Pełny tekst orzeczenia

Wyrok z dnia 9 czerwca 2008 r.
II PK 330/07
Obniżenie przez radę gminy wynagrodzenia burmistrza nie wymaga jego
zgody.
Przewodniczący SSN Jerzy Kuźniar, Sędziowie SN: Katarzyna Gonera (spra-
wozdawca), Małgorzata Wrębiakowska-Marzec.
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca
2008 r. sprawy z powództwa Piotra C. przeciwko Urzędowi Miasta i Gminy w N. o
ustalenie i zapłatę, na skutek skargi kasacyjnej powoda od wyroku Sądu Okręgowe-
go-Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Bydgoszczy z dnia 24 maja 2007 r. [...]
o d d a l i ł skargę kasacyjną.
U z a s a d n i e n i e
Sąd Rejonowy-Sąd Pracy w Bydgoszczy wyrokiem z 24 lipca 2006 r. [...] od-
dalił powództwo Piotra C. przeciwko Urzędowi Miasta i Gminy w N. o ustalenie, że
wynagrodzenie zasadnicze powoda wynosi 4.380 zł miesięcznie, i o zasądzenie na
jego rzecz od pozwanego pracodawcy kwoty 13.518 zł tytułem wyrównania wyna-
grodzenia. Powód twierdził, że działająca w imieniu pracodawcy Rada Miejska w N.
obniżyła jego wynagrodzenie miesięczne jednostronnie, bez jego zgody, co naru-
szało art. 11 k.p. oraz art. 29 § 4 i 5 k.p.
Sąd Rejonowy ustalił, że powód od 18 listopada 2002 r. pełni obowiązki Bur-
mistrza Miasta i Gminy N. Uchwałą z 6 grudnia 2002 r. Rada Miejska w N. ustaliła
wynagrodzenie powoda na poziomie: wynagrodzenie zasadnicze 4.530 zł, dodatek
funkcyjny 1.775 zł, wysługa lat w wysokości 5 % od 1 kwietnia 2003 r. i dodatek spe-
cjalny w kwocie 504,40 zł (łącznie 6.809,40 zł miesięcznie). Kolejną uchwałą Rada
Miejska przyznała powodowi z dniem 13 grudnia 2002 r. łączne wynagrodzenie w
kwocie 6.816 zł, obniżając przy tym wynagrodzenie zasadnicze do wysokości 4.380
zł. Uchwałą z 28 sierpnia 2003 r. ustalono wynagrodzenie powoda na poziomie 7.035
2
zł. Następnie uchwałą z 26 lutego 2004 r. Rada Miejska zmniejszyła wysokość wy-
nagrodzenia powoda do kwoty 5.935 zł, w tym obniżyła wynagrodzenie zasadnicze
do kwoty 3.500 zł. W związku z ustawowym podwyższeniem stawek wynagrodzenia
uchwałą z 31 marca 2005 r. wynagrodzenie powoda podwyższono do łącznej kwoty
6.343,20 zł. Żadna z wymienionych uchwał Rady Miejskiej nie została zakwestiono-
wana przez organ nadzoru.
Sąd Rejonowy powołał się na utrwalone orzecznictwo Sądu Najwyższego (np.
wyrok z 20 czerwca 2001 r., I PKN 488/00, OSNP 2003 nr 10, poz. 242), zgodnie z
którym do zmiany wysokości wynagrodzenia pracownika samorządowego zatrudnio-
nego na podstawie wyboru (w tym burmistrza) nie stosuje się art. 42 k.p., czyli wy-
powiedzenia zmieniającego. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wysokość wyna-
grodzenia pracowników samorządowych jest kompleksowo uregulowana w ustawie z
dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (jednolity tekst: Dz.U. z 2001
r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.) oraz w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z
dnia 11 lutego 2003 r. „w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych”
(Dz.U. Nr 33, poz. 264 ze zm.). Tym samym brak jest przesłanek do stosowania w
stosunku do tych pracowników - na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy o pracownikach
samorządowych - przepisów Kodeksu pracy dotyczących wynagrodzenia, ponieważ
przepisy przywołanej ustawy i przepisy wykonawcze do niej regulują tę materię wy-
czerpująco. Trudno byłoby również przewidzieć - w przypadku dopuszczenia możli-
wości zastosowania art. 42 k.p. - konsekwencje prawne ewentualnej odmowy przyję-
cia przez pracownika samorządowego zatrudnionego na podstawie wyboru nowych,
mniej korzystnych, warunków wynagrodzenia, musiałoby to bowiem prowadzić do
zakończenia stosunku pracy, co jest w przypadku burmistrza trudne do zaakcepto-
wania, ponieważ jego stosunek pracy rozwiązuje się dopiero z chwilą wygaśnięcia
mandatu (art. 73 § 2 k.p.).
W tym stanie rzeczy istota sprawy sprowadzała się do rozstrzygnięcia o słusz-
ności jednego z dwóch skrajnych stanowisk prezentowanych przez strony co do
możliwości obniżenia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) przez radę gminy
(radę miasta) wynagrodzenia, nawet bez jego zgody.
Zdaniem Sądu Rejonowego, nie do przyjęcia - w świetle obowiązujących
przepisów - było twierdzenie powoda, że każdorazowa zmiana wysokości jego wy-
nagrodzenia, dokonywana w drodze uchwały Rady Miejskiej, wymagała jego zgody.
