Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt II CSK 520/10
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 6 maja 2011 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Krzysztof Pietrzykowski (przewodniczący)
SSN Wojciech Katner
SSN Katarzyna Tyczka-Rote (sprawozdawca)
w sprawie z powództwa Województwa Ł. - Wojewódzkiego
Urzędu Pracy w Ł.
przeciwko "JDJ B." Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością
w P. i Dariuszowi B.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym
w Izbie Cywilnej w dniu 6 maja 2011 r.,
skargi kasacyjnej strony pozwanej
od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 7 kwietnia 2010 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o
kosztach postępowania kasacyjnego.
2
Uzasadnienie
Nakazem zapłaty z dnia 6 maja 2009 roku Sąd Okręgowy uwzględnił
powództwo Województwa Ł. – Wojewódzkiego Urzędu Pracy i zobowiązał
solidarnie pozwanych „JDJ B." Sp. z o.o. w P. oraz Dariusza B. do zapłaty na rzecz
powoda z weksla kwoty 121 168,69 złotych z odsetkami w wysokości należnej od
zaległości podatkowych od kwoty 87 800,12 złotych za okres od dnia 25
października 2008 roku do dnia zapłaty oraz kosztów procesu, obciążył ich także
kosztami sądowymi.
Po rozpoznaniu sporu na skutek zarzutów pozwanych od nakazu zapłaty,
w których odwołali się oni do stosunku podstawowego, Sąd Okręgowy wyrokiem z
dnia 20 listopada 2009 r. utrzymał powyższy nakaz w mocy w całości oraz orzekł o
kosztach procesu. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły ustalenia faktyczne, według
których powód - jako instytucja wdrażająca - zawarł w dniu 10 listopada 2005 r. z
pozwanym "JDJ B." Sp. z o.o. w P. - jako beneficjentem - umowę o dofinansowanie
projektu „Język (nie)obcy - kurs języka obcego dla pracowników" w ramach
Priorytetu 2 - Wzmocnienie rozwoju zasobów ludzkich w regionach, wchodzącego
w skład Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-
2006. W umowie, po uwzględnieniu jej późniejszych zmian, instytucja wdrażająca
zobowiązała się do przekazania beneficjentowi przyznanego mu wcześniej w formie
decyzji dofinansowania w kwocie nie większej niż 889.402,31 zł z tego z
Europejskiego Funduszu Społecznego 667.051,73 zł i z budżetu państwa
222.350,58 zł. Całkowitą wartość projektu określono na 942.225,62 zł, a całkowite
wydatki kwalifikowalne na tą samą kwotę.
Zgodnie z umową, wydatkami kwalifikowalnymi beneficjenta miały być
wydatki uznane za takie zgodnie z rozporządzeniem Komisji (WE) nr 448/2004
z dnia 10 marca 2004 r., zmieniającym rozporządzenie Rady (WE) nr 1685/2000
ustanawiające szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE)
nr 1260/1999 w sprawie kwalifikowania wydatków związanych z projektami
współfinansowanymi z funduszy strukturalnych i uchylające rozporządzenie Rady
(WE) nr 1145/2003 (Dz. Urz. WE L 072 z 11.03.2004) oraz zgodnie
3
z Uzupełnieniem Programu, poniesione w okresie realizacji projektu, nie wcześniej
niż w dniu złożenia przez beneficjenta wniosku. Beneficjent został także
zobowiązany do zastosowania przepisów o zamówieniach publicznych, a wydatki
uznawano za kwalifikowalne, jeżeli zostały poniesione zgodnie z tymi przepisami.
Wydatki niekwalifikowalne beneficjent zobowiązał się pokryć ze środków własnych.
Warunkiem przekazania beneficjentowi dofinansowania było złożenie przez
niego spełniającego wymogi formalne i merytoryczne wniosku o płatność wraz
z określonymi załącznikami; poświadczenie kwalifikowalności zgłoszonych
wydatków przez instytucję wdrażającą oraz dostępność środków budżetu państwa
przeznaczonych na finansowanie projektu. Beneficjent zobowiązał się ponadto do
rozliczenia 100 % otrzymanego dofinansowania wraz ze sprawozdaniem
końcowym z realizacji projektu oraz do zabezpieczenia prawidłowej realizacji
umowy na kwotę nie mniejszą niż wysokość kwoty dofinansowania w formie weksla
in blanco wraz z deklaracją wekslową lub poręczeniem wekslowym na okres nie
krótszy niż do dnia zatwierdzenia przez instytucję wdrażającą sprawozdania
końcowego.
