Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I CSK 153/11
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 13 stycznia 2012 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Hubert Wrzeszcz (przewodniczący)
SSN Józef Frąckowiak (sprawozdawca)
SSN Kazimierz Zawada
Protokolant Anna Matura
w sprawie z powództwa Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego
/…/ przeciwko Skarbowi Państwa – Ministrowi Finansów
o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 13 stycznia 2012 r.,
skargi kasacyjnej strony powodowej
od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 11 października 2010 r.,
oddala skargę kasacyjną i nie obciąża strony powodowej
kosztami postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
2
W pozwie z 5 lutego 2009 r. Powód Wojewódzki Szpital Specjalistyczny
wniósł o nakazanie Bankowi Gospodarstwa Krajowego złożenia oświadczenia
dotyczącego zawarcia umowy pożyczki ze stroną powodową w kwocie 3 111 138 zł
na zasadach określonych w art. 41a - 41c ustawy z 15 kwietnia 2005 r. o pomocy
publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej, zgodnie z
wnioskiem o udzielenie pożyczki z 13 listopada 2008 r.
W uzasadnieniu pozwu strona powodowa wskazała, że w ustawowym
terminie Szpital wystąpił z wnioskiem o udzielenie pożyczki na zasadach
określonych w powołanych przepisach, lecz mimo spełnienia wszystkich warunków,
pożyczka nie została udzielona z powodu wcześniejszego wyczerpania środków
przewidzianych na pożyczki dla publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Zdaniem
powoda, Bank Gospodarstwa Krajowego niezasadnie rozpatrywał wnioski według
kolejności ich wpływu w sytuacji, w której należało zastosować zasadę
proporcjonalnego podzielenie pozostałych środków na wszystkie zakłady, które
spełniły ustawowe warunki przed upływem terminu przewidzianego na zgłaszanie
wniosków. Pozwany Bank podniósł, że nie jest legitymowany biernie, gdyż działa
tylko jako pełnomocnik Skarbu Państwa, wykonując za niego niektóre czynności
związane z udzielaniem pożyczki. Uwzględniając wniosek strony powodowej
wezwano do udziału w sprawie jako pozwanego Skarb Państwa reprezentowany
przez Ministra Finansów.
Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2010 r. Sąd Okręgowy oddalił powództwo
w całości. Sąd Okręgowy uznał, że powództwo nie jest uzasadnione oraz że
oddaleniu podlega żądanie skierowane przeciwko obu pozwanym. Oddalając
powództwo przeciwko Bankowi Gospodarstwa Krajowego Sąd Okręgowy wskazał,
że nie ma on legitymacji biernej, gdyż z przepisów ustawy z 15 kwietnia 2005 r.
wynika, iż w zakresie czynności dotyczących udzielania pożyczek Bank
Gospodarstwa Krajowego nie działa we własnym imieniu, lecz jako pełnomocnik.
Oddalając powództwo przeciwko Skarbowi Państwa – Ministrowi Finansów,
Sąd I instancji stwierdził, że z żadnego przepisu powołanej ustawy nie wynika, aby
wszystkie wnioski składane między 28 października a 15 listopada 2008 r.
3
podlegały uwzględnieniu przy zastosowaniu zasady proporcjonalnego podziału
środków, jakie pozostały do rozdysponowania na podstawie przepisów ustawy. Sąd
Okręgowy wskazał przy tym, że stanowisko strony powodowej jest
niekonsekwentne, ponieważ żądanie pozwu odnosiło się do nakazania pozwanym
zawarcia umowy pożyczki w pełnej wysokości, która została obliczona na
podstawie art. 4la powołanej ustawy, nie zaś przy uwzględnieniu proponowanej
przez stronę powodową zasady.
Wyrokiem z dnia 11 października 2010 r. Sąd Apelacyjny oddalił apelację
powoda. Sąd II instancji za prawidłowe uznał ustalenia faktyczne Sądu
Okręgowego, które w całości przyjął za podstawę faktyczną swojego
rozstrzygnięcia oraz w całości podzielił także argumentację prawną przedstawioną
w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zdaniem Sądu Apelacyjnego, oddalając
powództwo zgłoszone w rozpoznawanej sprawie także w stosunku do pozwanego
Skarbu Państwa - Ministra Finansów, Sąd Okręgowy dokonał właściwej wykładni
art. 41a powołanej ustawy, nie naruszając przy tym reguł wykładni literalnej, ani
funkcjonalnej.