Konieczności uzyskania takiej zgody nie przewiduje żaden przepis prawa. Praco-
3
dawca zatrudniający pracownika samorządowego z wyboru ma możliwość swobod-
nego ustalania wysokości jego wynagrodzenia w granicach określonych w art. 20
ustawy o pracownikach samorządowych i przepisach rozporządzenia wyko-
nawczego. W przypadku powoda, będącego burmistrzem, jedynym organem upraw-
nionym do ustalania jego wynagrodzenia (w tym do jego obniżenia) była Rada Miej-
ska w N. (art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
- jednolity tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zdaniem Sądu Rejono-
wego, stawianie warunku wyrażenia przez powoda zgody na zmianę wysokości jego
wynagrodzenia przez Radę Miejską doprowadziłby w istocie do pozbawienia tego
organu jego ustawowej i wyłącznej kompetencji. Trudno bowiem przypuszczać, aby
jakikolwiek pracownik wyraził zgodę na obniżenie swojego wynagrodzenia. Sąd
pierwszej instancji uznał za chybione zarzuty powoda dotyczące naruszenia przez
Radę Miejską art. 11 k.p. i art. 29 § 4 i 5 k.p. Sąd stwierdził, że art. 11 k.p. dotyczy
zgodnego oświadczenia woli stron w przedmiocie ustalenia warunków pracy i płacy
na etapie nawiązywania stosunku pracy pomiędzy nimi, przy czym chodzi tu w istocie
o porozumienie pomiędzy stronami jako wynik ich wspólnych uzgodnień co do przy-
szłych warunków pracy i płacy (porozumienie zawierane przed nawiązaniem stosun-
ku pracy). Gdyby zaakceptować stanowisko powoda, że każda zmiana warunków
zatrudnienia (w tym zmiana warunków wynagrodzenia, w szczególności przez jego
obniżenie) wymaga zgodnego porozumienia obydwu stron stosunku pracy, brak by-
łoby podstaw do stosowania obowiązującego przecież art. 42 k.p., dotyczącego wy-
powiedzenia zmieniającego jako jednostronnego oświadczenia woli pracodawcy,
kształtującego treść stosunku pracy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wbrew twier-
dzeniom powoda nie naruszono obowiązku zachowania formy pisemnej przy zmianie
warunków umowy o pracę, ponieważ uchwała Rady Miejskiej w N. z 26 lutego 2004
r., obniżająca wynagrodzenie powoda, miała formę pisemną. Co więcej, to powód -
zgodnie z art. 90 ustawy o samorządzie gminnym - był zobligowany przekazać
uchwałę w ustawowym terminie wojewodzie jako organowi nadzoru, który nie zakwe-
stionował zgodności tej uchwały z prawem, a zatem nie dopatrzył się nawet nieistot-
nego jej naruszenia (art. 91 tej ustawy). Przez okres dwóch lat również powód nie
kwestionował tej uchwały.
Apelację od powyższego wyroku wniósł powód, zarzucając naruszenie przez
Sąd Rejonowy art. 31 ustawy o pracownikach samorządowych oraz art. 11 k.p. i art.
29 k.p., poprzez uznanie, że zmiana wysokości wynagrodzenia powoda nie wyma-
4
gała jego zgody. Powód wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie po-
wództwa.
Sąd Okręgowy-Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Bydgoszczy wyro-
kiem z 24 maja 2007 r. [...] oddalił apelację powoda. Sąd Okręgowy stwierdził, że
Sąd Rejonowy dokonał właściwej wykładni przepisów ustawy z dnia 22 marca 1990
r. o pracownikach samorządowych, przepisów rozporządzenia wykonawczego do tej
ustawy, a mianowicie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lutego 2003 r. w
sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorzą-
dowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach mar-
szałkowskich (Dz.U. Nr 33, poz. 264 ze zm.) oraz przepisów ustawy z dnia 8 marca
1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 11 kwietnia
2001 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o
samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie
niektórych innych ustaw - Dz.U. Nr 45, poz. 487 ze zm.). W ocenie Sądu drugiej in-
stancji, istota sporu sprowadzała się do rozstrzygnięcia kwestii, czy art. 11 k.p., w
brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie
ustawy - Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 213, poz.
2081), oraz art. 29 § 4 i 5 k.p., w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 29 tej ustawy
nowelizacyjnej, wyłączają możliwość obniżenia wynagrodzenia pracownika samo-
rządowego zatrudnionego na podstawie wyboru bez jego zgody. Pierwszy z wymie-
nionych przepisów (art. 11 k.p. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2004 r.)
stanowi, że rozwiązanie stosunku pracy oraz ustalenie warunków pracy i płacy, bez
względu na podstawę prawną tego stosunku, wymaga zgodnego oświadczenia woli
pracodawcy i pracownika. Natomiast drugi z nich (art. 29 § 4 i 5 k.p. w brzmieniu
obowiązującym w stanie faktycznym sprawy, to jest w okresie od 1 marca 2004 r. do
1 marca 2005 r.) stanowił, że zmiana warunków umowy o pracę wymaga formy pi-
semnej, przy czym zasadę tę stosuje się odpowiednio do stosunków pracy nawiąza-
nych na innej podstawie niż umowa o pracę.
Powołując się na wykładnię powyższych przepisów Kodeksu pracy, przedsta-
wioną w jednym z orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z 11
stycznia 2006 r., II OSK 424/05, OSP 2007 nr 4, poz. 44) powód twierdził, że Rada
Miejska w N. obniżając wysokość jego miesięcznego wynagrodzenia wraz z dodat-
kami (uchwałą z 26 lutego 2004 r.) z kwoty 7.035 zł do kwoty 5.935 zł naruszyła art.
11 k.p. oraz art. 29 § 4 i 5 k.p., gdyż przepisy te do dokonania zmiany treści stosunku
5
pracy, także pracownika samorządowego zatrudnionego na podstawie wyboru, wy-
magają zgodnych oświadczeń woli stron, w tym zgody powoda jako pracownika na
taką zmianę, tymczasem powód takiej zgody nie wyraził.
Sąd Okręgowy nie podzielił przedstawionej przez powoda interpretacji art. 11
k.p. oraz art. 29 § 4 i 5 k.p. uznając, że przepisy te nie ograniczają ustawowych kom-
petencji pozwanego pracodawcy do ustalenia wysokości wynagrodzenia powoda
jako pracownika samorządowego zatrudnionego na stanowisku burmistrza na pod-
stawie wyboru. Przepis art. 11 k.p. wyraża naczelną zasadę prawa pracy - wolności
pracy w zakresie nawiązania stosunku pracy i ustalenia warunków pracy i płacy.
Przepis ten ma charakter normy ogólnej i znajduje zastosowanie na etapie nawiązy-
wania stosunku pracy. Sąd Okręgowy podkreślił, że powód pominął w swojej argu-
mentacji regulację normatywną zawartą w art. 18 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 11a
ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w myśl której do wy-
łącznej właściwości rady gminy (rady miasta) należy między innymi ustalenie wyna-
grodzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Sąd Rejonowy prawidłowo wyeks-
ponował tę ustawową kompetencję Rady Miejskiej, powołując się na dotychczasowe
stanowisko judykatury, zgodnie z którym odebranie radzie gminy (radzie miasta)
możliwości ustalenia wysokości wynagrodzenia wójta (burmistrza, prezydenta mia-
sta) w zależności od ilości i jakości świadczonej pracy podważałoby jej obecne usta-
wowe uprawnienia (wyrok Sądu Najwyższego z 20 czerwca 2001 r., I PKN 488/00,
OSNP 2003 nr 10, poz. 242). Sąd drugiej instancji dodał, że obniżenie powodowi
wynagrodzenia nie doprowadziło do naruszenia tych przepisów wykonawczych do
ustawy o pracownikach samorządowych, które w wykonaniu delegacji ustawowej z
art. 20 ust. 2 tej ustawy wydała Rada Ministrów. W całym okresie, którego spór doty-
czył, wynagrodzenie powoda nie było niższe od wynagrodzenia, którego wysokość
określona została w załączniku Nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2
marca 2004 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie zasad wynagradzania i wy-
magań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach
gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz.U. Nr 47, poz. 448).
