Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt IV CSK 67/08
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 20 czerwca 2008 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Stanisław Dąbrowski (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Iwona Koper
SSN Hubert Wrzeszcz
w sprawie z powództwa I. Z.
przeciwko Gminie S.
o ustalenie,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 20 czerwca 2008 r.,
skargi kasacyjnej powoda od wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia 17 października 2007 r.,
sygn. akt I ACa (…),
oddala skargę kasacyjną; nie obciąża powoda kosztami postępowania
kasacyjnego.
Uzasadnienie
Sąd Okręgowy w O. wyrokiem z dnia 19 czerwca 2007 r. oddalił powództwo I. Z.
przeciwko Gminie S. o ustalenie nieważności oświadczenia złożonego przez Wójta
Gminy S. w dniu 24 kwietnia 2003 r. o wykonaniu prawa pierwokupu nieruchomości
składającej się z działek oznaczonych nr ewidencyjnymi (...)/5 oraz (...)/7, położonej w T.
2
Sąd Okręgowy poczynił następujące ustalenia faktyczne: w dniu 20 marca 2003 r.
Przedsiębiorstwo Usług Hotelarskich i Mieszkaniowych Spółka z o.o. w O. zawarło z
powodem warunkową umowę sprzedaży nieruchomości składającej się z działek o
numerach (...)/5 i (...)/7, położonej w T. w Gminie S. Przy sporządzaniu aktu
notarialnego okazano zaświadczenie wydane w dniu 31 grudnia 2002 r. przez Urząd
Gminy S., z którego wynikało, że działka nr 1 21/5, zgodnie z miejscowym planem
ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy S., przeznaczona jest na cele
projektowanej plaży i kąpieliska, natomiast działka nr (...)/7 na poszerzenie drogi
krajowej.
W umowie zastrzeżono, że sprzedaż następuje pod warunkiem, że Wójt Gminy S.
nie wykona w imieniu Gminy prawa pierwokupu, przysługującego mu wobec
uprzedniego nabycia tej nieruchomości przez zbywcę od Skarbu Państwa, na podstawie
art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
W dniu 24 kwietnia 2003 r. Wójt Gminy S. działając w imieniu i na rzecz Gminy,
oświadczył przed notariuszem, że korzysta z prawa pierwokupu w księdze wieczystej
przedmiotowa nieruchomość opisana jest jako nieruchomość rolna. Również w rejestrze
gruntów działki nr (...)/5 i (...)/7 figurują jako działki rolne. W kwietniu 1998 r.
nieruchomość objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego
Gminy S., zgodnie z którym działka nr (...)/5 w części przeznaczona była na cele rolne,
w części zaś na cele projektowanej plaży i kąpieliska, natomiast działka nr (...)/7 na cele
budowy drogi. Plan zagospodarowania przestrzennego utracił moc obowiązującą z
dniem 31 grudnia 2002 r. i w okresie między zawarciem warunkowej umowy sprzedaży
nieruchomości a wykonaniem prawa pierwokupu przez Gminę nieruchomość nie była
objęta planem zagospodarowania przestrzennego oraz niefunkcjonowała w odniesieniu
do niej decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Od ośmiu lat
nieruchomość ta była wykorzystywana do celów rekreacyjnych, jako boisko do gry w
piłkę nożną i siatkową. Wypasano tam również bydło.