Stosownie do umowy, jeżeli na podstawie wniosków o płatność, sprawozdań
z realizacji projektu lub czynności kontrolnych przeprowadzonych przez uprawnione
organy zostałoby stwierdzone, że beneficjent wykorzystał całość lub część
dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem, bez zachowania obowiązujących
procedur lub pobrał całość lub część dofinansowania w sposób nienależny lub
w nadmiernej wysokości, był zobowiązany do zwrotu tych środków wraz
z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od
dnia przekazania tych świadczeń w terminie i na rachunek wskazany przez
instytucję wdrażającą. W przypadku, gdyby beneficjent nie wywiązał się
z obowiązku zwrotu, instytucja wdrażająca podjąć miała czynności zmierzające do
odzyskania należnego dofinansowania z wykorzystaniem dostępnych środków
prawnych, w szczególności zabezpieczenia.
Beneficjent wystawił w dniu 5 października 2005 r. weksel in blanco wraz
z deklaracją wekslową. Weksel ten został poręczony przez drugiego pozwanego -
Dariusza Jacka B. Z deklaracji wekslowej wynikało, że Wojewódzki Urząd Pracy w
4
Ł. ma prawo wypełnić weksel własny in blanco "bez protestu" w każdym czasie w
przypadku niewykonania zobowiązań wynikających z umowy na sumę
odpowiadającą kwocie istniejącego zobowiązania, powiększoną o stopę redyskonta
weksli i koszt dodatkowej opłaty skarbowej.
Beneficjent otrzymał całość przewidzianego umową dofinansowania.
Pismem 8 kwietnia 2008 r. powód poinformował beneficjenta, że kontrola
następcza realizacji projektu przeprowadzona przez Wiceprezesa Urzędu
Zamówień Publicznych wykazała nieprawidłowości z których część wyklucza
uznanie za kwalifikowalne poniesionych wydatków w łącznej kwocie 87 800,12 zł.
Za takie nieprawidłowości, skutkujące nieważnością zawartych w wyniku przetargu
umów, uznane zostało przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia
publicznego trybie z wolnej ręki na wykonywanie funkcji Asystenta Dyrektora
Projektu (jako sprzeczne z treścią art. 67 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 stycznia
2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. Nr 19, poz. 17, dalej powoływaną jako
„p.z.p.”) oraz naruszenie przepisów w postępowaniu o udzielenie zamówienia
publicznego w trybie przetargu ograniczonego na dostawę podręczników (w wyniku
naruszenia art. 24 ust. 2 pkt 3, art. 26 ust. 3, art. 89 ust. 1 w zw. z art. 82 ust. 1
p.z.p. oraz zmiany ceny zamówienia w dwóch pozycjach w stosunku do cen
zawartych w dwóch ofertach z dnia 5 oraz 8 grudnia 2005 r. tego samego
wykonawcy, wybranego w toku postępowania z naruszeniem art. 140 ust. 1 p.z.p.).
W piśmie tym powód wezwał beneficjenta do zwrotu zakwestionowanej kwoty
87.800,12 zł z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych za
okres od przekazania poszczególnych transz dofinansowania. W późniejszej
korespondencji powód sprecyzował, że zastosowanie trybu zamówienia z wolnej
ręki przy angażowaniu asystenta dyrektora było wadliwe, ponieważ
natychmiastowe wykonanie zamówienia, o którym mowa w art. 67 ust. 1 pkt 3
ustawy oznacza konieczność jego realizacji "szybciej niż pilne", co nie miało
miejsca w sytuacji, kiedy ostateczną decyzję o wysokości przyznanej beneficjentowi
kwoty dofinansowania wydano w dniu 21 czerwca 2005 r., zaś realizacja projektu
miała się rozpocząć w dniu 1 sierpnia 2005 r. Beneficjent miał więc szanse
zakończyć przetarg nieograniczony w połowie lipca 2005 r. Tym samym okres
czasu, jakim dysponował zamawiający, nie był niewystarczający do wyłonienia
5
wykonawcy w trybie konkurencyjnym. Ponadto fakt przyznania dofinansowania nie
był okolicznością nieprzewidywalną, skoro beneficjent wystąpił o to dofinansowanie.
