Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt II CSK 279/10
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 15 kwietnia 2011 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Iwona Koper (przewodniczący)
SSN Grzegorz Misiurek
SSN Krzysztof Strzelczyk (sprawozdawca)
w sprawie z powództwa Miasta P.
przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewódzkiemu
Inspektorowi Nadzoru Budowlanego
o zapłatę,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 15 kwietnia 2011 r.,
skargi kasacyjnej strony pozwanej
od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 23 grudnia 2009 r.,
1. uchyla zaskarżony wyrok w części uwzględniającej
apelację (punkt 1a), orzekającej o kosztach procesu
(punkt 1b) oraz orzekającej o kosztach postępowania
apelacyjnego (punkt 3) i w tym zakresie oddala apelację
powoda i zasądza od powoda na rzecz Skarbu Państwa -
Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa kwotę 5400
(pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów
postępowania apelacyjnego,
2. zasądza od powoda na rzecz Skarbu Państwa -
Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa kwotę 3600
(trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów
postępowania kasacyjnego.
2
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 maja 2009 r. Sąd Okręgowy w P. oddalił powództwo
Miasta P. wniesione przeciwko pozwanemu Skarbowi Państwa –Wojewódzkiemu
Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w P. (dalej jako WINB) o zapłatę kwoty
1.112.084,85 złotych wraz z ustawowymi odsetkami tytułem odszkodowania za
skutki wykonania nakazu wykonania prac budowlanych nałożonego decyzją WINB
z dnia 12 grudnia 2001 r.
Sąd Okręgowy oparł swe rozstrzygnięcie na następujących ustaleniach:
Decyzją z dnia 12 grudnia 2001 r. WINB nakazał Prezydentowi Miasta P.
usunięcie nieprawidłowości występujących na lewostronnym odcinku muru
oporowego rzeki W. na wysokości ul. G. nr dz. 5/2 przez wykonanie prac
budowlanych zabezpieczających mur oporowy nadbrzeża przed pogarszaniem jego
stanu technicznego. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, ze właścicielem
wymienionej działki jest Skarb Państwa, którego przedstawicielem jest Prezydent
Miasta P. Decyzja WINB została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora
Nadzoru Budowlanego, który w uzasadnieniu swej decyzji z dnia 28 stycznia 2002
r. podniósł, że Prezydent Miasta P. reprezentuje w postępowaniu administracyjnym
Skarb Państwa. Wyrokiem z dnia 4 listopada 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny
w W. uchylił obie decyzje organów nadzoru budowlanego stwierdzając, że
przedmiotowa działka wprawdzie stanowi własność Skarbu Państwa
reprezentowanego przez Prezydenta Miasta P., jednak zarządza nią
Przedsiębiorstwo Państwowe „Ż. B.” z siedzibą w B. Decyzją z dnia 11 maja 2004 r.
WINB umorzył postępowanie w sprawie stanu technicznego muru oporowego na
działce 5/2 z uwagi na usunięcie przez Miasto P. nieprawidłowości w zakresie stanu
technicznego istniejącego muru. Środki na ten cel w wysokości dochodzonej
pozwem zostały pokryte z budżetu Miasta P. Podobne prace zostały wykonane na
należącej do Miasta P. działce 6/2. Dnia 4 czerwca 2002 r. zostało zawarte
pomiędzy Skarbem Państwa, w którego imieniu działał Starosta – Prezydent Miasta
P. oraz Miastem P., w którego imieniu działał Członek Zarządu oraz Dyrektor
Wydziału Mienia Komunalnego Urzędu Miasta P. porozumienie dotyczące sposobu
3
podziału kosztów remontu muru oporowego. Faktury związane z pracami
zabezpieczającymi były wystawiane na Skarb Państwa – Prezydenta Miasta P.
oraz Miasto P. Wydział Mienia Komunalnego. Pismem z dnia 31 grudnia 2004 r.
Prezydent Miasta P. wezwał pozwanego do zapłaty na rzecz Skarbu Państwa –
Prezydenta Miasta P. kwoty 1.246.468,53 złotych tytułem odszkodowania za
szkody poniesione w związku z wykonaniem uchylonej decyzji WINB. W wezwaniu
tym Prezydent Miasta P. wskazał, że wykonując decyzję działał w imieniu Skarbu
Państwa.