Mając na względzie, że nieruchomość nie była zabudowana i uprzednio została
nabyta przez sprzedawcę od Skarbu Państwa, Sąd Okręgowy uznał, że ocena czy
pozwanej Gminie służyło prawo pierwokupu zależała od tego, czy nieruchomość była
przeznaczona na cele rolne w rozumieniu art. 109 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997
r. o gospodarce nieruchomościami, w brzemieniu obowiązującym w dacie zawierania
warunkowej umowy sprzedaży, tj. 20 marca 2003 r. W chwili zawierania warunkowej
umowy sprzedaży, jak i w dacie złożenia oświadczenia o wykonaniu prawa pierwokupu
3
nie obowiązywał żaden plan zagospodarowania obejmujący nieruchomość o numerach
(...)/5 i (...)/7, jak również niefunkcjonowała decyzja o warunkach zabudowy i
zagospodarowania tej nieruchomości, a zatem nie może być mowy, że sporna
nieruchomość była przeznaczona na cele rolne w planach miejscowych lub decyzjach o
warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem Sądu Okręgowego dowodzi
to niespełnienia przesłanki z art. 109 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o
gospodarce nieruchomościami. Zastrzeżenie w umowie z dnia 20 marca 2003 r. prawa
pierwokupu na rzecz Gminy S. nie było sprzeczne z przepisami ówcześnie
obowiązującego prawa, a co za tym idzie, zastrzeżenie to nie może być uznane za
nieważne w świetle art. 58 k.c.
Apelację powoda od powyższego wyroku Sąd Apelacyjny oddalił wyrokiem z dnia
17 października 2007 r. Sąd Apelacyjny podzielił wykładnię art. 109 ust. 2 ustawy z dnia
21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dokonaną przez Sąd Okręgowy.
Zdaniem Sądu Apelacyjnego, w przepisie tym ustawodawca ograniczył zasadę swobody
umów w odniesieniu do nieruchomości uprzednio nabytej przez sprzedawcę od Skarbu
Państwa, niezabudowanej w dacie jej odsprzedaży i nie przeznaczonej w aktach prawa
miejscowego lub decyzji administracyjnej na cele rolne lub leśne. W razie sprzedaży
takiej nieruchomości ustawodawca przyznał Gminie ustawowe prawo pierwokupu. Z tej
racji, iż prawo pierwokupu jest uprawnieniem o charakterze wyjątkowym, nie może być
wyprowadzony wniosek, iż art. 109 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. można
nadać inną treść, niż z niej wynika, a mianowicie ograniczyć prawo pierwokupu do
sytuacji takich, jakie zostały przewidziane w tym przepisie po jego nowelizacji
obowiązującej od 22 września 2004 r.
W skardze kasacyjnej od wyroku Sądu Apelacyjnego opartej na obu podstawach
wymienionych w art. 3983
§ 1 k.p.c. powód zarzucił naruszenie prawa materialnego: art.
109 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w
brzmieniu obowiązującym w dniu 20 marca 2003 r., art. 3 k.c. w związku z art. 109 ust. 2
ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dniu 20 marca
2003 r. i w brzmieniu nadanym po nowelizacjach z dnia 27 marca 2003 r. i z dnia 28
listopada 2003 r., art. 597 § 2 k.c. w związku z art. 58 § 1 k.c. i art. 109 ust. 1 i 2 ustawy
o gospodarce nieruchomościami, art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo
geodezyjne i kartograficzne, art. 7 ust. 2 pkt 3 i art. 13 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o
ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 2 czerwca 1984
r. art. 13 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w
4
brzmieniu obowiązującym w dniu 3 kwietnia 1992 r. Zarzucił także naruszenie przepisów
prawa procesowego – art. 217 k.p.c. i 381 k.p.c.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Powód w dniu 20 marca 2003 r. zawarł umowę kupna – sprzedaży
nieruchomości, w której wyraźnie zgodził się na warunek, że Wójt Gminy S. w imieniu
Gminy S. nie wykona prawa pierwokupu przysługującego mu na podstawie art. 109 ust.