Natomiast w wypadku przetargu ograniczonego na dostawę podręczników
uchybienia polegały na pominięciu faktu nieprzedłożenia przez wykonawcę
informacji z KRK, która była wymagana przez zamawiającego i zaproszeniu go do
składania ofert, nieodrzuceniu obu ofert tego wykonawcy, które różniły się datą
i ceną tego samego towaru, wreszcie zawarciu z nim umowy z ceną wyższą niż
w każdej z jego ofert.
Beneficjent zakwestionował zasadność roszczeń i stwierdził, że umowa
łącząca go z powodem została wykonana, a projekt pomyślnie zakończony.
Powód wypełnił wówczas stanowiący zabezpieczenie weksel in blanco na
kwotę 121 168,69 zł (87 800,12 zł oraz odsetki powiększone o stopę redyskonta)
z terminem płatności na dzień 24 października 2008 r., o czym powiadomił
pozwanych.
Sąd Okręgowy podzielił stanowisko powoda, że pozwany beneficjent
nieprawidłowo wykonał umowę, ponieważ nie zachował obowiązującej procedury
udzielenia zamówienia publicznego w trybie z wolnej ręki na wykonywanie funkcji
asystenta dyrektora projektu oraz procedury udzielenia zamówienia publicznego
w trybie przetargu ograniczonego na dostawę podręczników, co uzasadniało
uznanie za niekwalifikowalne wydatków w łącznej kwocie 87.800,12 zł. Nie zgodził
się z pozwanymi, że zawarty w umowie zwrot "bez zachowania obowiązujących
procedur" nie jest tożsamy ze zwrotem "naruszenie obwiązujących procedur",
ani że ocena przeprowadzanych postępowań powinna uwzględniać późniejsze
zmiany regulacji prawnych z zakresu prawa zamówień publicznych. Za pozbawiony
znaczenia uznał także fakt, iż organ kontrolny nie podjął czynności zmierzających
do unieważnienia zakwestionowanych postępowań, ponieważ za decydujące uznał
stwierdzenie w toku kontroli naruszenia przepisów prawa zamówień publicznych.
Wydatki poniesione bez zachowania obowiązujących beneficjenta procedur Sąd
uznał za niekwalifikowane, a środki wykorzystane na te wydatki – za podlegające
zwrotowi. Ocenił także, że postępowanie pozwanych, sprzeczne z postanowieniami
6
umowy i ustawy Prawo zamówień publicznych, nie uprawniało ich do skutecznego
podniesienia zarzutu nadużycia prawa przez powoda.
Sąd I instancji stwierdził, że powód w związku z nienależytym wykonaniem
był uprawniony do wypełnienia weksla i uczynił to prawidłowo, zaś pozwani
odpowiadają solidarnie na podstawie art. 47 pr. weksl.
Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2010 r. oddalił apelację
pozwanych od powyższego wyroku, podzielając ustalenia faktyczne i wnioski
prawne Sądu Okręgowego. Wskazał w uzasadnieniu, że pozwana Spółka
naruszyła ustawę Prawo zamówień publicznych i w konsekwencji nienależycie
wykonała umowę łączącą strony. Naruszenie w postępowaniu na dostawę
podręczników polegało na przyjęciu od oferenta dwóch ofert z różnymi cenami, bez
dokumentów świadczących o zmianie lub wycofaniu oferty w sposób wskazany
w art. 84 ust. 1 p.z.p. Tymczasem art. 82 ust. 1 p.z.p. pozwala wykonawcy na
złożenie w postępowaniu jednej oferty, co oznacza zakaz składania w tym samym
postępowaniu większej liczby ofert.
Również zastosowanie trybu zamówienia z wolnej ręki w postępowaniu na
świadczenie usługi polegającej na wykonywaniu funkcji Asystenta Dyrektora
Projektu było niezgodne z art. 67 ust. 1 pkt 3 p.z.p. ponieważ konieczność
udzielenia tego zamówienia nie wynikała z wystąpienia awarii, zagrożenia,
wypadku lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, wymagającego natychmiastowego
działania, a wyjątkowa sytuacja, o której mowa w tym przepisie, nie może powstać
z przyczyn spowodowanych przez samego zamawiającego. Przyznanie
beneficjentowi dofinansowania nie stanowiło okoliczności nieprzewidywalnej, skoro
sam o to dofinansowanie wystąpił. Sąd Apelacyjny zaznaczył, że nie ma znaczenia
fakt, iż dofinansowanie uzyskuje jeden na kilkadziesiąt projektów, gdyż pozwana
Spółka powinna się była liczyć z możliwością jego uzyskania.
