Pełny tekst orzeczenia

Uchwała z dnia 24 listopada 2005 r., III CZP 85/05
Sędzia SN Zbigniew Strus (przewodniczący)
Sędzia SN Teresa Bielska-Sobkowicz (sprawozdawca)
Sędzia SN Antoni Górski
Sąd Najwyższy w sprawie z odwołania Konsorcjum Przedsiębiorstwo
Wielobranżowe Jan L. Zakład Pracy Chronionej i Zakład Instalacji Elektrycznych C.
Marian C. przeciwko Gminie B. o udzielenie zamówienia publicznego, po
rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 24 listopada 2005 r.
zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy w Katowicach
postanowieniem z dnia 14 lipca 2005 r.:
"1) Czy w sprawie, w której wartość przedmiotu zamówienia nie przekracza
wskazanych w art. 182 ust. 2 pkt 2 b PZP a wyrok zespołu arbitrów uwzględniając
odwołanie unieważnił wszystkie czynności zamawiającego – wyrok taki podlega
wykonaniu przez zamawiającego mimo, że wniósł on od niego skargę a w związku
z tym – czy zasadny jest protest wykonawcy kwestionujący fakt podjęcia w toku
postępowania ze skargi przez zamawiającego czynności nakazanych innym
wyrokiem zespołu arbitrów wydanym w związku z tym samym postępowaniem o
zamówienie publiczne, jeśli ten drugi wyrok zespołu arbitrów nie został zaskarżony;
a w wypadku pozytywnej odpowiedzi na pytanie o wykonalność wyroku
zespołu arbitrów
2) czy w przypadku wartości przedmiotu zamówienia niższych, niż wskazane
w art. 182 ust. 2 pkt 2 b PZP a więc, gdy ostateczne rozstrzygnięcie protestu
następuje z dniem doręczenia orzeczenia zespołu arbitrów a – zgodnie z art. 181
ust. 1 PZP bieg terminu związania ofertą ulega zawieszeniu do tej daty może być w
toku postępowania sądowego ze skargi zamawiającego dowolnie przedłużony
przez zamawiającego i wykonawców termin związania ofertą – niezależnie od
terminów wynikających z ustawy (art. 85 ust. 1 PZP) i SIWZ oraz trybu
unormowanego w art. 85 ust. 2 PZP a jeśli nie – czy upływ terminu związania ofertą
wiążący się z doręczeniem orzeczenia zespołu arbitrów uzasadnia unieważnienie
postępowania na podstawie art. 93 ust. 1 pkt 7 PZP czy ewentualnie – umorzenie
postępowania przez Sąd jako bezprzedmiotowego – w związku z art. 94 PZP, wg
którego zamawiający zawiera umowę nie później, niż przed upływem terminu
związania ofertą?"
podjął uchwałę:
1. Skuteczny lub wykonalny jest wyrok zespołu arbitrów, unieważniający
wszystkie czynności zamawiającego, od którego wniesiono skargę do sądu,
wydany w sprawie w której wartość przedmiotu zamówienia nie przekracza
wartości wskazanych w art. 182 ust. 2 pkt 2b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r.
– Prawo zamówień publicznych (Dz.U. Nr 19, poz. 177 ze zm.);
2. W sytuacji określonej w punkcie 1 termin związania ofertą ulega
przedłużeniu o czas, w jakim bieg tego terminu był zawieszony na skutek
wniesienia protestu (art. 181 ust. 1 tej ustawy); wniesienie do sądu skargi na
wyrok zespołu arbitrów wydany po rozpoznaniu protestu nie stanowi
podstawy do przedłużenia tego terminu, jednakże stwierdzenie jego upływu
prowadzi do unieważnienia przez sąd postępowania o udzielenie zamówienia.
