Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I CSK 25/07
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 19 kwietnia 2007 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Kazimierz Zawada (przewodniczący)
SSN Zbigniew Strus (sprawozdawca)
SSN Tadeusz Wiśniewski
w sprawie z powództwa Powiatu Ł.
przeciwko Skarbowi Państwa - Ministrowi Finansów
o zapłatę,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 19 kwietnia 2007 r.,
skargi kasacyjnej strony pozwanej
od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]
z dnia 21 września 2006 r.,
oddala skargę kasacyjną i zasądza od Skarbu Państwa - Ministra
Finansów na rzecz Powiatu Ł. kwotę 3600 (trzy tysiące sześćset)
złotych tytułem zwrotu kosztów procesu przed Sądem
Najwyższym.
2
Uzasadnienie
Na podstawie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 2001 r.
w sprawie utworzenia, ustalenia granic i zmiany nazw powiatów oraz zmiany
siedziby władz powiatu, (Dz. U. z dnia 20 czerwca 2001 r. nr 62 poz.631 z zm.)
z początkiem roku 2002, z części istniejącego Powiatu Ł. utworzony został Powiat
B.
W grudniu 2001 r. na rachunek bankowy ówczesnego Powiatu Ł.została
przekazana część oświatowej subwencji ogólnej w wysokości 710 898 zł, z czego
kwotę 231 971 zł powód przekazał szkołom i placówkom, które od 1 stycznia 2002
r. znalazły się na terenie Powiatu B. Należy pamiętać, że zgodnie z art. 39 ust. 3
Karty Nauczyciela wynagrodzenie powinno być wypłacane nauczycielom
miesięcznie z góry w pierwszym dniu miesiąca, co oznaczało obowiązek
uprzedniego przygotowania wypłat na 2 stycznia 2002 r.
Minister Finansów w październiku 2001 r. informował Zarządy Powiatów
i Zarządy Miast na prawach powiatu, że grudniowa rata subwencji oświatowej
będzie przekazana na rachunki bankowe powiatów ulegających podziałowi,
a w odrębnym piśmie zostanie podana informacja o wysokości subwencji dla
powiatów – nowego i dzielonego.
W kwietniu 2002 r. powodowy Powiat został zawiadomiony, że na poczet
subwencji należnej w roku 2002 zaliczono całą ratę przekazaną w grudniu 2001 r.,
tzn. łącznie z kwotą 231.971 zł przekazaną przez powoda szkołom i placówkom
położonym na terenie tworzonego Powiatu B.
Powód bezskutecznie domagał się korekty rozliczenia przez pomniejszenie
o dochodzoną kwotę części oświatowej subwencji ogólnej przekazywanej
powiatowi B., a zwiększenie o tę sumę subwencji przekazywanej Powiatowi Ł.
Należy dodać, że nie doszło do uzgodnienia innego podziału środków
przeznaczonych dla nowych jednostek, którą to możliwość przewidziano w art. art.
38 ust. 7 ustawy o dochodach.
Powództwo przeciw Powiatowi B. o zwrot kwoty 231 971 zł, zostało
prawomocnie oddalone. Sąd Okręgowy rozpoznający tamtą sprawę nie
3
kwestionował istnienia podstawy prawnej do zgłoszenia roszczenia przeciw
Skarbowi Państwa o część oświatową subwencji, uznał natomiast brak jej dla
żądania wymienionej kwoty od Powiatu B. (wyrok z 2 lipca 2003 r. XIII C …/03).
Sąd Apelacyjny oddalając apelacje powoda również potwierdził, że art. 27 ust. 2
ustawy o finansach publicznych stanowi podstawę odpowiedniego roszczenia
skierowanego do Skarbu Państwa, a nie do innego powiatu.
W takiej sytuacji powód wytoczył powództwo o zasądzenie wymienionej
kwoty od Skarbu Państwa reprezentowanego przez Ministra Finansów.
Oddalając powództwo Sąd Okręgowy w W. wskazał, że powód nie wykazał
naruszenia zasad wyliczania subwencji ogólnej – części oświatowej na 2002 rok.