Stwierdzenie powyższych uchybień uzasadniało, zgodnie z § 7 umowy,
żądanie zwrotu części dofinansowania wykorzystanego bez zachowania
obowiązujących procedur wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla
zaległości podatkowych w terminie i na rachunek wskazany przez powoda.
Sąd Apelacyjny potwierdził tożsamość zwrotu „bez zachowania obowiązujących
7
procedur" oraz terminu „naruszenie obowiązujących procedur" i ocenił,
że w umowie określono jednoznacznie, iż obowiązek zwrotu środków ziści się
w przypadku niezachowania przez beneficjenta obowiązujących procedur
(co niewątpliwie miało miejsce), a nie - jak uważają pozwani - w przypadku
udzielenia zamówienia bez stosowania ustawy o zamówieniach publicznych.
Nienależyte wykonanie umowy uprawniało powoda do wypełnienia weksla.
Zdaniem Sądu Apelacyjnego, powód wypełnił weksel zgodnie z umową w tym z jej
§ 6 ust. 2 stanowiącym, że zabezpieczenie ustanawiane jest na okres nie krótszy
niż do dnia zatwierdzenia przez instytucję wdrażającą sprawozdania końcowego.
Weksel został wypełniony w dniu 3 października 2008 r., jeszcze przed
zatwierdzeniem sprawozdania końcowego w dniu 10 grudnia 2008 r.
Sąd Apelacyjny nie uznał zasadności zarzutu naruszenia art. 5 k.c.
Pozwani wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Oparli ją na
obydwu podstawach z art. 3983
§ 1 k.p.c. W ramach podstawy prawa materialnego
zarzucili:
- niezastosowanie art. 10 pr. weksl. z związku z art. 65 § 1 k.c., skutkujące
wadliwą wykładnią oświadczenia woli pozwanego, wyrażoną w deklaracji
wekslowej;
- błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 471 k.c. skutkujące
uznaniem, iż doszło do nienależytego wykonania umowy zawartej pomiędzy
stronami i ta okoliczność stanowiła podstawę wypełnienia weksla;
- niewłaściwą wykładnię art. 89 ust. 1 w zw. z art. 82 ust. 1 p.z.p. przez
przyjęcie, że w postępowaniu o wyłonienie wykonawcy zadania na dostawę
podręczników oferent złożył dwie oferty, co w świetle wyżej powołanych
przepisów prawa powinno skutkować odrzuceniem obu ofert
i unieważnieniem postępowania, podczas gdy zarówno z wyjaśnień strony,
jak i zeznań jej pracownika wynika jednoznacznie, że złożono tylko jedną
ofertę;
- błędną wykładnię art. 67 ust. 1 pkt 3 p.z.p. poprzez niewłaściwe przyjęcie,
że nie zachodziły przesłanki do zastosowanie trybu z wolnej ręki na
wyłonienie asystenta projektu.
8
Objęte drugą podstawą uchybienie procesowe polegające, zdaniem
skarżących, na naruszeniu art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c. w zw. z art. 1 k.p.c. poprzez
nieodrzucenie pozwu w sytuacji, kiedy droga sądowa w niniejszej sprawie była
niedopuszczalna, ponieważ jedynie właściwa jest droga administracyjna.
Uchybienie to uzasadnia, w ich przekonaniu, stwierdzenie nieważności
postępowania.
We wnioskach skarżący domagają się uchylenia zaskarżonego wyroku
w całości bądź w części i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez uchylenie nakazu
zapłaty oraz oddalenie powództwa w całości; ewentualnie uchylenia tego wyroku
w całości lub w części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi
II instancji; lub też uchylenia wydanych w sprawie wyroków i odrzucenia powództwa
(prawidłowo – pozwu).
Ponadto pozwani wnieśli o zasądzenie od powoda na ich rzecz zwrotu
kosztów postępowania w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego za
postępowanie przed Sądem l i II Instancji oraz Sądem Najwyższym według norm
przepisanych.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarżący podnoszą, że zaskarżony wyrok zapadł w postępowaniu
dotkniętym nieważnością z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej
spowodowaną tym, że problematyka przyznawania środków z funduszy
strukturalnych, jako dotyczących środków publicznych w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt
2 w zw. z art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach
publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm., dalej cytowana jako „u.f.p.”) należy
do drogi administracyjnej, na której dotacje są przyznawane i na której następuje
ściągnięcie dofinansowania nienależnego.