Sąd Okręgowy w P. - na tej podstawie faktycznej, – uznał za bezzasadne
powództwo oparte ostatecznie na podstawie art. 417 k.c. W ocenie Sądu brak było
podstaw do przyjęcia, aby powód poniósł szkodę w wyniku zawinionego
zachowania pozwanego. Niewątpliwie adresatem uchylonych decyzji był Prezydent
Miasta P. jako reprezentant Skarbu Państwa – właściciela działki 5/2. Odpowiadało
to regulacjom zawartym w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce
nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.
wymienianej dalej jako u.g.n.). Zgodnie z jej art. 11 i 23 organem reprezentującym
Skarb Państwa w sprawach gospodarowania zasobem nieruchomościami Skarbu
Państwa jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, przy
czym ilekroć w tej ustawie jest mowa o staroście, należy przez to rozumieć również
prezydenta miasta na prawach powiatu. Dlatego Miasto P., które nie było stroną
postępowania administracyjnego nie jest czynnie legitymowane do dochodzenia
naprawienia szkody, która miałaby wiązać się z wykonaniem uchylonych decyzji.
Potwierdzają to faktury za naprawę muru, zeznania świadka W. S., który stwierdził,
że powód dokonując remontu wiedział, że część kosztów obciąża prezydenta jako
starostę wykonującego zadania zlecone i z tej przyczyny były nawet podpisane
dwie osobne umowy z wykonawcą. Kolejnym dowodem jest wezwanie do zapłaty z
dnia 31 grudnia 2004 r., w którym Prezydent Miasta P. występował w imieniu
Skarbu Państwa. Sąd Okręgowy uznał, że skoro powód nie był zobowiązany
decyzją pozwanego do naprawy muru oporowego, brak było związku
przyczynowego pomiędzy wydatkowaniem na ten cel środków przez powoda a
działaniem pozwanego.
4
Jako ostatnią przyczynę oddalenia powództwa Sąd Okręgowy przyjął
przedawnienie roszczenia na podstawie art. 442 § 1 k.c.
Na skutek apelacji powoda Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 23 grudnia
2009 r. zmienił wyrok Sądu pierwszej instancji w ten sposób, że zasądził od
pozwanego na rzecz powoda kwotę 1.009.031,05 złotych z ustawowymi odsetkami
od dnia 21 stycznia 2005 r., oddalił powództwo i apelację w pozostałym zakresie
oraz obciążył pozwanego kosztami postępowania za obie instancje.
Sąd Apelacyjny przyjął za własne dotychczasowe ustalenia faktyczne
ale nie podzielił rozważań prawnych Sądu Okręgowego. Po pierwsze nie podzielił
stanowiska co do braku związku przyczynowego między wydaniem decyzji
administracyjnych a uszczerbkiem powstałym w majątku powoda.
W przedmiotowych decyzjach administracyjnych jako adresata określano
Prezydenta Miasta P. bez wskazania, czy chodzi o organ reprezentujący powiat czy
Skarb Państwa. Dopiero w uzasadnieniu tych decyzji wskazuje się na reprezentację
Skarbu Państwa przez Prezydenta Miasta P., co jednak nie zmienia faktu, że
adresatem tych decyzji i stroną postępowania administracyjnego był jedynie
Prezydent Miasta P. chociaż stroną powinien być Skarb Państwa. Wbrew
stanowisku Sądu Okręgowego sama świadomość powoda, że nie na nim spoczywa
w istocie obowiązek określony w art. 61 Prawa budowlanego w stosunku do muru
oporowego na działce 5/2, nie eliminuje istnienia szkody po stronie powoda i
związku przyczynowego między wydaniem kwestionowanych decyzji
administracyjnych a ich wykonaniem kosztem majątku powoda. Zdaniem Sądu
Apelacyjnego, zaniechanie wykonania decyzji administracyjnych groziłoby
katastrofą budowlaną. Wobec tego, przy braku dotacji celowej, wykonanie
obowiązku naprawy ze środków budżetowych miasta P. stanowi szkodę powoda
pozostającą w normalnym związku przyczynowym z wydaniem kwestionowanych
decyzji. Sąd Apelacyjny nie podzielił też stanowisko Sądu pierwszej instancji co do
przedawnienia roszczenia odszkodowawczego uznając, że dopiero uchylenie
przedmiotowych decyzji administracyjnych wyrokiem Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 4 listopada 2003 r. otworzyło powodowi drogę do
wystąpienia z roszczeniem .
5
Pozwany Skarb Państwa reprezentowany przez Wojewódzkiego Inspektora
Nadzoru Budowlanego zastępowany przez Prokuratorię Generalna Skarbu
Państwa oparł skargę kasacyjną wyłącznie na zarzutach dotyczących naruszenia
prawa materialnego. Zdaniem skarżącego doszło do naruszenia art. 11 ust. 1 i art.
