikać z wyraźnego
postanowienia ustawy co do kwestii prawnej.
Sąd Najwyższy zważył co następuje:
Rewizja nadzwyczajna ma usprawiedliwione podstawy.
Trafny jest zarzut rewizji nadzwyczajnej rażącego naruszenia przepisu art. 33
ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. Nr
30, poz. 163 ze zm.), który stanowi, że strona niezadowolona z ustalenia (w drodze
decyzji administracyjnej) przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia
doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. Powyższy przepis
ustanawia odstępstwo od wyrażonej w art. 127 § 1 Kodeksu postępowania adminis-
tracyjnego zasady, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwoła-
nie tylko do jednej instancji. W sytuacji zatem, gdy strona postępowania rozgranicze-
niowego jest niezadowolona z decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, wówczas nie
służy jej odwołanie od tej decyzji na zasadach i w trybie przewidzianym w Kodeksie
postępowania administracyjnego, lecz żądanie przekazania sprawy sądowi pow-
szechnemu. W konsekwencji należy stwierdzić, że decyzja o rozgraniczeniu nieru-
chomości wydana na podstawie art. 33 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficz-
nego jest decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 § 1 zdanie pierwsze Kodeksu pos-
tępowania administracyjnego. Wymaga rozważenia, czy strona postępowania roz-
graniczeniowego może żądać stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu lub
wznowienia postępowania w sprawie zakończoną taką decyzją na zasadach i w try-
bie przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Za dopuszczalno-
ścią wniesienia przez stronę wymienionych wyżej nadzwyczajnych środków praw-
nych od decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości przemawia to, że decyzja wydana na
podstawie art. 33 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego jest decyzją
7
ostateczną, a zatem zgodnie z art. 16 § 1 zdanie drugie Kodeksu postępowania ad-
ministracyjnego uchylenie lub zmiana takiej decyzji, stwierdzenie jej nieważności
oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych
w tym Kodeksie. Nie sprzeciwia się temu przewidziana w art. 33 ust. 3 Prawa geode-
zyjnego i kartograficznego możliwość żądania przekazania sprawy sądowi, bowiem z
żądaniem takim może zwrócić się strona „niezadowolona z ustalenia przebiegu gra-
nicy”, a zatem strona kwestionująca treść merytorycznego rozstrzygnięcia zawartego
w decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości. Należy zatem przyjąć, że sprawa o roz-
graniczenie nieruchomości rozstrzygnięta ostateczną decyzją o rozgraniczeniu może
być ponownie rozpoznana przez sąd powszechny, jeżeli z żądaniem przekazania tej
sprawy sądowi zwróci się strona „niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy”. W
przypadkach zaś, gdy strona administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego
kwestionuje legalność decyzji administracyjnej z powołaniem się na okoliczności
wymienione w art. 145 § 1 lub 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego,
wówczas do rozpatrzenia żądania wznowienia postępowania lub żądania stwierdze-
nia nieważności decyzji właściwe są organy administracji publicznej.
Pozostaje do rozważenia, czy strona niezadowolona z ustalenia przebiegu
granic może żądać przekazania sprawy sądowi w części czy też w całości. Z wykład-
ni systemowej przepisów art. 33 ust. 1 i 4 wynika, że przedmiotem administracyjnego
postępowania rozgraniczeniowego jest sprawa rozgraniczenia nieruchomości, która
powinna być rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej o rozgraniczeniu nieru-
chomości. Według intuicji językowej rozgraniczenie nieruchomości to nic innego jak
ustalenie przebiegu granicy między nieruchomościami, a zatem rozstrzygnięcie za-
warte w decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości powinno ustalać przebieg granicy
między nieruchomościami, co z kolei prowadzi do wniosku, że użyte w przepisie art.
33 ust. 3 Prawa geodezyjnego sformułowanie „strona niezadowolona z przebiegu
granicy” oznacza w istocie „stronę niezadowoloną z decyzji” w rozumieniu art. 128
zdanie drugie Kodeksu postępowania administracyjnego. W konkluzji należy stwier-
dzić, że żądanie przekazania sprawy sądowi obejmuje „sprawę rozgraniczenia nieru-
chomości”, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej w
drodze decyzji administracyjnej, a treścią tego rozstrzygnięcia jest ustalenie przebie-
gu granic między nieruchomościami. Strona może być jednak niezadowolona z
ustalenia przebiegu pewnego odcinka granicy między nieruchomościami i w tym za-
kresie żądać przekazania sprawy na drogę postępowania sądowego. Należy w
8
związku z tym wykluczyć dopuszczalność wniesienia odwołania od decyzji o rozgra-
niczeniu nieruchomości w części nie objętej żądaniem przekazania sprawy sądowi z
tego względu, że decyzja o rozgraniczeniu traci moc wiążącą w części objętej żąda-
niem przekazania sprawy sądowi, natomiast w części nie objętej staje się ostateczna
( por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 19 stycznia 1998 r., I CKN 423/97,
OSNC 1998 z. 10, poz. 156). Konsekwentnie należy ponadto stwierdzić, że strona
może żądać stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości w
części nie objętej żądaniem przekazania sprawy sądowi albo żądać wznowienia pos-
tępowania w tej części.
Odmienny pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uzasad-
nieniu zaskarżonego wyroku, że „szczególny przepis art. 33 ust. 3 Prawa geodezyj-
nego nie przewiduje dalszego postępowania administracyjnego w sprawie rozgrani-
czeniowej, w której wydano decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości”, rażąco naru-
sza powołane wyżej przepisy prawa.
Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.
========================================