Zagadnienia ogólne związane z wydatkowanie funduszy z budżetu Unii
Europejskiej reguluje rozporządzenie Rady (WE) nr 1620/2002 z 25 czerwca
2002 r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu
ogólnego Wspólnot Europejskich (Dz.U. WE 2002 L 248, str. 1), przewidujące
drogę umowy jako formę przekazania dotacji. Jednakże zawarcie umowy powinno
poprzedzić specjalne postępowania zapoczątkowane złożeniem wniosków przez
9
zainteresowane podmioty (art. 114 rozporządzenia), poddawanych ocenie według
wcześniej określonych kryteriów, wyłonienie tych, które będą dofinansowane,
sporządzenie listy z podaniem przyznanych kwot dofinansowania oraz
powiadomienie wnioskujących na piśmie o decyzji w sprawie ich wniosków
(art. 116). Zasady te, zgodnie z treścią art. 155 ust. 1 rozporządzenia, odnoszą się
także do dofinansowań z funduszy strukturalnych. Unormowania rozporządzenia
powtórzyła ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U.
Nr 116, poz. 1206 ze zm.), regulująca m.in. problematykę dotyczącą
dofinansowania z publicznych środków wspólnotowych projektów zgłaszanych
w ramach regionalnych programów operacyjnych w latach 2004-2006, a zatem
wtedy, kiedy wniosek złożyła pozwana Spółka, kiedy przyznano jej dofinansowanie
i zawarto z nią umowę o dofinansowanie.
Powoływane przez skarżących regulacje zawarte w ustawie z dnia
30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych zaczęły obowiązywać dopiero od
1 stycznia 2006 r. (art. 245 ustawy). Przepisy przechodnie nie normowały
w sposób szczególny zagadnień związanych z wykonywaniem wczesnej zawartych
umów o udzielenie dofinansowania, wobec czego przyjąć należy według
międzyczasowych zasad ogólnych, że oceny zdarzeń prawnych, które nastąpiły
przed wejściem w życie ustawy z 2005 r. i ich skutków należy stosować przepisy
dotychczasowe, natomiast przepisy nowej ustawy stanowić będą punkt odniesienia
dopiero dla zdarzeń zaistniałych w czasie jej obowiązywania.
Przewidziane w ustawie o Narodowym Planie Rozwoju dwa etapy
postępowania w sprawach dotyczących dofinansowania z publicznych środków
wspólnotowych projektów zgłaszanych w ramach regionalnych programów
operacyjnych różnią się charakterem. Pierwszy z nich obejmuje rozpoznanie przez
instytucję zarządzającą lub instytucję wdrażającą wniosku zgłoszonego przez
podmiot ubiegający się o dofinansowanie projektu z publicznych środków
wspólnotowych i kończy się przyznaniem albo odmową przyznania dofinansowania
(art. 26 ust. 2 ustawy). Na tym etapie zapadają rozstrzygnięcia władcze
i jednostronne („przyznaje”), o charakterze decyzji administracyjnej (por. np.
uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22
lutego 2007 r., II GPS 3/06, ONSAiWSA 2007/3/59 oraz wyrok tego Sądu z dnia
10
8 czerwca 2006 r., II GSK 63/06, Lex nr 188514). Po pozytywnym dla strony
zakończeniu pierwszego etapu, tj. po przyznaniu dofinansowania, dochodzi do
etapu drugiego, którym jest zawarcie umowy, określającej warunki dofinansowania
projektu (art. 26 ust. 5 i art. 27 ust. 1 i 3 ustawy). Wybór formy umowy stanowi
sięgnięcie przez ustawodawcę po instrumenty prawa cywilnego i wskazuje na
ulokowanie podmiotów zawierających ją na równorzędnych pozycjach, aczkolwiek
– na co zwracają uwagę skarżący - swoboda regulacji umownej została poważnie
ograniczona przez wprowadzenie wzoru umowy o dofinansowanie (art. 28 ustawy
o Narodowym Planie Rozwoju w pierwotnym brzmieniu w zw. z rozporządzeniem
Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 14 lipca 2005 r. w sprawie wzorów umów
o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach Zintegrowanego Programu
Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006, Dz. U. Nr 137, poz. 1153 ze
zm.). Jednakże z uwagi na to, że treść umowy określał akt prawny, a nie
jednostronna decyzja władcza instytucji wdrażającej, a stronom pozostawiony
został pewien margines swobody w regulacji szczegółów, m.in. co do wyboru
sposobu zabezpieczenia roszczeń instytucji wdrażającej, umowie przypisać należy
cechy cywilnoprawnego instrumentu kształtowania zasad, na jakich beneficjent
otrzymuje dofinansowanie. Tym samym, mimo silnych powiązań z etapem
administracyjnego przyznawania beneficjentowi dofinansowania, podstawą jego
wypłaty jest umowa, a wzajemne roszczenia wynikające z tej umowy mają
charakter cywilnoprawny (tak też konsekwentnie przyjmuje Naczelny Sąd
Administracyjny np. w postanowieniach z dnia 10 lutego 2010 r., II GSK 86/10,
Lex nr 663509; z dnia 13 października 2010 r., II GSK 844/09, Lex nr 573545).