Sąd drugiej instancji uznał również za bezzasadny zarzut naruszenia przez
Sąd Rejonowy art. 29 § 4 i 5 k.p. Zdaniem Sądu Okręgowego, zmiana wysokości
wynagrodzenia powoda dokonana została w formie pisemnej, gdyż taką formę przy-
brała uchwała Rady Miejskiej w N. z 26 lutego 2004 r., zaś powód nie kwestionował
faktu swojego osobistego uczestniczenia w obradach Rady Miejskiej w tym dniu oraz
6
faktu otrzymania pisemnego tekstu tej uchwały. Sąd drugiej instancji stwierdził, że
Sąd Rejonowy właściwie ocenił okoliczność niezakwestionowania zgodności tej
uchwały z prawem w trybie nadzoru administracyjnego przez Wojewodę K.-P., mimo
że powód złożył do tego organu wniosek w tym przedmiocie. Oznacza to, że kwe-
stionowana przez powoda uchwała jest zgodna z prawem i w pełni skuteczna, a za-
tem wywołuje określone w jej treści skutki prawne w zakresie wysokości wynagro-
dzenia powoda.
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Okręgowego wniósł pełnomocnik powoda,
zaskarżając wyrok ten w całości. Skarga kasacyjna została oparta na podstawie na-
ruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca
1990 r. o pracownikach samorządowych oraz art. 11 k.p. w związku z art. 29 § 4 i 5
k.p., poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, w szczególności
błędną ocenę dopuszczalności podjęcia i skutków prawnych uchwały Rady Miejskiej
w N.
Skarżący wniósł o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania z uwagi na wy-
stępowanie w sprawie zagadnienia prawnego polegającego na „konieczności okre-
ślenia zakresu dostosowania polskich przepisów prawa pracy do norm prawa wspól-
notowego, w szczególności dyrektywy nr 91/533/EWG z 14.10.1991 r. w sprawie
obowiązków dotyczących informowania pracowników o warunkach stosowanych do
umowy lub stosunku pracy (OJL 288, 18.10.1991, s. 32), a w szczególności zakresu
jej stosowania do warunków pracy i płacy pracowników samorządowych wobec obo-
wiązujących przepisów ustawy z 22.03.1990 r. o pracownikach samorządowych
(Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 159 ze zm.).”
Skarżący powołał się również na potrzebę określenia właściwej wykładni obo-
wiązujących przepisów w zakresie: 1) „czy art. 11 Kodeksu pracy w brzmieniu nada-
nym art. 1 pkt 3 ustawy z 14.11.03 o zmianie ustawy Kodeks pracy oraz o zmianie
niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2003 r. Nr 213, poz. 2081) oraz art. 29 § 4 i 5 k.p. w
brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 29 powołanej ustawy nowelizacyjnej wyłączają
możliwość zmiany wynagrodzenia pracownika samorządowego zatrudnionego na
podstawie wyboru bez jego zgody”, 2) „czy w świetle art. 11 k.p. w brzmieniu nada-
nym art. 1 pkt 3 ustawy z 14.11. 2003 r. o zmianie ustawy Kodeks pracy oraz o
zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2003 r. Nr 213, poz. 2081) oraz art. 29 § 4 i
5 k.p. w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 29 powołanej ustawy nowelizacyjnej,
podjęcie przez radę miejską (lub gminną) uchwały (w ramach obowiązujących norm
7
prawa, tj. w granicach obowiązujących ustaw i rozporządzeń wykonawczych) o wy-
sokości wynagrodzenia zatrudnionego na podstawie wyboru burmistrza (a także
wójta lub prezydenta) wywołuje sama przez się skutki prawne bez wyrażenia zgody
przez niego” i „czy wystarczy dla wywołania skutków prawnych, aby uchwała rady
miejskiej lub gminnej o wysokości wynagrodzenia zatrudnionego na podstawie wybo-
ru burmistrza (a także wójta lub prezydenta) mieściła się w przedziale wynagrodzenia
określonego dla tego pracownika samorządowego w obowiązujących ustawach i
rozporządzeniach wykonawczych. Innymi słowy: czy rada miejska lub gminna może
całkowicie jednostronnie i bez pytania o zgodę zatrudnionego na podstawie wyboru
burmistrza (a także wójta lub prezydenta) ustalić wysokość jego wynagrodzenia, by-
leby mieściło się ono w przedziale wynagrodzenia określonego dla tego pracownika
samorządowego określonym obowiązującymi ustawami i rozporządzeniami wyko-
nawczymi”.
Pełnomocnik powoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie
sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i
zasądzenie na rzecz powoda tytułem wyrównania wynagrodzenia kwoty 13.518 zł z
ustawowymi odsetkami od 21 lutego 2006 r. do dnia zapłaty.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Podstawowe w rozpo-
znawanej sprawie zagadnienie prawne - a mianowicie, czy art. 11 k.p. oraz art. 29 §
4 i 5 k.p. mogą być interpretowane jako przepisy wyłączające możliwość jednostron-
nej zmiany (przez pracodawcę) wysokości wynagrodzenia pracownika samorządo-
wego zatrudnionego na podstawie wyboru, bez uzyskiwania jego zgody na taką
zmianę, inaczej rzecz ujmując, czy w świetle treści tych przepisów podjęcie przez
radę gminy (w granicach obowiązujących norm prawa regulujących minimalne stawki
wynagrodzenia) uchwały o zmianie wysokości wynagrodzenia zatrudnionego na
podstawie wyboru wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wywołuje „samo przez się”
skutki prawne w zakresie tej zmiany, bez wyrażenia na to zgody przez zainteresowa-
nego pracownika - zostało prawidłowo rozstrzygnięte przez Sąd Rejonowy i Sąd
Okręgowy, z uwzględnieniem obowiązującego stanu prawnego i utrwalonego
orzecznictwa. Ze względu na kwestie podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej,
8
wzmocnienia wymaga jedynie argumentacja przemawiająca za słusznością poglą-
dów obydwu Sądów.