Wspomniany przepis oraz pozostałe przepisy regulujące przyznawania
pożyczki przez Skarb Państwa pozwalają na sformułowanie następujących zasad
jej przyznawania. Wnioskodawca musi na dzień złożenia wniosku spełniać
określone przesłanki, których istnienie jest konieczne dla zawarcia z nim umowy
pożyczki. Wynika to wprost z art. 41a oraz z art. 35 ust. 1, art. 35a ust. 1 powołanej
ustawy. Przepisy te bowiem nie tylko określają przesłanki jakie musi spełniać
wnioskodawca, ale wyraźnie podkreślają, że przesłanki te ocenia się na dzień
złożenia wniosku. Skoro zaś zgodnie z art. 35c tej ustawy pożyczki mogą być
udzielane jeżeli ich kwota nie przekroczy 2,2 mld zł, to zdaniem Sądu Apelacyjnego
tę negatywną przesłankę, decydującą o udzieleniu pożyczki, należy także oceniać
na chwilę złożenia wniosku. Jeżeli więc na chwilę złożenia wniosku kwota
określona w art. 35c ustawy została wyczerpana oznacza to, że pomimo spełnienia
przesłanek pozytywnych wniosek o udzielnie pożyczki nie może być załatwiony
pozytywnie, czyli nie może zostać zawarta z wnioskodawcą umowa pożyczki. Samo
złożenie wniosku do dnia 15 listopada 2008 r. oraz spełnienie przesłanek
pozytywnych określonych w art. 41a powołanej ustawy nie rodziło więc po stronie
4
Skarbu Państwa obowiązku zawarcia umowy, bez względu na finansowe skutki
udzielenia kolejnej pożyczki dla budżetu.
Sąd Apelacyjny nie dopatrzył się żadnych argumentów, które pozwalałyby na
przyjęcie, że środki przeznaczone w ustawie na pożyczki składane na podstawie
art. 41a powołanej ustawy należało podzielić według innej zasady, niż kolejność ich
wpływu. Analiza przepisów ustawy z 15 kwietnia 2005 r. nie daje bowiem żadnych
podstaw do przyjęcia, że wskazane środki należało podzielić według zasady
proporcjonalności. Zastosowanie zasady proporcjonalności przy wykładni art. 41a
tej ustawy musiałoby wynikać z treści przepisu, który powinien wskazywać
podstawy zastosowania takiej metody podziału środków, które pozostały do
rozdysponowania na pożyczki udzielane po 28 października 2008 r. Musiałoby więc
z tego przepisu wynikać, czy chodzi o podzielenie pozostałych środków po równo
między wszystkie zakłady, które wykazały przesłanki pozytywne i złożyły wniosek
o pożyczkę do 15 listopada 2008 r., czy też w sposób uwzględniający
zróżnicowanie wysokości pożyczek, o które występowały poszczególne zakłady.
Zdaniem Sądu Apelacyjnego, naruszenie art. 41a ustawy mogłoby co
najwyżej stanowić podstawę deliktowej odpowiedzialności Skarbu Państwa. Na tej
podstawie poszkodowany zakład mógłby wystąpić o zasądzenie odszkodowania,
nie zaś o wydanie wyroku zastępującego oświadczenie woli Skarbu Państwa
konieczne dla powstania umowy pożyczki określonej w art. 41a ustawy.
Sąd Apelacyjny zwrócił także uwagę, że dochodzone w tej sprawie
roszczenie zostało oparte na art. 64 k.c., a przepis ten nie jest nigdy samodzielną
podstawą wydania wyroku uwzględniającego powództwo o stwierdzenie obowiązku
złożenia oświadczenia woli będącego źródłem stosunku cywilnoprawnego.
Obowiązek ten nie może wynikać z mocy samego prawa, lecz z określonego
zdarzenia będącego źródłem obowiązku dłużnika. Uwzględnienie powództwa
wniesionego na podstawie art. 64 k.c. nie może polegać na samodzielnym
określeniu treści oświadczenia przez sąd, lecz na stwierdzeniu, że pozwany ma
obowiązek złożenia oświadczenia, którego treść została określona przez czynność
prawną dokonaną przez strony albo przez jedną z nich, zazwyczaj przed
wniesieniem pozwu. W rozpoznawanej sprawie art. 64 k.c. nie mógł więc
5
uzasadniać uwzględnienia powództwa, ponieważ w istocie rzeczy nie zostało ono
oparte na zdarzeniu, z którego by wynikał obowiązek złożenia przez Skarb Państwa
określonej treści oświadczenia.