Uzasadnienie
Zagadnienie przedstawione do rozstrzygnięcia powstało przy rozpoznawaniu
skargi Gminy B. na wyroki zespołu arbitrów przy Urzędzie Zamówień Publicznych w
Warszawie z dnia 7 kwietnia 2005 r. i z dnia 25 kwietnia 2005 r. Z uzasadnienia
postanowienia Sądu Okręgowego wynika, że w dniu 4 listopada 2004 r. zespół
arbitrów wydał wyrok unieważniający wszystkie czynności zamawiającego w
postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego. Zamawiający wniósł skargę od
tego wyroku, uwzględnioną przez Sąd Okręgowy w Katowicach, który wyrokiem z
dnia 12 kwietnia 2005 r. wyrok zespołu arbitrów zmienił i oddalił odwołanie. W tym
samym postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego zamawiający dokonał
czynności, która została zaskarżona do zespołu arbitrów. Na skutek tej skargi
zespół arbitrów wyrokiem z dnia 18 listopada 2004 r. nakazał zamawiającemu
powtórzenie czynności pod kątem badania rażąco niskiej ceny, a zamawiający –
uznając, że wyrok z dnia 4 listopada 2004 r., jako zaskarżony skargą, nie podlega
wykonaniu – przystąpił do wykonania czynności nakazanych mu wyrokiem z dnia
18 listopada 2004 r. Wykonawca wniósł kolejny protest, kwestionując
dopuszczalność podejmowania tych czynności i domagając się unieważnienia
postępowania wobec istnienia wcześniejszego wyroku zespołu arbitrów. Zespół
arbitrów uznał, że wyrok z dnia 4 listopada 2004 r. powinien być wykonany, stanowi
bowiem ostateczne rozstrzygnięcie protestu, a wniesienie skargi do sądu nie
wstrzymuje jego wykonania. Z tego względu uznał, że zamawiający w sposób
niedopuszczalny kontynuował postępowanie, które jako obarczone wadą podlega
unieważnieniu. Podobne stanowisko i rozstrzygnięcie dotyczyło protestu w
przedmiocie odrzucenia oferty i wyboru oferty przez zamawiającego.
W tym stanie rzeczy Sąd Okręgowy uznał za konieczne przesądzenie kwestii,
czy wyrok zespołu arbitrów uwzględniający odwołanie podlega wykonaniu także w
wypadku złożenia skargi przez zamawiającego, czy też w takiej sytuacji, gdy
wartość przedmiotu zamówienia nie przekracza progu określonego w art. 182 ust. 2
pkt 2a ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz.U. nr
19, poz. 177 ze zm. – dalej: "Pr.z.p.") zamawiający nie ma interesu prawnego we
wniesieniu skargi, a przedmiot orzekania przez sąd nie istnieje. Wątpliwości
wzbudził także termin związania ofertą, skoro wobec ostatecznego rozstrzygnięcia
protestu i upływu tego terminu zawarcie umowy nie jest już dopuszczalne.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych,
obowiązująca od dnia 2 marca 2004 r., przewiduje trzy środki ochrony prawnej w
postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego – protest do zamawiającego
(art. 180 ust. 1), odwołanie do zespołu arbitrów (art. 184 ust. 1) i skargę do sądu
(art. 194 ust. 1). Jak wynika z art. 181, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia
protestu zamawiający nie może zawrzeć umowy, gdyż do tego czasu bieg terminu
związania ofertą ulega zawieszeniu, to zaś, kiedy protest jest ostatecznie
rozstrzygnięty, wynika z art.182 ust. 2 Pr.z.p. Następuje to z chwilą upływu terminu
do wniesienia odwołania (art. 182 ust. 2 pkt 1), a w przypadku wniesienia odwołania
– z dniem doręczenia postanowienia kończącego postępowanie odwoławcze albo
wyroku zespołu arbitrów (art. 182 ust. 2 pkt 2a), albo z dniem wydania wyroku lub
postanowienia kończącego postępowanie w sprawie przez sąd okręgowy, dotyczy
to jednak wypadków, gdy wartość przedmiotu zamówienia jest wyższa niż wyrażona
w złotych kwota 10 000 euro, a dla dostaw lub usług – 5000 euro (art. 182 ust. 2 pkt
2b). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wartość przedmiotu zamówienia
tego progu nie przekracza, zatem o ostatecznym rozstrzygnięciu protestu stanowił
dzień doręczenia wyroku zespołu arbitrów.