Problemy prawne dotyczące stosunków pracy nawiązanych na podstawie wy-
boru pojawiają się w związku z ich niedostatecznie wyczerpującą regulacją usta-
wową. W Kodeksie pracy stosunkom pracy na podstawie wyboru poświęcono zaled-
wie kilka artykułów (art. 73-75), nie przewidując przy tym - jak to ma miejsce w od-
niesieniu do stosunków pracy z powołania (art. 69 k.p.) - odpowiedniego stosowania
do nich przepisów dotyczących umów o pracę. Sytuacji nie ułatwia lakoniczność ure-
gulowania tego zagadnienia zarówno w ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie
gminnym, jak i w ustawie z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych, cho-
ciaż przewidziano w nich wybór jako podstawę nawiązania stosunków pracy z niektó-
rymi pracownikami samorządowymi. Co prawda, art. 31 ustawy o pracownikach sa-
morządowych stanowi, że w kwestiach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się
odpowiednio przepisy Kodeksu pracy (ust. 1), a spory ze stosunku pracy pracowni-
ków samorządowych rozpoznają sądy pracy (ust. 2), ale to ogólne odwołanie do
przepisów Kodeksu pracy niewiele wnosi, jeśli chodzi o rozstrzygnięcie przedstawio-
nych przez skarżącego zagadnień prawnych. W orzecznictwie Sądu Najwyższego
oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że do stosunków pracy z
wyboru, w szczególności do zmiany wysokości wynagrodzenia pracownika samorzą-
dowego zatrudnionego na podstawie wyboru, nie stosuje się przepisów Kodeksu
pracy, w szczególności art. 42 (por. wyroki Sądu Najwyższego: z 20 czerwca 2001 r.,
I PKN 488/00, OSNP 2003 nr 10, poz. 242; z 23 listopada 2001 r., I PKN 699/00,
OSNP 2003 nr 22, poz. 541; z 9 października 2006 r., II PK 27/06, OSNP 2007 nr 23-
24, poz. 344; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 24 września 1997 r., II
SA 941/97, LEX nr 31401; z 9 listopada 2004 r., OSK 873/04, LEX nr 164507). Prze-
pis art. 42 k.p. wprost odnosi się jedynie do umownych stosunków pracy, a w
związku z tym, że przepisy dotyczące stosunku pracy na podstawie wyboru (art. 73-
75 k.p.) nie odsyłają do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących umowy o
pracę, nie jest możliwe zastosowanie konstrukcji wypowiedzenia zmieniającego do
stosunku pracy na podstawie wyboru. Kwestia zmiany wysokości (obniżenia) wyna-
grodzenia pracownika samorządowego zatrudnionego na podstawie wyboru nie
została również uregulowana w ustawie o pracownikach samorządowych. Nie ozna-
cza to jednak niedopuszczalności zmiany wysokości wynagrodzenia wójta (burmi-
strza, prezydenta miasta) przez radę gminy (radę miasta) w okresie trwania jego
9
mandatu. Takich przepisów gwarantujących stabilność warunków zatrudnienia wójta
(stabilność treści jego stosunku pracy w zakresie dotyczącym wysokości wynagro-
dzenia) nie zawiera ani ustawa o samorządzie gminnym, ani ustawa o pracownikach
samorządowych, ani Kodeks pracy.
Na tym tle rozważenia wymaga twierdzenie skarżącego, że dokonując obniże-
nia wysokości wynagrodzenia powoda jako burmistrza Rada Miejska powinna była
uzyskać na to jego pisemną zgodę, a nieuzyskanie tej zgody - a nawet niestaranie
się o nią - musi być potraktowane w ten sposób, że jednostronna czynność prawna
Rady Miejskiej nie rodzi skutków prawnych, a nawet - ze względu na niespełnienie
warunku uzyskania pisemnego oświadczenia powoda o wyrażeniu zgody - jest nie-
ważna.
Teza powyższa nie daje się obronić. Pogląd powoda, że do zmiany wysokości
jego wynagrodzenia jako pracownika samorządowego mogło dojść tylko za jego
zgodą w drodze porozumienia stron stosunku pracy, nie znajduje oparcia ani w prze-
pisach ustawy o pracownikach samorządowych, ani w przepisach Kodeksu pracy -
także w powołanych przez skarżącego art. 11 k.p. i art. 29 § 4 i 5 k.p. Przepis art. 11
k.p., zgodnie z którym nawiązanie stosunku pracy oraz ustalenie warunków pracy i
płacy, bez względu na podstawę prawną tego stosunku, wymaga zgodnego oświad-
czenia woli pracodawcy i pracownika, reguluje zasadę przejawiającą się w tym, że
dla nawiązania stosunku pracy konieczne jest zgodne oświadczenie woli obu zainte-
resowanych stron tego stosunku prawnego. Zasada swobody nawiązania stosunku
pracy odnosi się nie tylko do samego faktu powstania tego stosunku, ale także
ukształtowania jego treści w chwili jego nawiązywania. Znalazło to potwierdzenie w
nowelizacji art. 11 k.p., dokonanej ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie
ustawy - Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 213, poz.
