Pełny tekst orzeczenia

Uchwała z dnia 18 grudnia 2008 r., III CZP 116/08
Sędzia SN Zbigniew Strus (przewodniczący)
Sędzia SN Marian Kocon (sprawozdawca)
Sędzia SN Dariusz Zawistowski
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Gminy Ś.-Z. przeciwko "A.", sp. z o.o.
w R. o zapłatę, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu
18 grudnia 2008 r. zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Apelacyjny
we Wrocławiu postanowieniem z dnia 18 września 2008 r.:
„Czy podjęta w trybie art. 63 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce
nieruchomościami (jedn. tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) decyzja
właściwego organu ustalająca dodatkową opłatę roczną, obciążającą użytkownika
wieczystego z powodu niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości,
stanowi źródło cywilnoprawnej powinności świadczenia ze strony użytkownika
wieczystego w ramach nawiązanego stosunku użytkowania wieczystego
nieruchomości?”
podjął uchwałę:
W sprawie z powództwa gminy o zapłatę kwoty z tytułu dodatkowej
opłaty rocznej ustalonej decyzją podjętą na podstawie art. 63 ustawy z dnia 21
sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst: Dz.U. z 2004 r.
Nr 261, poz. 2603 ze zm.) droga sądowa jest niedopuszczalna.
Uzasadnienie
Sąd Okręgowy w Jeleniej Górze odrzucił pozew Gminy Ś.-Z. o zapłatę kwoty
32901 zł tytułem dodatkowej opłaty rocznej za niezagospodarowanie nieruchomości
oddanej w użytkowanie wieczyste. Wskazał, że opłata ta została ustalona w drodze
aktu władczego – dwóch decyzji administracyjnych wydanych na podstawie art. 63
ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst:
Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej: "u.g.n."), oraz że ma ona
charakter sankcji. W konsekwencji uznał, że decyzja Gminy o jej ustaleniu nie
kreuje zobowiązania o charakterze prywatnoprawnym, którego strony miałyby
równy status, a ponadto że brak odesłania na drogę postępowania cywilnego
przesądza niedopuszczalność drogi sądowej.
Przy rozpoznawaniu zażalenia powodowej Gminy powstało przedstawione
przez Sąd Apelacyjny we Wrocławiu zagadnienie prawne budzące poważne
wątpliwości o treści przytoczonej na wstępie.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Sąd Apelacyjny w uzasadnieniu przedstawionego zagadnienia prawnego dał
wyraz ugruntowanej linii orzecznictwa Sądu Najwyższego uwzględniającej
konstytucyjne prawo do sądu, jak też wynikającego stąd szerokiego pojmowania
spraw cywilnych, otwierającego drogę postępowania przed sądem powszechnym.
Aprobował stanowisko, że decyzja administracyjna może być źródłem stosunku
cywilnoprawnego, niemniej powziął wątpliwość, czy orzeczone w trybie
administracyjnym świadczenia na rzecz organu administracji publicznej, nadające
się z natury rzeczy do egzekucji administracyjnej, mogą być dochodzone, np. w
razie zwłoki czy odmowy spełnienia świadczenia, na drodze postępowania przed
sądem powszechnym.
Trzeba zauważyć, że zasadniczo użytkownik wieczysty z tytułu oddania mu
nieruchomości w wieczyste użytkowanie płaci, spełniając swoje typowe
świadczenie, opłatę roczną (art. 77 ust. 1 u.g.n., art. 238 k.c.). Odrębnie natomiast,
w sposób szczególny, postanowił ustawodawca w ustawie o gospodarce
nieruchomościami, że w przypadku niedotrzymania terminów zagospodarowania
nieruchomości gruntowej oddanej w wieczyste użytkowanie mogą być ustalone
dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego niezależnie od opłat
z tytułu użytkowania wieczystego (art. 63 ust. 2). Postanowiono przy tym, że opłaty
takie ustala właściwy organ w drodze decyzji (art. 63 ust. 4). Zachodzi więc tu
kumulacja (potencjalna) zwykłych opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego,
wynikających z umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, i dodatkowych
opłat rocznych orzekanych w drodze decyzji z powodu niedotrzymywania
ustalonych terminów zagospodarowania nieruchomości.
Nasuwa się wątpliwość, czy te opłaty dodatkowe są występującym w ramach
nawiązanego cywilnoprawnego stosunku użytkowania wieczystego dodatkowym
(dodanym) świadczeniem użytkownika, a przy tym decyzja o ich wymierzeniu
stanowi cywilnoprawne źródło roszczenia o zapłatę, dochodzonego na drodze
sądowej, czy też podjęcie decyzji o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej stanowi
wymierzenie szczególnej kary finansowej, podlegającej wyegzekwowaniu w trybie
postępowania egzekucyjnego w administracji.
Przeciwko cywilnoprawnemu charakterowi roszczenia przemawia okoliczność,
że opłata dodatkowa roczna oparta na art. 63 ust. 1 u.g.n. stanowi swoistą sankcję
typu finansowego dotykającą użytkownika wieczystego. Decyzja administracyjna o
jej nałożeniu ma charakter uznaniowy, gmina zatem uzyskuje pozycję podmiotu
działającego z mocy swej władzy zwierzchniej. Wprawdzie użytkowanie wieczyste
jest instytucją prawa cywilnego (art. 232-243 k.c.) i taki charakter ma w obecnym
stanie prawnym opłata za użytkowanie wieczyste, niemniej jednak forma decyzji
administracyjnej nakładającej sankcję w postaci opłaty dodatkowej i brak odesłania
na grunt postępowania przed sądem powszechnym dla kwestionowania faktu
nałożenia lub sposobu naliczenia tej opłaty, wykluczają przyjęcie jej
cywilnoprawnego charakteru. Inaczej mówiąc, wybór przez ustawodawcę władczej
formy działania określonej w art. 63 ust. 4 u.g.n. i brak odesłania na drogę
postępowania cywilnego przesądza brak sprawy cywilnej w tym zakresie, a tym
samym niedopuszczalność drogi sądowej.
Na decyzję nakładającą opłatę dodatkową przysługuje – po wyczerpaniu drogi
zażalenia do samorządowego kolegium odwoławczego – skarga do wojewódzkiego
sądu administracyjnego. Zaskarżalność decyzji do tego sądu i następnie do
Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza, że do jej kontroli właściwa jest droga
sądowoadministracyjna.
Z tych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę, jak na wstępie (art. 390
k.p.c.).