Uznał, że dokonanie wypłat pracownikom jednej lub drugiej części dzielonego
powiatu mogło być pominięte przy wyliczaniu subwencji na rok 2002, natomiast
podział powiatu uprawniał nowoutworzone jednostki do uzgodnienia w drodze
uchwał podziału dotychczas uzyskanych kwot.
Do odmiennych wniosków doszedł Sąd Apelacyjny, który po rozpoznaniu
apelacji powoda uznał, że powód za rok 2002 otrzymał subwencję oświatową
w kwocie niższej niż należna, ponieważ część pierwszej raty przekazanej
Powiatowi Ł. w grudniu 2001 r. została przekazana na wynagrodzenia
nauczycielskie wypłacane już w nowopowstałym Powiecie . i nie zostało to
uwzględnione przy ustalaniu subwencji oświatowej dla obydwu powiatów,
utworzonych w wyniku podziału. W rezultacie, zaliczenie całej kwoty 710 898 zł
(raty grudniowej 2001 r.) na dobro powoda spowodowało zmniejszenie faktycznie
uzyskanej przez niego subwencji. Sąd Apelacyjny w uzasadnieniu powołał się
również na regulację zawartą w art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 42 a ustawy z dnia 26
listopada 1998 r. przewidującą wyrównywanie różnic (nadpłaty lub niedopłaty) rat
subwencji. Dlatego zmienił zaskarżony wyrok i zasądził żądaną kwotę z odsetkami i
kosztami procesu.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Skarb Państwa - Minister Finansów
zastępowany przez Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa.
Skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 27 ust. 2
w związku z ust. 1 ustawy z 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu
4
terytorialnego w 1999 –2002 r., a także art. 28 ust. 2 w związku z ust. 1 ustawy
z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych.
Skarżący domagał się zmiany zaskarżonego wyroku przez oddalenie
apelacji oraz zasądzenia kosztów procesu.
Odpowiadając na skargę kasacyjną Powód domagał się jej oddalenia
i zasądzenia kosztów procesu.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarżący trafnie podnosi, że art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 listopada
1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w 1999 – 2002 r., dalej:
„ustawa o dochodach” nie obowiązywał w latach 2001 –2002, ponieważ wszedł
w życie z dniem 1 stycznia 2003 r. i w związku z tym nie mógł być stosowany.
Ustawa z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek
samorządu terytorialnego w latach 1999-2002 oraz niektórych innych ustaw
wprowadzająca w art. 1 zmianę art. 40. nie daje podstaw do oceny, iż jej celem było
wprowadzenie podstawy do rozliczeń między Ministrem odpowiedzialnym za
finanse publiczne a beneficjantami subwencji ogólnej z dokonywanych za okres
wcześniejszy. Wskazuje na to wyraźnie art. 11 w związku z art. 5 ustawy
zmieniającej, zawierający jedyne wyjątki od zasady bezpośredniego działania
ustawy na przyszłość.
Skarżący nie zwrócił jednak uwagi na to, że fragment uzasadnienia
zaskarżonego wyroku (str. 8) nie formułuje kategorycznie podstawy prawnej
rozstrzygnięcia. W pierwszym zdaniu Sąd Apelacyjny powołał się na art. 40 ust. 2
pkt 1 ustawy o dochodach, aby w następnym zaakcentować okoliczność faktyczną,
iż „powód nie uzyskał w 2002 r. w całości należnej mu subwencji oświatowej”
i ostatecznie odrzucić jako nieistotne zagadnienie, czy kwota sporna została
zwrócona do budżetu państwa.
Wyjaśnienie podstawy prawnej wyroku jest konieczne, tak ze względu na
kategoryczne wymaganie art. 328 § 2 k.p.c. w związku z art. 391 § 2 k.p.c., jak
i w celu wykazania, że orzeczenie Sądu odwoławczego, w świetle dokonanych
ustaleń faktycznych jest merytorycznie trafne.
5
Podział powiatu Ł. dokonywany był na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia
5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Przepisy tej ustawy poza art. 3 ust.