1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do
art. 597 § 2 k.c. prawo pierwokupu wykonywa się przez oświadczenie złożone
zobowiązanemu. Jeżeli zawarcie umowy sprzedaży rzeczy, której dotyczy, prawo
pierwokupu, wymaga szczególnej formy, oświadczenie o wykonaniu prawa pierwokupu
powinno być złożone w tej samej formie. Z drugiego zdania tego przepisu w zestawieniu
z art. 158 k.c. wynika, że oświadczenie o wykonaniu prawa pierwokupu przy warunkowej
sprzedaży nieruchomości powinno być złożone w formie aktu notarialnego. Tak się też
stało w konkretnej sprawie. W dniu 24 kwietnia 2003 r. Wójt Gminy S. oświadczył przed
notariuszem, że wykonuje prawo pierwokupu nieruchomości warunkowo nabytej przez
powoda. Oświadczenie zostało złożone zgodnie z dyspozycją art. 597 § 2 k.c., zatem
jest nieusprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej co do naruszenia tego przepisu przez
Sąd Apelacyjny w rezultacie uznania ważności oświadczenia Wójta o wykonaniu prawa
pierwokupu.
W warunkowej umowie kupna – sprzedaży nieruchomości z dnia 20 marca 2003
r. wskazano, że podstawą prawa pierwokupu Gminy jest art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy z
dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do tego przepisu
Gminie przysługiwało prawo pierwokupu w przypadku sprzedaży nie zabudowanej
nieruchomości nabytej uprzednio przez sprzedawcę od Skarbu Państwa. Bezsporne
jest, że nieruchomość objęta umową z dnia 20 marca 2003 r. była niezabudowana i
została nabyta przez sprzedawcę od Skarbu Państwa.
Problem wynika z tego, że art. 109 ust. 2 wymienionej wyżej ustawy wprowadza
wyłączenie od prawa pierwokupu określonego w art. 109 ust. 1 pkt 1 i zdaniem
skarżącego to wyłączenie prawa pierwokupu ma zastosowanie do nabytej przez niego
nieruchomości.
Art. 109 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wedle swojego
pierwotnego brzmienia, obowiązującego w czasie zawierania przez powoda warunkowej
umowy kupna nieruchomości i złożenia przez Wójta Gminy S. oświadczenia o
5
wykonaniu prawa pierwokupu, wyłączał z prawa pierwokupu przysługującego Gminie
nieruchomości przeznaczone w planach miejscowych lub w decyzjach o warunkach
zabudowy i zagospodarowania terenu na cele rolne i leśne.
Na mocy art. 67 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu
przestrzennym w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie
ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 154, poz. 1804) miejscowe plany
zagospodarowania przestrzennego utraciły moc z dniem 31 grudnia 2002 r. Ustawa z
dnia 27 marca 2003 r., która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. zmieniła art. 109
ust. 2 w ten sposób, że przepis ten nie odwoływał się przy wyłączeniu prawa pierwokupu
gminy do przeznaczenia nieruchomości na cele rolne i leśne w planach miejscowych lub
w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale wyłączał z prawa
pierwokupu wszystkie nieruchomości przeznaczone na cele rolne i leśne.
Wedle kolejnej nowelizacji art. 109 ust. 2 z dnia 28 listopada 2003 r. prawo
pierwokupu zostało wyłączone w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych
w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planów miejscowych
do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne.
W myśl art. 3 k.c. ustawa nie ma mocy wstecznej, chyba że wynika to z jej
brzmienia lub celu. Wymienione wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. i z dnia 28
listopada 2003 r. nowelizujące art. 109 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.
o gospodarce nieruchomościami nie deklarują ich wstecznego działania. Także z celu
tych ustaw nie można dopatrzyć się uzasadnienia dla przyjmowanie ich mocy wstecznej.
Przepis art. 109 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ogranicza prawo
pierwokupu gminy, określone w art. 109 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Miarodajny jest zakres
ograniczenia obowiązującej w chwili składania oświadczenia o wykonywaniu prawa
pierwokupu. W tej sprawie oświadczenie o wykonywaniu prawa pierwokupu zostało
złożone przez Wójta Gminy S. w dniu 24 kwietnia 2003 r. Wedle obowiązującego w
tamtym czasie brzmienia art. 109 ust. 2 prawo pierwokupu gminy w przypadku
sprzedaży niezabudowanej nieruchomościami, nabytej uprzednio od Skarbu Państwa
wyłączone było tylko w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych w planach
miejscowych lub w decyzjach o warunkach na cele rolne i leśne. Sporna nieruchomość
nie należała do kategorii nieruchomości wymienionych w ówczesnym art. 109 ust. 2,
zatem podlegała prawu pierwokupu przez Gminę S.