2081), która weszła w życie 1 stycznia 2004 r. Nowelizacja ta uzupełniła treść tego
przepisu o stwierdzenie, że swoboda nawiązania stosunku pracy dotyczy nie tylko
jego nawiązania, ale także „ustalenia warunków pracy i płacy”. Z nowelizacji tej nie
można jednak wyprowadzać wniosków takich, jakie próbuje formułować skarżący, a
mianowicie, że od chwili nowelizacji art. 11 k.p. jakakolwiek zmiana treści istniejące-
go stosunku pracy, na przykład dotycząca odmiennego od pierwotnego ukształtowa-
nia warunków pracy i płacy, bezwarunkowo wymaga zgody obu stron tego stosunku
dla swojej skuteczności, a zatem przepis ten po nowelizacji dotyczy nie tylko nawią-
zania stosunku pracy, ale także jego późniejszych modyfikacji. Przyjęcie takiego za-
10
łożenia podważałoby co do zasady możliwość jednostronnego ingerowania przez
pracodawcę w treść istniejącego stosunku pracy, ukształtowaną w chwili jego nawią-
zywania. Brak jest podstaw do formułowania tak daleko idących wniosków, jeśli się
uwzględni istnienie innych regulacji prawnych (choćby to, że nadal obowiązuje art. 42
k.p., którego nie uchylono - ani nie zmieniono jego treści normatywnej - przy okazji
nowelizacji art. 11 k.p.). Ulokowanie art. 11 k.p. wśród podstawowych zasad prawa
pracy pozwala na postawienie tezy, że definiuje on zasadę prawa pracy dotycząca
swobody nawiązania stosunku pracy. Jego treść odnosi się bezpośrednio i jedno-
znacznie jedynie do fazy nawiązania stosunku pracy, a nie do zmian (modyfikacji,
odmiennego ukształtowania) treści istniejącego już (wcześniej nawiązanego) stosun-
ku pracy. Przyjęcie stanowiska konstruowanego przez skarżącego w oparciu o no-
welizację treści art. 11 k.p. prowadziłoby do trudnych do zaakceptowania skutków. O
ile z istoty umownego stosunku pracy wynika, że trwała zmiana jego treści może na-
stąpić tylko w wyniku wyraźnej lub dorozumianej woli obydwu stron umowy o pracę
(np. na podstawie porozumienia zmieniającego albo zaakceptowanego przez pra-
cownika wypowiedzenia zmieniającego), o tyle z istoty stosunku pracy z mianowania,
funkcjonującego przede wszystkim w sferze publicznej i charakteryzującego się za-
równo wzmożoną ochroną jego trwałości, jak i zwiększoną dyspozycyjnością pra-
cownika, wynika, że niektóre zmiany warunków zatrudnienia w czasie jego trwania
mogą następować w wyniku jednostronnej decyzji i jednostronnych działań praco-
dawcy, na które pracownik nie musi wyrażać zgody (por. np. art. 31 ust. 1, art. 32
ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej, Dz.U. Nr 170, poz. 1218
ze zm.). Pozwala to na sformułowanie wniosku, że zgodne ustalanie przez praco-
dawcę i pracownika warunków zatrudnienia, o których stanowi art. 11 k.p., dotyczy
jedynie fazy nawiązywania stosunku pracy, zmiana zaś tych warunków w czasie
trwania stosunku pracy, czyli odmienne ich ukształtowanie, następuje z wykorzysta-
niem instrumentów właściwych każdemu rodzajowi stosunku pracy.
Z treści normatywnej art. 11 k.p. nie da się zatem wyprowadzić uzasadnienia
dla tezy skarżącego, że zmiana treści istniejącego już stosunku pracy, nawiązanego
na podstawie wyboru, w zakresie dotyczącym zmiany warunków wynagrodzenia pra-
cownika wymaga dla swojej skuteczności w każdym przypadku zgodnego oświad-
czenia woli obu stron.
Wniosków, jakie przedstawił skarżący w skardze kasacyjnej, nie da się rów-
nież uzasadnić treścią art. 29 § 4 i 5 k.p. Przepisy te - dodane ustawą z dnia 14 listo-
11
pada 2003 r. nowelizującą Kodeks pracy z dniem 1 stycznia 2004 r. - stanowią, że
zmiana warunków umowy o pracę wymaga formy pisemnej (§ 4), co stosuje się od-
powiednio do stosunków pracy nawiązanych na innej podstawie niż umowa o pracę
(§ 5). Z treści tych przepisów nie wynika, że zmiana warunków wynagradzania pra-
cownika samorządowego zatrudnionego na podstawie wyboru wymaga złożenia na
piśmie (w formie pisemnej) zgodnych oświadczeń woli obu stron tego stosunku
pracy. Z art. 29 § 4 k.p. wynika jedynie, że podobnie jak samo zawarcie umowy o
pracę wymaga formy pisemnej (art. 29 § 2 zdanie pierwsze k.p.), także zmiana wa-
runków umowy o pracę wymaga zachowania tej formy. Umowa o pracę oraz wszel-
kie zmiany treści umowy o pracę powinny być ujęte na piśmie. Niezachowanie formy
pisemnej nie powoduje jednak nieważności umowy o pracę albo nieważności doko-
nanych przez strony zmian jej treści. Skutki prawne naruszenia wymagania dotyczą-
cego formy pisemnej umowy o pracę (także formy pisemnej zmiany warunków
umowy o pracę) określa art. 29 § 2 zdanie drugie k.p., zgodnie z którym pracodawca
powinien, najpóźniej w dniu rozpoczęcia pracy przez pracownika, potwierdzić pra-
cownikowi na piśmie ustalenia co do rodzaju umowy oraz jej warunków. Potwierdze-
nie rodzaju i warunków umowy o pracę powinno zawierać w swej treści informacje na
temat uzgodnionych przez strony elementów stosunku pracy wymienionych w art. 29
§ 1 k.p. To samo dotyczy zmiany warunków umowy o pracę. Przedmiotem regulacji
art. 29 k.p. w żadnym stopniu nie są warunki (przesłanki) skutecznej zmiany treści
stosunku pracy nawiązanego na podstawie wyboru - zwłaszcza to, czy i w jakich sy-
tuacjach może dojść do tej zmiany w drodze jednostronnych czynności pracodawcy -
a jedynie obowiązki pracodawcy związane z zawarciem umowy o pracę na piśmie
(także wydaniem na piśmie innego dokumentu, w szczególności aktu mianowania lub
powołania, z którego wynika nawiązanie stosunku pracy na innej podstawie niż
umowa o pracę) oraz potwierdzeniem na piśmie ustaleń co do stron stosunku pracy,
podstawy nawiązania stosunku pracy (w szczególności rodzaju umowy) oraz warun-
ków, na jakich pracownik ma świadczyć pracę.
