Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I CSK 341/06
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 14 marca 2007 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Stanisław Dąbrowski (przewodniczący)
SSN Gerard Bieniek (sprawozdawca)
SSN Jan Górowski
Protokolant Beata Rogalska
w sprawie z powództwa M.N., J.N. i H.W.
przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Wojewodę […]
o zapłatę,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 14 marca 2007 r.,
skargi kasacyjnej powodów
od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 1 marca 2006 r., sygn. akt [...],
uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania, pozostawiając temu
Sądowi rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego.
2
Uzasadnienie
Powodowie M.N., J.N. i H.W. wnieśli o zasądzenie od Skarbu Państwa –
Wojewody na rzecz każdego z nich odszkodowanie w kwocie po 12.526.293,66 zł
oraz skapitalizowanych odsetek po 437.219,12 zł za okres od 26.02.2004 do
9.06.2004 r. Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia 28.02.2005 r. powództwo oddalił,
ustalając co następuje:
Decyzją z dnia 14.07.2003 r. prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast
stwierdził, że orzeczenie b. Prezydium Rady Narodowej m. W. z dnia 6.05.1953 r.
odmawiające przyznania spadkobiercom byłego właściciela własności czasowej
nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. B. […] zostało wydane z
naruszeniem prawa. Na skutek wadliwego orzeczenia następcy prawni byłego
właściciela utracili wszelkie prawa do gruntu i budynku. Skarb Państwa
zadysponował bowiem przedmiotową nieruchomością na rzecz „P.” S.A.
Wnioskiem skierowanym do Ministra Infrastruktury powodowie, jako spadkobiercy
byłego właściciela, zwrócili się o przyznanie odszkodowania na podstawie art. 160
k.p.a., lecz decyzją z dnia 28.04.2004 r. Minister odmówił przyznania
odszkodowania. Powództwo skierowane do Sądu zostało przez Sąd Okręgowy
oddalone, gdyż legitymowanym biernie w niniejszej sprawie jest gmina, a nie Skarb
Państwa. Sąd Okręgowy podzielił bowiem stanowisko zawarte w uchwale Sądu
Najwyższego z dnia 16.11.2004 r. III CZP 64/04, iż to gmina, a nie Skarb Państwa
jest biernie legitymowana w procesie o naprawienie szkody wynikłej wskutek
wydania przed dniem 27.05.1990 r. ostatecznej decyzji administracyjnej, jeżeli
stwierdzenie jej nieważności lub stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem
przepisów prawa nastąpiło po tej dacie. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej
sprawie, skoro decyzja prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast
stwierdzająca, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. W. z dnia 06.05.1953
r. zostało wydane z naruszeniem prawa, zapadło w dniu 14.07.2003 r. Te ocenę
podzielił Sąd Apelacyjny, który wyrokiem z dnia 1.03.2000 r. oddalił apelację
powodów.
3
Powodowie wnieśli skargę kasacyjną zarzucając naruszenie art. 36 ust. 3 pkt
3 ustawy z dnia 10.05.1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie
terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze
zm.) w związku z art. 160 § 1, 2 i 3 k.p.a. przez błędną wykładnię; art. 36 ust. 3 pkt
3 w związku z pkt 4 w/w ustawy oraz w związku z art. 160 § 3 k.p.a. przez błędną
wykładnię oraz art. 36 w/w ustawy przez błędną wykładnię. Wskazując na
powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
W sprawie jest poza sporem, że orzeczenie byłego Prezydium Rady
Narodowej m. W. z dnia 6.05.1953 r. o odmowie przyznania spadkobiercom byłego
właściciela nieruchomości, własności czasowej (użytkowania wieczystego) zostało
wydane z naruszeniem przepisów prawa, co stwierdzono w decyzji prezesa
Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, w dniu 14.07.2003 r. Jest także
bezsporne, że powodowie wystąpili na podstawie art. 160 k.p.a. do Skarbu
Państwa – Ministra Infrastruktury o przyznanie odszkodowania, a następnie po
odmowie przyznania skierowali roszczenie odszkodowawcze w stosunku do Skarbu
Państwa - Wojewody. W sprawie niniejszej podstawowe znaczenie miała kwestia
legitymacji biernej w procesie o naprawienie szkody wynikłej na skutek wydania
przed dniem 27.05.1990 r. ostatecznej decyzji administracyjnej, jeżeli stwierdzenie
jej nieważności bądź stwierdzenie, że wydanie nastąpiło z naruszeniem przepisów
prawa, nastąpiło po tej dacie. Sądy obu instancji, odwołując się do treści uchwały
Sądu Najwyższego z dnia 16.11.2004 r. III CZP 64/04 (OSNC 2005, nr 11, poz.
182) przyjęły że w takiej sytuacji biernie legitymowana jest gmina, a nie Skarb
Państwa. To było wyłączną przyczyną oddalenia powództwa. Istotnie w powołanej
uchwale Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że „gmina, a nie Skarb Państwa jest
biernie legitymowana w procesie o naprawienie szkody wynikłej wskutek wydania
przed dniem 27.05.1990 r. ostatecznej decyzji administracyjnej, jeżeli stwierdzenie
jej nieważności lub stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa,
nastąpiło po tej dacie”. Tak Sąd Najwyższy zinterpretował zapis zawarty w art. 36
ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10.05.1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o
samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32,
4
poz. 191 ze zm.). Należy jednak zauważyć, że pogląd ten wzbudzał wątpliwości i
zastrzeżenia. Ujawniły się tu dwa poglądy.