6 określającym datę zmian na dzień 1 stycznia, a także przepisy rozporządzenia
Rady Ministrów z dnia 31 maja 2001 r. w sprawie utworzenia, ustalenia granic i
zmiany nazw powiatów oraz zmiany siedziby władz powiatu, powołujące m. in.
Powiat B. nie zawierały postanowień dotyczących rozliczeń dochodów i wydatków
budżetowych. Jest to zrozumiałe, ponieważ plany finansowe (budżety) państwa i
jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z przepisami ustawy o finansach
publicznych są ustalane na rok budżetowy, pokrywający się z rokiem
kalendarzowym. Ujawnione komplikacje będące źródłem rozstrzyganego sporu
wynikają z ustawowego określenia terminu niektórych wydatków jednostek
budżetowych na pierwszy dzień następnego roku budżetowego, przy czym w
rozpoznawanej sprawie miały one obciążać powstającą równocześnie jednostkę
(Powiat B.). Terminy przekazywania części oświatowej subwencji ogólnej
prowadzącemu szkoły i placówki publiczne w roku 2001 określał art. 40 ust. 1 pkt 1
ustawy o dochodach, postanawiający że Minister właściwy do spraw finansów
publicznych przekazuje jednostkom samorządu terytorialnego część oświatową
subwencji ogólnej w ratach miesięcznych /.../, w terminie do 25 dnia miesiąca
poprzedzającego miesiąc wypłaty wynagrodzeń. Ze względu na datę wydania
rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie utworzenia Powiatu B. jest oczywiste, że
powodowy Powiat Ł. miał obowiązek zapewnić wypłatę wynagrodzeń nauczycieli
na m-c styczeń 2002 r. z części subwencji przekazanej w grudniu 2001 r.
Związanie Powiatu Ł. terminami i charakterem subwencji (część oświatowa)
nie może pozostać bez wpływu na ocenę zasadności roszczenia. Wyraźnie trzeba
podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie kognicją sądów nie jest objęta kwestia, czy
Powiat B. otrzymał w roku 2002 środki z tej subwencji w nadmiarze (dwukrotnie),
jak ustalono bowiem nie wzbogacił się kosztem powoda.
Rozstrzygając w drodze procesu cywilnego roszczenia ściśle związane
z wykonywaniem budżetu państwa jako planu finansowego należy pamiętać
o zasadzie, iż należy ono do kompetencji władzy wykonawczej i zgodnie z art. 27
ust. 1 obowiązującej w 2002 r. ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach
publicznych (podobnie jak w ustawie obowiązującej obecnie), zamieszczenie
6
w budżecie państwa wydatków na określone cele nie stanowi podstawy roszczeń
osób trzecich wobec państwa. Natomiast wyjątek od tej zasady (ust. 2) dotyczył
wydatków budżetu państwa na subwencje dla jednostek samorządu terytorialnego.
Sąd Najwyższy wypowiadał się już za przyznaniem takim jednostkom
roszczenia w razie sporu o prawidłowość ustalenia wysokości kwoty z tytułu
subwencji (postanowienie z 11 sierpnia 1999 r., I CKN 414/99, OSNC 2000/1/20,
wyrok z 7 maja 2004 r., I CK 624/03, Wspólnota 2004/11/56). Podstawę prawną
roszczenia należy upatrywać w przepisie art. 35 ustawy o dochodach,
określającego kryteria ustalania wysokości części oświatowej subwencji ogólnej dla
każdej jednostki samorządu terytorialnego i upoważniającego ministra właściwego
do spraw oświaty i wychowania do ustalenia zasad podziału. Przepis ustawy został
wykonany w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia
27 grudnia 2001 r. w sprawie zasad podziału części oświatowej subwencji ogólnej
dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2002 (Dz.U.2001 r., nr 156,
poz.1822). W § 4 tego rozporządzenia wprowadza się pojęcie algorytmu, według
którego następuje podział części oświatowej subwencji. Algorytm - określony
w załączniku, jest częścią aktu normatywnego utworzoną w języku matematycznym
i pełni taką samą rolę, jak inne przepisy wyrażone w języku potocznym, tzn. wyraża
normę prawną mającą zastosowanie w indywidualnych stosunkach między
beneficjantem subwencji i Skarbem Państwa – dysponentem danej części budżetu .