W czasie, kiedy pozwana Spółka rozliczała się z powodem z otrzymanego
dofinansowania obowiązywały już przepisy wskazanej przez skarżących ustawy
o finansach publicznych z 2005 r., która w art. 202 w pierwotnym brzmieniu
nakazywała przy wydatkowaniu m. in. środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3
i ust. 3 pkt 1, 2 i 4 (tzn. m. in. środków pochodzących z funduszy strukturalnych
i Funduszu Spójności) stosować odpowiednio zasady rozliczania określone dla
dotacji z budżetu państwa. Takie sformułowanie nie uzasadnia jednak wniosku
o przekazaniu spraw zwrotu nienależycie pobranego lub wykorzystanego
dofinansowania do trybu postępowania sądowoadministracyjnego przewidzianego
11
w art. 146 u.f.p. Z uwagi na umowny, cywilnoprawny sposób regulacji stosunków
pomiędzy instytucją wdrażającą a beneficjentem w świetle postanowienia art. 2 § 3
k.p.c. konieczne byłoby wyraźne przekazanie spraw wynikających z umów
uregulowanych w art. 26 ust. 5 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju lub umów
zawartych już pod rządami ustawy o finansach publicznych z 2005 r. na podstawie
jej art. 203 § 1 w pierwotnym brzmieniu na drogę postępowania administracyjnego.
Takiej regulacji brak w omawianej ustawie. Nie stanowi jej ogólne i niejasne
odesłanie do odpowiedniego stosowania przy wydatkowaniu środków zasad
rozliczania określonych dla dotacji z budżetu, potrzebne w celu określenia
statusu tych środków w czasie, kiedy nie były one jeszcze włączone do budżetu.
Także art. 205 ust. 1 u.f.p. (przed późniejszymi nowelizacjami) nie precyzował trybu
dochodzenia zwrotu dofinansowania. Określał jedynie przyczyny uzasadniające
żądanie jego zwrotu, wysokość oprocentowania i miejsce przekazania świadczenia
(odpowiedni rachunek). Taka formuła ustawowa uzasadnia stanowisko, że stan
prawny istniejący bezpośrednio po wejściu w życie ustawy o finansach publicznych
z 2005 r. przewidywał drogi administracyjnosądowej dla spraw związanych z oceną
prawidłowości wykorzystania dofinansowania otrzymanego przez pozwaną Spółkę
i dochodzenia zwrotu świadczeń wykorzystanych nieprawidłowo.
Wyłączenie zagadnień związanych ze zwrotem dofinansowań uzyskanych
lub wykorzystanych nieprawidłowo z drogi procesu cywilnego na rzecz
postępowania sądowoadministracyjnego nastąpiło dopiero w wyniku nowelizacji
omawianej ustawy o finansach publicznych, dokonanej ustawą z dnia 8 grudnia
2006 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw
(Dz.U. Nr 249, poz. 1832). Artykuł 211 w nowym brzmieniu w ust. 4 wskazywał,
że wystąpienie okoliczności uzasadniających obowiązek zwrotu dofinansowania
stwierdza w drodze decyzji instytucja zarządzająca, która określa kwotę
przypadającą do zwrotu oraz termin początkowy naliczania odsetek; w ust. 5 odsyła
w kwestiach nieuregulowanych do odpowiednio stosowanych przepisów działu
III Ordynacji podatkowej, a w ust. 7 określał tryb egzekucji, która toczyć się miała
według przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Jednak znowelizowane zasady rewindykacji nienależycie wykorzystanych
świadczeń nie znajdowały zastosowania do programów i projektów realizowanych
12
w ramach Narodowego Planu Rozwoju, ponieważ art. 20 ustawy nowelizującej
nakazał do nich, jak też do środków przedakcesyjnych i środków przejściowych
stosować przepisy ustawy o finansach publicznych w brzmieniu obowiązującym
przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Uzasadnienie projektu ustawy
nowelizującej (druk Sejmu RP V kadencji nr 1078) potwierdza stanowisko, że stan
dotychczasowy akceptował procedurę cywilnoprawną jako drogę odzyskiwania
nieprawidłowo wykorzystanych lub przekazanych środków w ramach realizacji
programów z udziałem funduszy z budżetu Unii Europejskiej, zawiera bowiem
wyjaśnienie, że wprowadzane zmiany dopuszczają możliwość przejścia na tryb
egzekucji administracyjnej, która – w ocenie projektodawców – gwarantuje większa
efektywność i skuteczność działań niż dotychczas stosowana procedura
cywilnoprawna.