Według pierwszego wyrażonego najdobitniej w powołanej już wcześniej
uchwale Sądu Najwyższego z dnia 16 listopada 2004 r. legitymowana biernie
w zakresie tego rodzaju roszczeń jest gmina. W uzasadnieniu tej uchwały Sąd
Najwyższy wyraził pogląd, że w art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy samorządowej jest
mowa o dwóch zobowiązaniach odszkodowawczych. Źródłem pierwszego z nich
jest pierwotna decyzja, natomiast źródłem drugiego - decyzja stwierdzająca
nieważność decyzji pierwotnej, lub decyzja uznająca, że wydanie pierwszej decyzji
nastąpiło naruszeniem prawa (tzw. decyzja nadzorcza). Według tego poglądu,
z chwilą wydania drugiej decyzji, zobowiązanie wynikające z decyzji pierwotnej
„przekształca się w zobowiązanie odszkodowawcze". Definitywne ukształtowanie
zobowiązania odszkodowawczego wiąże się z decyzją nadzorczą. Zatem data tej
decyzji decyduje o istnieniu lub wyłączeniu sukcesji gminy na podstawie art. 36 ust.
1 ustawy samorządowej i sukcesją gmin są objęte zobowiązania odszkodowawcze,
gdy decyzja nadzorcza została wydana po dniu 27 maja 1990 r. Sąd Najwyższy
w uzasadnieniu tej uchwały zwrócił również uwagę na istnienie ścisłego powiązania
między treścią art. 36 ust. 3 pkt 3 i art. 36 ust. 3 pkt 4 ustawy samorządowej.
W jego ocenie celem art. 36 ust. 3 pkt 4 ustawy było przejęcie przez Skarb Państwa
wymienionych w nim zobowiązań, które w chwili powołania gmin nie były jeszcze
stwierdzone prawomocnymi orzeczeniami sądowymi. Zobowiązania stwierdzone
w ten sposób należało uznać za „wynikające" z tych orzeczeń i tę kategorię
zobowiązań obejmował art. 36 ust. 3 pkt 3. Wyłączenie sukcesji gmin wynikające
z art. 36 ust. 3 pkt 3 dotyczy sytuacji, w której zobowiązanie zostało stwierdzone
prawomocnym orzeczeniem sądowym wydanym przed dniem 27 maja 1990 r.
Natomiast art. 36 ust. 3 pkt 4 znajduje zastosowanie wówczas, gdy przewidziane
w tym przepisie zobowiązania odszkodowawcze zostały stwierdzone po tym dniu.
Przy zastosowaniu analogii można - zdaniem Sądu Najwyższego - przyjąć, że
wyłączenie sukcesji gmin, zawarte w art. 36 ust. 3 obejmuje jedynie sytuacje,
w których stwierdzenie nieważności decyzji lub stwierdzenie, że została ona
wydana z naruszeniem prawa nastąpiło przed dniem 27 maja 1990 r.
W myśl drugiego poglądu odpowiedzialność odszkodowawczą
5
w okolicznościach opisanych wyżej ponosi Skarb Państwa. Dla uzasadnienia tego
poglądu podniesiono, że fakt posłużenia się przez ustawodawcę formułą
zobowiązania wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej może
wskazywać, że to właśnie ta decyzja stanowi zdarzenie prawne prowadzące do
powstania roszczenia odszkodowawczego. Decyzja nadzorcza natomiast otwiera
jedynie możliwość dochodzenia roszczenia odszkodowawczego i można ją
ujmować w kategorii przesłanki skutecznego dochodzenia roszczenia
o naprawienie szkody, a nie traktować jako zdarzenia kreującego zobowiązanie
odszkodowawcze.
Dostrzegając tę rozbieżność, która znajdowała odbicie także w orzecznictwie
sądowym, postanowieniem z dnia 6.07.2006 r. Sąd Najwyższy przedstawił
omawiane zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia powiększonemu składowi.
W uchwale składu 7 sędziów SN z dnia 7.12.2006 r. III CZP 99/06. przyjęto
ostatecznie, że „Skarb Państwa jako biernie legitymowany w sprawie o naprawienie
szkody wynikłej z ostatecznej decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 36 ust.
3 pkt 3 ustawy z dnia 10.05.1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę
o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr
32, poz. 191 ze zm.) także wtedy, gdy stwierdzenie jej nieważności lub
stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa nastąpiło po dniu 26 maja
1990 r.”
Wskazać należy, że zgodnie z powołanym art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy Skarb
Państwa przejmuje zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych
organów administracji państwowej stopnia podstawowego i stopnia
wojewódzkiego, wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji
administracyjnych, wydanych przed dniem 27.05.1990 r. oraz zobowiązania
i wierzytelności powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń i decyzji
administracyjnych. Powołana uchwała składu 7 sędziów SN przesądziła więc, że
Skarb Państwa przejmuje zobowiązania wynikające z ostatecznych decyzji
administracyjnych wydanych przed 27.05.1990 r., także wtedy, gdy stwierdzenie
ich nieważności lub stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa,
nastąpiło po 27.05.1990 r., Skarb Państwa ma więc w takiej sytuacji legitymację
bierną w procesie odszkodowawczym. W kontekście tej uchwały nie sposób więc
6
kwestionować legitymacji biernej Skarbu Państwa w niniejszej sprawie.
Z tych względów zaskarżony wyrok należało uchylić i sprawę przekazać
Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania (art. 39815
k.p.c.).