Rację ma skarżący, że art. 29 k.p. w części, w jakiej reguluje obowiązki infor-
macyjne pracodawcy dotyczące poinformowania na piśmie pracownika o jego wa-
runkach zatrudnienia, stanowi wdrożenie do krajowego porządku prawnego posta-
nowień dyrektywy Rady nr 91/533/EWG z dnia 14 października 1991 r. w sprawie
obowiązku pracodawcy dotyczącego informowania pracowników o warunkach sto-
sowanych do umowy lub stosunku pracy (Dz.U. WE L 288, s. 32). Jednak od oceny i
12
stwierdzenia, czy doszło do prawidłowego dostosowania polskich przepisów prawa
pracy do norm prawa wspólnotowego, w szczególności przepisów dyrektywy nr
91/533/EWG, nie zależą wnioski, które miałyby jakiekolwiek znaczenie dla rozstrzy-
gnięcia rozpoznawanej sprawy, w szczególności oceny prawidłowości (ważności,
skuteczności) dokonania przez Radę Miejską w N. zmian w warunkach wynagradza-
nia powoda jako burmistrza Miasta i Gminy N. Dyrektywa nr 91/533/EWG reguluje
wyłącznie obowiązki pracodawcy dotyczące informowania pracowników o warunkach
zatrudnienia (stosowanych w umowach o pracę lub w innych niż umowne stosunkach
pracy). Dyrektywa ta w najmniejszym stopniu nie zajmuje się zasadami, przesłan-
kami i trybem dokonywania przez pracodawcę zmian w treści warunków zatrudnie-
nia. Reguluje wyłącznie obowiązki informacyjne pracodawcy. Stanowi, między in-
nymi, że zmiany dotyczące warunków zatrudnienia powinny być przedmiotem pi-
semnego dokumentu przekazanego pracownikowi przez pracodawcę przy najbliższej
okazji, nie później niż jeden miesiąc od daty wejścia w życie tych zmian (art. 5 ust. 1
dyrektywy). Dyrektywa nie uzależnia jednak skuteczności dokonanych zmian warun-
ków zatrudnienia od spełnienia przez pracodawcę obowiązku poinformowania pra-
cownika o tej zmianie. Te same uwagi można odnieść do art. 29 § 4 i 5 k.p. Zgodnie
z art. 5 ust. 1 dyrektywy, obowiązek informowania pracowników dotyczy również
wszelkich zmian istotnych warunków stosunku pracy, które powinny być przekazane
pracownikowi na piśmie. Wdrożenie przytoczonego przepisu dyrektywy do polskiego
prawa nastąpiło w art. 29 § 4 i 5 k.p. Przepis art. 29 § 4 k.p. nie ma bezpośredniego
zastosowania do sytuacji powoda, który nie pozostawał ze stroną pozwaną w umow-
nym stosunku pracy. Odpowiednie zastosowanie tego przepisu do sytuacji powoda
(zgodnie z art. 29 § 5 k.p.) oznacza zobowiązanie pracodawcy do przekazania pra-
cownikowi informacji o zmianie warunków zatrudnienia. Nie wynika z niego, że
zmiana wysokości wynagrodzenia pracownika samorządowego zatrudnionego na
podstawie wyboru wymaga pisemnego zgodnego oświadczenia woli obu stron. To
tylko forma przekazania pracownikowi informacji ma być pisemna (dla celów dowo-
dowych).
Z przedstawionych wyżej przyczyn Sąd Najwyższy nie podziela stanowiska
przedstawionego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2006
r., II OSK 424/05, LEX nr 196437, na który powołuje się powód. Tezę tego orzecze-
nia - zgodnie z którą zmiana wysokości wynagrodzenia prezydenta miasta, zatrud-
nionego na podstawie wyboru, wymaga pisemnego zgodnego oświadczenia woli obu
13
stron stosunku pracy - wyprowadzono z brzmienia art. 11 k.p. i art. 29 § 4 i 5 k.p. po
nowelizacji, stwierdzając, iż wniosek taki wynika z faktu, że zmiana warunków
umowy o pracę wymaga formy pisemnej (art. 29 § 4 k.p.), co dotyczy także stosun-
ków pracy nawiązanych na innej podstawie niż umowa o pracę (art. 29 § 5 k.p.), a
nawiązanie stosunku pracy i ustalenie warunków pracy i płacy bez względu na pod-
stawę tego zatrudnienia, wymaga zgodnego oświadczenia woli pracodawcy i pra-
cownika (art. 11 k.p.). Uzasadnienie tego orzeczenia nie zawiera - poza przytocze-
niem treści wybranych przepisów prawa pracy - pogłębionej argumentacji prawnej,
która mogłaby być uznana za przekonywającą co do słuszności postawionej tezy.
Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela krytyczne uwagi
dotyczące uzasadnienia tego wyroku przedstawione w glosie A. Kisielewicza, OSP
2007 nr 4, poz. 4.
W stanie prawnym wynikającym z nowelizacji Kodeksu pracy wprowadzonej
ustawą z dnia 14 listopada 2003 r., która weszła w życie 1 stycznia 2004 r., nie
zmieniło się nic, co mogłoby wpłynąć na dotychczasową, utrwaloną linię orzecznic-
twa co do możliwości i dopuszczalności jednostronnej zmiany przez radę gminy wa-
runków wynagradzania zatrudnionego na podstawie wyboru pracownika samorzą-
dowego (wójta, burmistrza, prezydenta miasta). W tej sytuacji powstaje problem, czy
w ogóle jest dopuszczalna zmiana wysokości wynagrodzenia pracownika zatrudnio-
nego na podstawie wyboru. Nie powinno budzić wątpliwości, że może to nastąpić na
podstawie porozumienia stron stosunku pracy, w każdym razie w zakresie podwyż-
szenia wynagrodzenia. Zasadnicza trudność polega jednak na rozstrzygnięciu kwe-
stii, czy pracodawca może jednostronnie (bez zgody pracownika) obniżyć wysokość
wynagrodzenia pracownika zatrudnionego na podstawie wyboru. Problem ten był już
wielokrotnie przedmiotem rozważań w orzecznictwie. Został on zasygnalizowany
przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 9 grudnia 2003 r., P 9/02
(OTK-A 2003 nr 9, poz. 100; Samorząd Terytorialny 2004 nr 6, s. 59 z glosą P.
Chmielnickiego). Utrwalone w tym zakresie jest orzecznictwo Sądu Najwyższego i
Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 24 września 1997 r., II SA 941/97,
LEX nr 31401, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że stosunek pracy z wyboru
rozwiązuje się z wygaśnięciem mandatu (art. 73 § 2 k.p.) nie ma więc do niego zasto-
sowania wypowiedzenie warunków pracy i płacy (art. 42 § 1-3 k.p.). W uzasadnieniu
tego wyroku stwierdzono, że nie prowadzi to jednak do niezmienialności, niewzru-
szalności statusu pracowniczego wójta. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął do-
14
puszczalność zmiany warunków płacy na niekorzyść pracownika zatrudnionego na
podstawie wyboru, ale jako metodę dokonania tego wskazał „zmianę warunków spra-
wowania mandatu”. Ten pogląd nie został w późniejszym orzecznictwie podtrzymany.