W skardze kasacyjnej strona pozwana zarzuciła naruszenie prawa
materialnego, tj.: 1) art. 41 a ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej
i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej przez jego niewłaściwe
zastosowanie, polegające na przyjęciu, że pozwany mógł uzależnić udzielenie
pożyczki od czasu złożenia wniosku o udzielenie pożyczki, podczas gdy warunek
ten nie znajduje oparcia w zapisach tej ustawy, w szczególności w treści art. 35 c;
a nadto, że powodowi w ogóle nie przysługuje roszczenie o zawarcie umowy
pożyczki; 2) art. 64 k.c. regulujący konstytutywny skutek wyroku uwzględniający
powództwo zmierzające do udzielenia ochrony roszczeniu wynikającemu
z konkretnego zdarzenia, które jest źródłem obowiązku złożenia przez dłużnika
polegającego na złożeniu oświadczenia woli przez jego niewłaściwą interpretację
polegającą na przyjęciu, iż obowiązek dłużnika do złożenia oświadczenia woli nie
może wynikać z mocy prawa, a uwzględnienie powództwa wniesionego na tej
podstawie tego przepisu nie może polegać na samodzielnym określeniu treści
oświadczenia przez sąd.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje.
Trafnie skarżący Zakład zarzucił w skardze kasacyjnej, że nie ma racji Sąd
Apelacyjny twierdząc, że obowiązek złożenia oświadczenia woli nie może wynikać
z ustawy. Sąd Apelacyjny, jak się wydaje w ten sposób nieprecyzyjnie wyraził
jednak tylko myśl, że sam art. 64 k.c. nie może być źródłem takiego obowiązku.
Skarżący musiałby więc wskazać, że art. 41a lub inny przepis, czy też przepisy
ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych
zakładów opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 78, poz. 684 ze zm.) stwarzają podstawy do
przyjęcia, że Skarb Państwa ma obowiązek złożyć oświadczenie woli, które razem
z oświadczeniem woli powodowego publicznego zakładu opieki zdrowotnej
prowadzić będzie do zawarcia umowy pożyczki. Skarga kasacyjna nie zawiera
żadnych argumentów, które pozwalałby na takie stwierdzenie.
6
Z przepisów powołanej ustawy, w tym także z art. 41a, nie wynika obowiązek
złożenia przez Skarb Państwa oświadczenia woli, które byłoby na tyle
skonkretyzowane, że mogłoby zostać zastąpione orzeczeniem sądu. Skarżący
domaga się aby sąd orzekł, na podstawie art. 64 k.c., że Skarb Państwa udziela mu
pożyczki w kwocie 3 111 138 zł na zasadach określonych w art. 41a – 41c
powołanej ustawy. Przepisy te nie dają jednak podstaw do stwierdzenia, że może
być wydane orzeczenie sądu, na podstawie art. 64 k.c., które stanowiłoby
konieczną przesłankę powstania pomiędzy powodem a Skarbem Państwa umowy
pożyczki na wskazaną kwotę.
Po pierwsze, wniosek strony powodowej nie jest jej oświadczeniem woli, jako
pożyczkobiorcy. Wniosek o pożyczkę, który musi spełniać określone w art. 41a
warunki, stanowi podstawę do jego oceny, przez Skarb Państwa, a ściśle rzecz
ujmując przez działający w jego imieniu Bank Gospodarstwa Krajowego, czy może
być z wnioskodawcą zawarta umowa pożyczki. Dopiero po takiej ocenie Skarb
Państwa w terminie nie dłuższym niż miesiąc od złożenia wniosku, jest
zobowiązany zawrzeć umowę. W umowie tej określa się nie tylko kwotę udzielonej
pożyczki, lecz także szereg dalszych niezbędnych jej elementów, o których mowa
w art. 41a ust. 2 do 6 powołanej ustawy. Dopiero po akceptacji wniosku
i uzgodnieniu treści proponowanej umowy pożyczki, poprzez jej podpisanie, dojść
może do zawarcia umowy pożyczki. Orzeczenie sądu nie może zastąpić całego
oświadczenia woli Skarbu Państwa potrzebnego do zawarcia umowy pożyczki, bo
takiego oświadczenia nie można ustalić na podstawie samego brzmienia
przepisów, ale wymagana jest tu działanie Skarbu Państwa zawierające ocenę
złożonego wniosku. Dopiero następstwem tego jest oświadczenie woli Skarbu
Państwa, które po zaakceptowaniu go przez wnioskodawcę i złożenia przez niego
oświadczenia woli prowadzi do zawarcia umowy pożyczki. Jeszcze raz należy więc
wyraźnie podkreślić, że przepis art. 41a ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r., nie
stwarza podstaw do tego, aby na podstawie art. 64 k.c. orzeczenie sądu, mogło
zastąpić całość potrzebnych do zawarcia umowy pożyczki z wnioskodawcą działań
jakie podjąć musi Skarb Państwa, aby taka umowa została zawarta.