Przytoczony wywód prowadzi do wniosku, że roszczenie powoda
uwzględnione przez Sąd Apelacyjny dotyczy kwoty należnej na podstawie art. 35
ustawy o dochodach i § 4 wymienionego rozporządzenia, a nieprzekazanej przez
Ministra Finansów na ten cel.
Skarga kasacyjna nie daje podstaw do podważenia ustaleń faktycznych
dotyczących zarówno wysokości kwoty należnej powodowemu Powiatowi
wyliczonej według wzoru (algorytmu) jak i kwot przekazanych. W związku z tym
zarzut naruszenia art. 27 ust. 2 w związku z ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998
r. o finansach publicznych jest nieusprawiedliwiony, gdyż nie uwzględnia pełnego
stanu ustalonego przez Sąd meriti. Skarżący pomija obowiązki ówczesnego
Powiatu Ł. ciążące na nim do końca 2001 roku, a wynikające z ustawy z dnia 7
7
września 1991 r. o systemie oświaty. Zgodnie z art. 5 ust. 7 pkt 1 i 3 tej ustawy
organ prowadzący szkoły i placówki oświatowe lub wychowawcze był obowiązany
do zapewnienia im warunków działania, w tym bezpiecznych i higienicznych
warunków nauki, wychowania i opieki, m.in. do zapewnienia obsługi
administracyjnej, finansowej i organizacyjnej.
Odmowa przekazania odpowiedniej części subwencji oświatowej jednostkom
położonym na terenach, z których wkrótce miał powstać Powiat B. byłaby
działaniem sprzecznym z ustawami: regulującą obowiązki organu prowadzącego
szkoły oraz określającą prawo nauczycieli do wynagrodzenia. Dlatego należy
odrzucić argumentację skargi opartą na błędnej interpretacji art. 28 ust. 2 ustawy
o dochodach, jakoby przyznającego nieograniczoną swobodę organów powiatu
w dysponowaniu subwencją oświatową. Wyłączna kompetencja rady powiatu
w zakresie decydowania o przeznaczeniu środków otrzymanych w formie subwencji
ogólnej nie oznacza samowoli co do ich przeznaczenia sprzecznego z zadaniami
określonymi przede wszystkim w ustawie o systemie oświaty. W przeciwnym razie
zbędna byłaby kontrola uchwały budżetowej i jej wykonania przez regionalną izbę
obrachunkową (art. 64 ustawy o samorządzie powiatowym).
Z przytoczonych rozważań wynika, że przekazanie Powiatowi B. żądanej
kwoty wydzielonej z „portfela” subwencji oświatowej było działaniem zgodnym z
ustawą i nie powinno być zaliczone na poczet subwencji należnej powodowi w roku
2002. Odmienne stanowisko pozwanego Skarbu Państwa – Ministra Finansów było
nieusprawiedliwione i uzasadniało rozstrzygnięcie Sądu Apelacyjnego, mimo
wyłączenia z podstawy prawnej kwestionowanego w skardze art. 40 ust. 2 pkt 1
ustawy z dnia 26 listopada 1998 r o dochodach jednostek samorządu terytorialnego
w 1999-2003. Powodowy Powiat w kształcie nadanym mu w wyniku podziału,
otrzymał w 2002 r. mniejszą od należnej część oświatową subwencji ogólnej.
Uznając podstawy skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione Sąd Najwyższy
zgodnie z art. 39814
k.p.c. oddalił ją i zasądził na podstawie art. 99 k.p.c. od Skarbu
Państwa na rzecz powoda, który wniósł odpowiedź na skargę, koszty procesu
w wysokości odpowiadającej stawkom określonym w § 6 pkt 7 i § 12 pkt 4
rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie
8
opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa
kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego
z urzędu.
jc