23 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 pkt 9b1
u.g.n. przez błędną wykładnię polegającą na
przyjęciu, że obowiązki nałożone przez WINB decyzją z dnia 12 grudnia 2001 r. na
Prezydenta Miasta P. w zakresie poczynienia robót budowlanych na działce
stanowiącej własność Skarbu Państwa, nie stanowią czynności związanej z
gospodarowaniem nieruchomością w rozumieniu art. 11 ust. 1 u.g.n., a w
konsekwencji przyjęcie, że Prezydent Miasta P., będąc starostą wykonującym
zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, nie pozostawał reprezentantem
Skarbu państwa w zakresie gospodarowania nieruchomością stanowiącą własność
Skarbu Państwa. Poza tym skarżący zarzucił naruszenie art. 417 k.c. w brzmieniu
obowiązującym do dnia 1 września 2004 r., art. 287 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia
2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153,
poz. 1270 dalej jako p.p.a.) przez jego niezastosowanie oraz art. 361 § 1 i 2, 442 §
1, 481 § 1 k.c. przez ich błędną wykładnię.
Na tej podstawie pozwany Skarb Państwa wniósł o uchylenie zaskarżonego
orzeczenia uwzględniającego powództwo i jego zmianę przez oddalenie apelacji.
Sąd najwyższy zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna pozwanego zasługuje na uwzględnienie.
Słusznie podnosi się w niej, że dokonanie robót zabezpieczających na
działce należącej do Skarbu Państwa mieści się w pojęciu „gospodarowanie
nieruchomością” użytym w art. 1 i 11 ust. 1 oraz 23 u.g.n. Jednym z wymienionych
wprost w art. 23 ust. 1 pkt 4 u.g.n. zadań z zakresu rządowego administrowania
zasobem nieruchomości Skarbu Państwa jest zabezpieczenie nieruchomości przed
uszkodzeniem lub zniszczeniem. Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.g.n. organem
reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami
stanowiącymi przedmiot własności Skarbu Państwa jest starosta, wykonujący
zadania z zakresu administracji rządowej. Reprezentacja obejmuje zarówno
czynności prawne jak i czynności sądowe (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia
24 października 2003 r., II CK 75/02 nie publ.). Według art. 4 pkt 9b1
u.g.n.
6
przez starostę należy rozumieć prezydenta miasta na prawach powiatu.
Kryteria te spełnia Prezydent Miasta P. Trzeba w związku z tym zauważyć,
że w dacie wydawania kwestionowanych decyzji prezydent miasta nie pozostawał
samodzielnym organem jednostki samorządu terytorialnego. Do dnia 26
października 2002 r. organem wykonawczym gminy był jej zarząd a prezydent
miasta był jedynie przewodniczącym zarządu (zob. art. 26 ustawy z dnia 8 marca
1990 r. o samorządzie gminnym tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591
ze zm.).
Wskazane wyżej, jak również inne celnie podniesione przez Sąd pierwszej
instancji okoliczności wskazują, że adresatem decyzji administracyjnych był Skarb
Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta P. a nie powodowa gmina, tym
bardziej, że Prezydent Miasta P. nie miał wówczas statusu organu gminy. Sam Sąd
Apelacyjny nie miał tych wątpliwości ze względu na treść uzasadnienia obu
kwestionowanych decyzji. Wynika z nich jednoznacznie, że uczestnikiem
postępowania administracyjnego był Skarb Państwa reprezentowany przez
Prezydenta Miasta P. Uzasadnienie decyzji administracyjnej może służyć
wyjaśnieniu ewentualnych wątpliwości dotyczących oznaczenia strony
postępowania a zarazem właściwego adresata obowiązku administracyjnego. Jest
poza tym cały szereg innych dowodów świadczących o tym, że Miasto P. uznawało,
że nakaz podjęcia robót zabezpieczających kierowany był do Skarbu Państwa,
którego przedstawicielem w postępowaniu administracyjnym był Prezydent Miasta
P. W umowie z wykonawcą robót budowlanych wyraźnie rozdzielono dwóch
inwestorów – Miasto P. w zakresie działki 6/2 oraz Skarb Państwa odnośnie działki
5/2. W piśmie z dnia 31 grudnia 2004 r. wzywającym do zapłaty odszkodowania za
szkodę wyrządzoną wykonaniem decyzji administracyjnych Prezydent Miasta P.
występował w imieniu Skarbu Państwa.
W podsumowaniu dotychczasowego wywodu nie sposób przyjąć, że zawarty
w decyzji WINB z dnia 12 grudnia 2001 r. nakaz usunięcia nieprawidłowości
występujących na lewostronnym odcinku muru oporowego rzeki W. na wysokości
działki nr 5/2 należącej do Skarbu Państwa był skierowany do Miasta P., które w
postępowaniu administracyjnym miałby reprezentować jego Prezydent.