W wyroku z 9 listopada 2004 r., OSK 873/04, LEX nr 164507, Naczelny Sąd Admini-
stracyjny uznał, że stosunek pracy pracownika samorządowego z wyboru jest szcze-
gólnym stosunkiem pracy związanym z pełnioną przez niego funkcją. Skoro do rady
gminy należy ustalanie wysokości wynagrodzenia temu pracownikowi, to do niej na-
leży również jej zmiana. Odebranie radzie gminy kompetencji ustalenia wynagrodze-
nia dla pracownika samorządowego, przez zmianę tego wynagrodzenia w zależności
od ilości i jakości świadczonej pracy, podważałoby jej ustawowe kompetencje. Taka
wykładnia jest przyjmowana również w orzecznictwie Sądu Najwyższego. W tezie
wyroku z 20 czerwca 2001 r., I PKN 488/00, OSNP 2003 nr 10, poz. 242, stwier-
dzono, że do zmiany wysokości wynagrodzenia pracownika samorządowego zatrud-
nionego na podstawie wyboru nie stosuje się art. 42 k.p. W jego uzasadnieniu wywie-
dziono natomiast, że pogląd, zgodnie z którym do zmiany wysokości wynagrodzenia
pracownika samorządowego zatrudnionego na podstawie wyboru może dojść tylko
za jego zgodą w drodze porozumienia stron stosunku pracy, nie znajduje oparcia ani
w przepisach Kodeksu pracy, ani w przepisach ustawy o pracownikach samorządo-
wych. Z kolei w wyroku z 9 października 2006 r., II PK 27/06, OSNP 2007 nr 23-24,
poz. 344, Sąd Najwyższy stwierdził, że przepisem kompetencyjnym w zakresie doko-
nywania czynności z zakresu prawa pracy (wskazującym organ właściwy do ich
dokonywania) jest art. 4 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych, zgodnie z
którym, wobec wójta dokonuje ich organ stanowiący jednostki samorządu terytorial-
nego. Takiego charakteru (w każdym razie wyłącznie takiego) nie ma natomiast art.
18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Stwierdza się w nim, że do wyłącznej
właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta (burmistrza, prezyden-
ta miasta). Chodzi w nim jednak nie tyle o wskazanie organu właściwego do podej-
mowania czynności z zakresu prawa pracy (choć także), ile o przyznanie uprawnie-
nia (kompetencji w znaczeniu materialnoprawnym) do kształtowania wynagrodzenia
wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w granicach określonych w art. 20 ust. 1
ustawy o pracownikach samorządowych oraz art. 78 § 1 k.p., a więc stosownie do
zajmowanego stanowiska oraz posiadanych kwalifikacji zawodowych, a także odpo-
wiadającego rodzajowi wykonywanej pracy i kwalifikacjom wymaganym przy jej wy-
konywaniu oraz uwzględniającego ilość i jakość świadczonej pracy. Przepis art. 18
15
ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym nie ogranicza przy tym uprawnienia
organu stanowiącego (pracodawcy) do ustalenia wynagrodzenia wójta jeden raz na
początku kadencji i na cały okres jej trwania. Stosunek pracy z wyboru na kadencję
jest stosunkiem prawnym długotrwałym, w czasie którego wskazane okoliczności,
uwzględniane przy określeniu wysokości wynagrodzenia za pracę, ulegają wielokrot-
nym zmianom, co podlega ocenie pracodawcy. Jednostronna zmiana (obniżenie)
wynagrodzenia burmistrza może być więc dokonana przez organ stanowiący gminy
na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, w ramach upraw-
nienia do ustalenia jego wynagrodzenia.
Możliwość jednostronnej zmiany przez pracodawcę (radę gminy) warunków
wynagradzania pracownika samorządowego zatrudnionego na podstawie wyboru
(wójta) powinna być oceniona na podstawie odpowiedniej wykładni przepisów ustawy
o samorządzie gminnym oraz ustawy o pracownikach samorządowych. Zgodnie z
art. 20 ust. 1 tej ostatniej ustawy, pracownikowi samorządowemu przysługuje wyna-
grodzenie stosowne do zajmowanego stanowiska oraz posiadanych kwalifikacji za-
wodowych. Jest to regulacja analogiczna do przewidzianej w art. 78 § 1 k.p. Obydwa
te przepisy określają podstawowe kryteria ustalania wysokości wynagrodzenia, nie
mogą być jednak podstawą do domagania się przez pracownika wyższego wynagro-
dzenia za pracę i nie kreują roszczenia o takie wynagrodzenie, jeżeli pracodawca
określił je zgodnie z przepisami płacowymi dotyczącymi określonej grupy pracowni-
ków (w przypadku powoda chodzi o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia
11 lutego 2003 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pra-
cowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiato-
wych i urzędach marszałkowskich - Dz.U. Nr 33, poz. 264 ze zm. oraz rozporządze-
nia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pra-
cowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiato-
wych i urzędach marszałkowskich - Dz.U. Nr 146, poz. 1223 ze zm.), a także zgodnie
z zasadami konstytucyjnymi (art. 32 ust. 2 i art. 33 ust. 2 Konstytucji) oraz podsta-
wowymi zasadami prawa pracy (np. art. 11
2
k.p., art. 11
3
k.p. lub art. 13 k.p.) i szcze-
gółowymi przepisami prawa pracy dotyczącymi wynagrodzenia (np. art. 183c
k.p.).
Przepisy te nie kreują roszczenia o wynagrodzenie wyższe od otrzymywanego przez
pracownika w sytuacji, gdy faktycznie wypłacone wynagrodzenie mieści się w grani-
16
cach wyznaczonych przez przepisy płacowe dotyczące określonej grupy pracowni-
ków i nie narusza zasady równego traktowania oraz zakazu dyskryminacji.
Powód nie twierdził, że wynagrodzenie przyznane mu w wyniku kolejnych
uchwał Rady Miejskiej w N. nie było zgodne z obowiązującymi przepisami prawa
pracy dotyczącymi wynagrodzeń pracowników samorządowych, na przykład było
niższe od najniższego wynagrodzenia za pracę przewidzianego w tych przepisach
dla pracownika zatrudnionego na stanowisku burmistrza miasta w mieście określonej
wielkości (czyli na takim, jakie zajmował powód). Nie powoływał się również na naru-
szenie zasad równego traktowania i zakazu dyskryminacji.