W szczególności, wbrew temu czego oczekuje powód, nie można wydać
orzeczenie na podstawie art. 64 k.c., które nie prowadzi razem z oświadczeniem
7
woli wnioskodawcy do powstania umowy pożyczki, a tylko zobowiązuje Skarb
Państwa do zawarcia umowy na określonych warunkach. Sens orzeczenia
wydanego na podstawie art. 64 k.c. polega bowiem na tym, że po jego wydaniu
powstaje już określona umowa. Powód zaś żąda czegoś innego. Chce aby
orzeczenie wydane na podstawie tego przepisu zobowiązywało Skarb Państwa do
zawarcia z nim umowy pożyczki na zasadach ustalonych w ustawie z 15 kwietnia
2005 r. Takie orzeczenie nic by jednak nie zmieniło bo taki obowiązek jest
wyrażony w art. 41a tej ustawy.
Czym innym jest natomiast ocena, czy Skarb Państwa wywiązał się
należycie wobec powoda z obowiązku wynikającego z art. 41a powołanej ustawy.
Skarżący wskazuje, że wykładnia przepisów ustawy z 15 kwietnia 2005 r.,
interpretowane z uwzględnieniem celu ustawy, prowadzi do konkluzji, że każdy
wniosek złożony do 15 listopada 2008 r., jeżeli tylko spełnia przesłanki określone
w art. 41a, powinien być uwzględniony. Słusznie jednak Sąd Apelacyjny podkreślił,
że taka wykładnia przepisów wspomnianej ustawy jest nie do przyjęcia. Po
pierwsze, stoi ona w sprzeczności z jednoznacznie sformułowanym przepisem
art. 35c tej ustawy. Po drugie, z przepisów ustawy z 15 kwietnia 2005 r. wynika, że
wniosek podlega ocenia na chwilę jego złożenia. Logicznie też, co podkreślił Sąd
Apelacyjny, nasuwa się wniosek, że wobec tego przesłanki udzielenia pożyczki,
w tym aby mieściła się ona w kwocie 2,2 mld zł, należy oceniać na tę chwilę.
Sugeruje to wyraźnie, że jednym z kryteriów, które należy brać pod uwagę jest to,
czy w chwili złożenia wniosku ustalona kwota pożyczki zmieści się jeszcze
w określonej przez ustawę globalnej kwocie jaką Skarb Państwa może
przeznaczyć na pożyczki dla publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Po trzecie,
gdyby zamiarem ustawodawcy było rozdzielnie kwoty 2,2 mld złotych według
innych kryteriów niż data złożenia wniosku, to w ustawie musiałyby się znaleźć
przepisy, z których wynikałoby jakie to mają być kryteria. Jeżeli wszystkie pożyczki
miałyby ulegać zmniejszeniu, tak aby każdy zakład otrzymała pożyczkę, to
wymagałoby to zmiany kryteriów ustalania ich wysokości oraz biorąc pod uwagę, że
były one udzielane od 2005 r. czyniłoby niemożliwym zawarcie umów pożyczki
w ciągu miesiąca od złożenia wniosku, bo dopiero po 15 listopada 2008 r. można
by ocenić w jakiej części pożyczki takie powinny być zmniejszone. Żaden przepis
8
wskazanej ustawy nie daje podstaw do takiego wnioskowania. Natomiast
propozycja wykładni zaproponowana przez Sąd Apelacyjny znajduje pełne oparcie
w sformułowaniu przepisów ustawy z 15 kwietnia 2005 r. oraz ich systematyce.
Wykładnia ta nie stoi też w sprzeczności z żadnym przepisem tej ustawy.
Proponowane przez powoda rozumienie wspomnianej ustawy nie znajduje
natomiast oparcia w żadnym jej przepisie, a pozostaje w wyraźnej sprzeczności
z art. 35c tej ustawy. Na koniec zaś zauważyć należy, że nawet uznanie racji
powoda co do rozumienia art. 41a wspomnianej ustawy nie może prowadzić do
uwzględnienia jego powództwa, gdyż przepisy ustawy z 15 kwietnia 2005 r. nie
określają jakie oświadczenie woli ma złożyć Skarb Państwa, aby powstała
pomiędzy nim a powodem umowa pożyczki, a jedynie zobowiązują Skarb Państwa
do uwzględnienia jego wniosku, gdy spełni on na chwilę jego złożenia określone
w art. 41a przesłanki, a kwota przysługującej mu pożyczki mieści się w kwocie
przeznaczonej na udzielenie pożyczek publicznym zakładom opieki zdrowotnej.
Biorąc pod uwagę, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na
uwzględnienie Sąd Najwyższy, na podstawie art. 39814
k.p.c., orzekł jak
w sentencji.
md