Nie można więc zgodzić się ze skarżącymi, że powód mógł domagać się
zwrotu wypłaconego dofinansowania jedynie na drodze administracyjnoprawnej.
Przeciwnie, wyłącznie właściwą dla roszczeń wynikających z umowy
o dofinansowanie, która łączyła powoda i pozwaną spółkę była droga procesu
cywilnego.
Poza tym proces, jaki powód wytoczył przeciwko pozwanym, dotyczył
zapłaty należności z weksla, wręczonego przez pozwaną spółkę powodowi
jako weksel niezupełny, z deklaracją wekslową, upoważniającą do jego
wypełnienia. Powód uzupełnił weksel i domagał się zasądzenia ujętej w nim
należności. Nie budzi wątpliwości, ze abstrakcyjne zobowiązanie wekslowe wynika
ze stosunku cywilnoprawnego, jest związane z dokumentem i jego rozpoznanie
należy do drogi sądowej (art. 1 i art. 2 § 1 k.p.c.).
Ze względu na to, że cywilnoprawny charakter i droga sądowa dochodzenia
roszczenia ze stosunku podstawowego, które stanowiło przyczynę wypełnienia
weksla, także nie budzi wątpliwości, zbędne stało się rozważanie skutków
wekslowego zabezpieczania wierzytelności, której dochodzenie przekazano na
drogę postępowania administracyjnego.
13
Ponadto pozwany poręczyciel wekslowy nie był beneficjentem świadczeń
z funduszy strukturalnych, jego odpowiedzialność wynika więc tylko z faktu
udzielenia poręczenia wekslowego.
Wobec nieskuteczności zarzutów o naturze procesowej, rozważyć należy
zasadność podstawy naruszenia prawa materialnego.
Poważne wątpliwości budzi stanowisko Sądów obydwu instancji o braku
podstaw do zastosowania przez pozwaną Spółkę trybu zamówienia z wolnej ręki
w celu wyłonienia asystenta projektu w sytuacji, kiedy umowa o dofinansowanie
projektu zawarta została w dniu 10 listopada 2005 r., a jej realizacja przewidziana
była wstecz – pierwotnie od 1 sierpnia 2005 r. Sąd Apelacyjny położył nacisk na
okoliczność przyznania Spółce dofinansowania już w czerwcu 2005 r. i z tym
faktem łączył wyliczenia dotyczące możliwość wyłonienia asystenta w drodze
przetargu nieograniczonego. Tymczasem uzyskanie dofinansowania gwarantowało
dopiero zawarcie umowy, a skoro dofinansowanie miało pokryć wydatki związane
z realizacją projektu, zrozumiale jest, że spółka przystąpiła do jego wykonania
dopiero po sfinalizowaniu umowy precyzującej zasady zwrotu wydatków
kwalifikowanych. Z ustaleń faktycznych nie wynika, by spóźnione podpisanie
umowy było spowodowane przez beneficjenta. Wobec tego, skoro celowość
zaangażowania asystenta dyrektora projektu nie była przedmiotem zastrzeżeń,
a wątpliwości budziła tylko potrzeba wybierania go w trybie „awaryjnym” zgodzić się
należy ze skarżącymi, że odmowa dopuszczalności zastosowania trybu
przewidzianego w art. 67 ust. 1 pkt 3 ustawy o zamówieniach publicznych nie była
prawidłowa.