Przedstawione przez Sąd Okręgowy wątpliwości wywołał fakt wydania przez
zespół arbitrów sprzecznych wyroków; pierwszy unieważnił wszystkie czynności
zamawiającego, podczas gdy następne nakazywały powtórzenie niektórych nich, a
kolejne, będące przedmiotem skargi do sądu, unieważniły postępowanie dotyczące
tych czynności. Wyroki te ponadto zaskarżone zostały skargą do Sądu
Okręgowego. Brzmienie przytoczonych przepisów nie pozostawia jednak
wątpliwości odnośnie do tego, że w wypadku, w którym wartość przedmiotu
zamówienia nie przekracza określonego w art. 182 ust. 2 pkt 2b progu, pomimo
zaskarżenia wyroku zespołu arbitrów do sądu, jest on, w zależności od jego treści,
wykonalny albo skuteczny, skoro to właśnie ten wyrok, a nie wyrok sądu, jest
ostatecznym rozstrzygnięciem protestu. Także zatem wyrok unieważniający całe
postępowanie albo tylko niektóre czynności musi być uznany za skuteczny.
Powstaje więc pytanie, czy wniesienie na taki wyrok skargi do sądu nie jest
bezprzedmiotowe, tym bardziej, że postępowanie sądowe nie może w tej sytuacji
doprowadzić do zagwarantowania podstawowego celu Prawa zamówień
publicznych, jakim jest zapewnienie dokonania wyboru najkorzystniejszej oferty
zawarcia umowy na wykonanie prac finansowanych ze środków publicznych. Nie
jest to możliwe, gdyż termin związania ofertą upłynął. Terminy związania
wykonawcy ofertą określone są w art. 85 Pr.z.p., zgodnie zaś z art. 94 ust. 1,
zamawiający zawiera umowę nie później niż przed terminem związania wykonawcy
ofertą, a zawieszenie biegu tego terminu dotyczy tylko czasu, w jakim trwało
postępowanie wywołane wniesieniem protestu i tylko o ten czas termin związania
ofertą ulega przedłużeniu. W doktrynie wyrażone zostały poglądy, że w takiej
sytuacji wniesienie skargi do sądu może okazać się jedynie podstawą do toczenia
bezprzedmiotowych sporów, a co za tym idzie, bezprzedmiotowe jest także
postępowanie sądowe.
Takiego poglądu nie można podzielić. Sam fakt, że wyrok zespołu arbitrów
rozstrzygający protest i nakazujący powtórzenie czynności albo unieważniający
czynność lub całe postępowanie jest wykonalny lub skuteczny nie oznacza
bezprzedmiotowości postępowania sądowego wszczętego skargą na taki wyrok.
Należy zwrócić uwagę, że ustawa przyznaje prawo do skargi niezależnie od
wartości przedmiotu zamówienia, chociaż tylko przy wyższej wartości wyrok
zespołu arbitrów nie jest wykonalny. Skarga do sądu powszechnego jest
przewidzianym w ustawie środkiem odwoławczym, wprowadzonym do polskiego
systemu prawnego koniecznością dostosowania prawa krajowego do wymogów
prawa unijnego, do czego zobowiązywały dyrektywy 89/665/EEC i 92/13/EEC,
nakazujące wprowadzenie efektywnego systemu procedur odwoławczych w
zakresie udzielania zamówień publicznych na dostawy i roboty budowlane. Kontrola
sądowa byłaby iluzoryczna przy uznaniu, że w wypadku, w którym umowa nie może
być zawarta wobec upływu terminu związania ofertą po ostatecznym
rozstrzygnięciu protestu, wniesienie skargi jest bezprzedmiotowe. Takie stanowisko
zakłada też nieracjonalność ustawodawcy. Trzeba jednak dodać, że niemożność
zawarcia umowy wobec upływu terminu związania ofertą stanowi okoliczność
określoną w art. 93 ust. 1 Pr.z.p., nakładająca na zamawiającego obowiązek
unieważnienia postępowania o udzielenie zamówienia. Stwierdzenie z urzędu takiej
okoliczności przez sąd stanowi przesłankę uchylenia orzeczenia zespołu arbitrów i
unieważnienia postępowania o udzielenie zamówienia (por. uchwały Sądu
Najwyższego z dnia 27 stycznia 2005 r., III CZP 78/04, OSNC 2005, nr 12, poz. 202
oraz z dnia 14 października 2005 r., III CZP 73/05, OSNC 2006, nr 7-8, poz. 121).
Wobec powyższego orzeczono, jak uchwale (art. 390 k.p.c.).