Pracodawca zatrudniający pracownika samorządowego z wyboru ma możli-
wość swobodnego ustalania wysokości jego wynagrodzenia w granicach określonych
przez art. 20 ustawy o pracownikach samorządowych oraz przepisy rozporządzenia
Rady Ministrów wydanego w oparciu o upoważnienie ustawowe zawarte w art. 20
ust. 2 tej ustawy, a także ogólne zasady wynikające z przytoczonych wcześniej prze-
pisów Konstytucji RP oraz Kodeksu pracy. Stosunek pracy pracownika samorządo-
wego z wyboru jest szczególnym stosunkiem pracy ściśle związanym z pełnioną
przez niego funkcją publiczną - w rozpoznawanej sprawie funkcją burmistrza. Jedy-
nym organem uprawnionym do oceny jakości świadczonej przez powoda pracy na
stanowisku burmistrza była - stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie gmin-
nym - Rada Miejska jako organ stanowiący i kontrolny gminy. Do niej również nale-
żało określanie wysokości wynagrodzenia powoda jako burmistrza. Stosownie do art.
18 ust. 2 pkt 2 do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia
wójta (także burmistrza lub prezydenta miasta), stanowienie o kierunkach jego dzia-
łania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Odebranie radzie gminy
kompetencji do ustalania wysokości wynagrodzenia wójta w zależności od ilości i
jakości świadczonej przez niego pracy podważałoby jej ustawowe kompetencje.
Umieszczenie regulacji prawnej dotyczącej ustalania wynagrodzenia wójta w
samorządowej ustawie ustrojowej i przyznanie radzie gminy kompetencji do podej-
mowania rozstrzygnięć w tym zakresie oznacza, że ten element stosunku pracy wójta
jest definiowany jednostronnym władczym oświadczeniem woli organu stanowiącego
gminy, działającego za pracodawcę (art. 31
k.p.). Status prawny wójta (burmistrza,
prezydenta miasta) jest złożony. Nakładają się tutaj na siebie regulacje dwóch reżi-
mów prawnych - prawa publicznego (co dotyczy ustrojowej pozycji tych organów
gminy) i prawa prywatnego (do dotyczy sfery zatrudnienia tych osób). Zetknięcie się
17
tych dwóch reżimów - przepisów dotyczących funkcjonowania samorządu terytorial-
nego i przepisów prawa pracy odnoszących się do stosunku pracy wójta (burmistrza,
prezydenta miasta) może rodzić pewne komplikacje. Nie oznaczają one jednak, że z
powodu skąpej regulacji statusu pracowniczego wójta w ustawach samorządowych
należy przyjąć brak możliwości zmiany wysokości (obniżenia) wynagrodzenia wójta
(burmistrza, prezydenta miasta) bez jego zgody na to. Wiadomo bowiem, że pracow-
nik na ogół dobrowolnie nie wyraża zgody na obniżenie wynagrodzenia. Nie wia-
domo natomiast, w jaki sposób pracodawca mógłby wymóc na pracowniku zgodę na
nowe, proponowane warunki wynagrodzenia. W tej sytuacji najbardziej rozsądnym
rozwiązaniem, respektującym interesy obydwu stron stosunku pracy oraz specyfikę
zatrudnienia na stanowisku organu gminy, jest przyjęcie, że kwestię ustalania wyna-
grodzenia wójta reguluje w sposób wyczerpujący art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samo-
rządzie gminnym. Odmienność tej regulacji w stosunku do regulacji dotyczącej pra-
cowników umownych (np. art. 42 k.p.) jest uzasadniona specyfiką statusu prawnego
osoby pełniącej funkcję organu wykonawczego gminy. Pozwala to na postawienie
tezy, że zmiana przez radę gminy wysokości wynagrodzenie wójta (burmistrza, pre-
zydenta miasta) zatrudnionego na podstawie wyboru nie wymaga dla swojej skutecz-
ności zgody wójta.
Uchwała rady gminy obniżająca wójtowi dotychczas pobierane przez niego
wynagrodzenie nie pozostaje poza kontrolą sądu. Przede wszystkim podlega ocenie
co do zgodności z prawem w trybie nadzoru sprawowanego przez wojewodę jako
organ nadzoru (art. 91 ustawy o samorządzie gminnym). Rozstrzygnięcie nadzorcze
może być zaskarżone do sądu administracyjnego. Uchwała rady gminy w sprawie
ustalenia wynagrodzenia za pracę wójta może być również zaskarżona przez sa-
mego zainteresowanego do sądu administracyjnego w oparciu o art. 101 ustawy o
samorządzie gminnym. Ponadto uchwała rady gminy dotycząca wynagrodzenia wójta
podlega badaniu przez sąd pracy co do zgodności z przepisami płacowymi o charak-
terze gwarancyjnym (wynagrodzenie ustalone przez radę gminy nie może być niższe
od minimalnych stawek określonych w przepisach wykonawczych do ustawy o pra-
cownikach samorządowych, wydanych w oparciu o art. 20 ust. 2 tej ustawy) oraz w
kontekście ewentualnego naruszenia przepisów o zakazie dyskryminacji oraz rów-
nym traktowaniu pracowników w zatrudnieniu (art. 32 ust. 2 i art. 33 ust. 2 Konstytucji
RP, art. 112
k.p., art. 113
k.p. lub art. 183c
k.p.).
18
Uchwały Rady Miejskiej w N. dotyczące wysokości wynagrodzenia powoda
jako burmistrza nie zostały zakwestionowane w trybie nadzoru jako sprzeczne z pra-
wem i przez to nieważne (na podstawie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym).
Oznacza to, że brak jest również z tego punktu widzenia podstaw do kwestionowania
ich skuteczności. Zmiana wysokości wynagrodzenia powoda odbyła się zgodnie z
ustawowymi kompetencjami Rady Miejskiej w N., bez naruszenia przepisów Kodeksu
pracy o pracownikach zatrudnionych na podstawie wyboru oraz przepisów ustaw o
samorządzie gminnym oraz o pracownikach samorządowych.
Mając powyższe na uwadze Sąd Najwyższy oddalił skargę kasacyjną jako po-
zbawioną uzasadnionych podstaw.
========================================