Inaczej ocenić natomiast wypada zarzut niewłaściwej wykładni art. 89 ust. 1
w zw. z art. 82 ust. 1 p.z.p. Sąd Apelacyjny wskazał, że art. 82 ust. 1 p.z.p.
zakazuje złożenia przez wykonawcę dwóch różnych ofert w tym samym przetargu,
chyba że następuje to w ramach przewidzianej w art. 84 ust. 1 p.z.p. możliwości
zmiany lub wycofania oferty. Ponieważ jednak z ustaleń nie wynika, aby takie
czynności zostały podjęte przez wykonawcę – tolerowanie jego dalszego udziału
w przetargu i zawarcie z nim umowy stanowiło naruszenie przepisów prawa
zamówień publicznych, a tym samym nienależyte wykonanie umowy
14
o dofinansowanie projektu. Argumenty skarżących, że postępowanie dowodowe
wyjaśniło dlaczego doszło do złożenia dwóch ofert, z których druga zastąpiła
pierwszą, zmierzają do niedopuszczalnego w świetle art. 3983
§ 3 k.p.c.
zakwestionowania ustaleń faktycznych, na których oparte zostało rozstrzygnięcie
Sądu drugiej instancji. Z ustaleń tych wynika bowiem, że przyczyny złożenia dwóch
ofert nie zostały wyjaśnione. Ponadto zarzut w istocie nie dotyczy błędnej wykładni
powołanych przepisów (mimo, że taka forma naruszenia została wskazana
w skardze) lecz ich niewłaściwego zastosowania przez Sąd odwoławczy.
Także więc powód nieprawidłowego ujęcia zarzutu nie może zostać uwzględniony.
Nie jest też przekonujący zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego
zastosowanie art. 471 k.c. Rozliczenie przez beneficjenta jako wydatków
kwalifikowalnych wydatków, które – w świetle postanowień umowy - nie miały
takiego charakteru stanowi nienależyte wykonanie umowy o dofinansowanie
projektu. Twierdzenie pozwanych, że umowa została wykonana prawidłowo,
ponieważ projekt został zrealizowany, abstrahuje od treści stosunku prawnego
łączącego strony. Umowa o dofinansowanie projektu dotyczyła pokrycia przez
powoda ze środków wspólnotowych określonych wydatków związanych z realizacją
projektu i o prawidłowym wykonaniu tej umowy stanowiło należyte rozliczenie tych
wydatków, a nie właściwe zrealizowanie projektu w stosunku do osób, do których
był on kierowany (w tym wypadku do osób uczestniczących w kursach językowych
organizowanych przez pozwaną Spółkę). Ujęcie w rozliczeniu wydatków
niekwalifikowalnych słusznie uznane zostało za nienależyte wykonanie umowy,
wobec czego nie można w rozumowaniu Sądu Apelacyjnego dopatrzyć się ani
błędnej wykładni art. 471 k.c., ani też jego niewłaściwego zastosowania,
przynajmniej w zakresie dotyczącym rozliczenia wydatków na podręczniki.
Uzasadniony okazał się natomiast ostatni z podniesionych przez
pozwanych zarzutów, dotyczący naruszenia art. 10 pr. weksl. w zw. z art. 65 § 1
k.c. przez ich niezastosowanie polegające na nieprzeprowadzeniu wykładni
oświadczenia zawartego w deklaracji wekslowej, wskazującego jako przesłankę
wypełnienia weksla „niewykonanie przez pozwanego zobowiązań wynikających
z umowy” i bezpodstawne przyjęcie, że powód był uprawniony do wypełnienia
weksla także w wypadku nienależytego wykonania umowy, a więc w sytuacji
15
odmiennej rodzajowo. Sądy nie zajęły się analizą treści deklaracji wekslowej, mimo
przytoczenia wśród ustaleń faktycznych zawartego w niej oświadczenia, zgodnego
z tym, które cytują skarżący. Trudno zaprzeczyć, że pojęcie niewykonania
zobowiązań wynikających z umowy różni się merytorycznie od niewłaściwego
wykonania takich zobowiązań. Pierwsze polega bowiem na tym, że dłużnik nie
spełnił świadczenia do którego był zobowiązany, drugie natomiast zakłada,
że realizacja obowiązków umownych nastąpiła, jednak nie przebiegała w pełni
zgodnie z umową. Ponieważ jednak oświadczenie wekslowe podlega regułom
wykładni przewidzianym w art. 65 § 1 k.c. bez przeprowadzenia oceny
przewidzianej w tym przepisie nie sposób stwierdzić, czy powód upoważniony był
do uzupełnienia weksla in blanco sporną wierzytelnością.
Z uwagi na to, że część zarzutów podniesionych w ramach podstawy
naruszenia prawa materialnego okazała się uzasadniona, zaskarżony wyrok
należało uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi
Apelacyjnemu (art. 39815
§ 1 k.p.c.).
Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 39821
k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c. i art. 108 § 2 k.p.c.