Wobec wyczerpującego uregulowania zamieszczonego w art. 109 ustawy z dnia
21 sierpnia a1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przytoczone w skardze kasacyjnej
6
przepisy art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i
kartograficzne, art. 7 ust. 2 pkt 3 i art. 13 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie
gruntów rolnych i leśnych nie mogą mieć zastosowania dla oceny ważności
oświadczenia Gminy S. o wykonywaniu prawa pierwokupu.
Bezzasadny jest także zarzut naruszenia przepisów postępowania: art. 217 i 381
k.p.c. Uchybienie miało polegać na oddaleniu wniosków dowodowych zmierzających do
wykazania, że Gmina S. po skorzystaniu z prawa pierwokupu użytkuje nieruchomość na
cele rolne. Biorąc pod uwagę treść art. 109 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia
1997 r. o gospodarce nieruchomościami, sposób użytkowania nieruchomości po
złożeniu przez gminę oświadczenia o wykonaniu prawa pierwokupu nie może mieć nie
tylko istotnego ale żadnego znaczenia dla ważności tego oświadczenia.
Skarżący przywiązuje znaczną wagę do okoliczności, że z dniem 31 grudnia 2002
r. utraciły moc miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Twierdzi, że utrata
mocy obowiązującej miejscowych planów czyni nieracjonalną wykładnię gramatyczną
ówczesnego art. 109 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce
nieruchomościami, gdyż stosowanie przepisu przy takiej jego wykładni prowadziłoby do
tego, że w okresie od 1 stycznia do dnia 11 lipca 2003 r. (data wejścia w życie ustawy z
dnia 27 marca 2003 r. zmieniającej treść art. 109 ust. 2) wszystkie niezabudowane
nieruchomości nabyte przez sprzedawcę od Skarbu Państwa, także te przeznaczone na
cele rolne i leśne, podlegałyby prawu pierwokupu gminy, co nadmiernie rozszerzałoby
uprawnienia gminy z punktu widzenia jej zadań.
Powyższa argumentacja byłaby może przekonywująca, gdyby konkretna
nieruchomość w miejscowym planie, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2002 r. była
przeznaczona na cele rolne i leśne. Można byłoby wówczas powiedzieć, że zachodzi
potrzeba stosowania funkcjonalnej wykładni art. 109 ust. 2 i przyjąć, że pomimo utraty
mocy obowiązującej miejscowego planu pozostaje skuteczne wyłączenie nieruchomości
od prawa pierwokupu gminy ze względu na jej rolne i leśne przeznaczenie. Jednakże,
konkretna sporna nieruchomość w miejscowym planie, który utracił moc z dniem 31
grudnia 2002 r., wcale nie była przeznaczona na cele rolne i leśne. Przeznaczona była
na plażę i kąpielisko oraz na poszerzenie drogi krajowej. Przez osiem ostatnich lat przed
warunkową sprzedażą nieruchomość ta była wykorzystywana do celów rekreacyjnych,
jako boisko do gry w piłkę nożną i siatkową. Zatem argumentacja, że stosowanie art.
109 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wedle gramatycznej wykładni tego
przepisu w brzmieniu obowiązującym w okresie od 1 stycznia do 11 lipca 2003 r.
7
prowadziłoby w tamtym czasie do uzyskiwania przez gminy przy wykorzystaniu prawa
pierwokupu zbędnych im nieruchomości rolnych i leśnych, w konkretnym przypadku tej
sprawy jest całkiem nieprzekonywująca.
Z powyższych względów na mocy art. 39814
k.p.c. Sąd Najwyższy orzekł jak w
sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 102 k.p.c.