7
Ponieważ powód szkodę wywodzi z wydanej a następnie uchylonej decyzji
administracyjnej, nie można konstruować związku przyczynowego pomiędzy tym
zdarzeniem a szkodą i to bez względu na to, jaką przyjmie się podstawę prawną tej
odpowiedzialności, czy będzie to art. 417 k.c. w brzmieniu sprzed dnia 1 września
2004 r – jak przyjął Sąd Apelacyjny, czy także art. 287 pkt 1 p.p.a. jak podnosi
powód w skardze kasacyjnej. Tego związku nie może usprawiedliwiać brak dotacji
celowej ze Skarbu Państwa na podjęcie działań mających na celu zabezpieczenie
przed katastrofą budowlaną na działce Skarbu Państwa. Wówczas zdarzenia
wywołujące szkodę będą inne a ponieważ nie zostały objęte podstawą faktyczną
powództwa odszkodowawczego, w związku z zakazem zawartym w treści art. 321
§ 1 k.p.c., nie mogą mieć znaczenia w niniejszym procesie. Faktyczna podstawa
powództwa odszkodowawczego, wywodząca szkodę z wadliwej decyzji
administracyjnej, konsekwentnie podtrzymywana przez powoda (także
w odpowiedzi na skargę kasacyjną pozwanego) odpowiada wskazaniu
Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., który wydał
kwestionowaną decyzję, jako jednostki organizacyjnej pozwanego Skarbu Państwa,
z której działalnością powód wiąże dochodzone roszczenie (art. 67 § 2 k.p.c.).
Brak adekwatnego związku przyczynowego w rozumieniu art. 361 § 1 k.c.
pomiędzy wydatkowaniem przez powoda środków na remont muru oporowego na
działce 5/2 a wydaniem decyzji nakazującej remont tego muru, która była w istocie
skierowana do innego podmiotu, wyklucza odpowiedzialność odszkodowawczą
pozwanego z tego tytułu.,
W skardze kasacyjnej podnosi się kwestię zastosowania art. 287 p.p.a. jako
podstawy odpowiedzialności odszkodowawczej pozwanego. W związku z tym
należy zwrócić uwagę, że skutki czasowe wejścia w życie z dniem 1 stycznia
2004 r. p.p.a. wykluczają zastosowanie tego artykułu do szkody powstałej przed
wejściem w życie tej ustawy i wydania wyroku uchylającego decyzję
administracyjną na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 maja 1995 r.
o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm. dalej jako
ustawa o NSA). Takie stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia
4 października 2007 r. (sygn. akt V CSK 251/07, nie publ.), a Sąd Najwyższy
w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną powoda podziela je w całości.
8
Ze względu na związanie Sądu Najwyższego granicami podstaw skargi kasacyjnej
(art. 39813
§ 1 k.p.c.) nie ma również podstawy wymagającej analizy stosunku art.
60 ust. 1 ustawy o NSA - nie wymienionego w skardze kasacyjnej, do art. 417 k.c..
W piśmiennictwie i orzecznictwie Sądu Najwyższego utrwalone jest
stanowisko co do tego, że przepisy stanowiące o przedawnieniu roszczeń z tytułu
czynów niedozwolonych stanowią lex specialis względem art. 120 k.c., także
w odniesieniu do ustalenia początku biegu przedawnienia (zob. uchwały SN z dnia
25 października 1974 r. III PZP 39/74, OSNC 1975, nr 5, poz. 82 oraz z dnia 17
lutego 2006 r., III CZP 84/05, OSNC 2006/7-8/114; wyrok z dnia 18 stycznia
2008 r., V CSK 367/07, nie publ.; postanowienie z dnia 9 lipca 2009 r., III CZP
47/09, nie publ.). Sąd Apelacyjny uznał za bezskuteczny zarzut przedawnienia
roszczenia odwołując się do treści art. 442 § 1 zd. 1 k.c., według którego
przedawnienia biegnie od dnia, w którym poszkodowany dowiedział się szkodzie
i osobie obowiązanej do jej naprawienia. Tym dniem w ocenie Sądu było uchylenie
decyzji administracyjnych wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Stanowisko to wymagałoby rozważenia, gdyby rzeczywiście źródłem szkody były
kwestionowane decyzje administracyjne następnie uchylone w trybie nadzorczym.
Skoro brak było związku przyczynowego pomiędzy decyzjami administracyjnymi
i wydatkowaniem przez powoda środków na remont muru oporowego na działce
Skarbu Państwa, nie sposób z uchyleniem tych decyzji łączyć uzyskanie przez
powoda wiedzy o szkodzie i osobie obowiązanej do jej naprawienia.
Z tych wszystkich względów na podstawie art. 39816
k.p.c. Sąd Najwyższy
uchylił zaskarżony wyrok i orzekł co do istoty rozstrzygając o kosztach
postępowania na podstawie art. 98 w zw. z art. 391 § 1, 39821
k.p.c.