Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I CSK 732/12
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 19 września 2013 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Wojciech Katner (przewodniczący)
SSN Agnieszka Piotrowska
SSN Bogumiła Ustjanicz (sprawozdawca)
w sprawie z powództwa E. K.-R.
przeciwko Skarbowi Państwa - Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki
Morskiej
o odszkodowanie,
na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej w dniu 19 września 2013 r.,
na skutek skargi kasacyjnej strony pozwanej
od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]
z dnia 13 czerwca 2012 r.,
oddala skargę kasacyjną; zasądza od pozwanego na rzecz
powódki kwotę 3600 zł (trzy tysiące sześćset) tytułem kosztów
postępowania kasacyjnego.
2
UZASADNIENIE
Zaskarżonym wyrokiem Sąd Apelacyjny oddalił apelację pozwanego od
wyroku Sądu Okręgowego w W. z dnia 29 czerwca 2011 r., którym zasądzono na
rzez powódki kwotę 5614059 zł z ustawowymi odsetkami od dnia wydania wyroku.
Rozstrzygnięcie to oparte zostało na następujących ustaleniach i wnioskach:
Poprzednicy prawni powódki M. i J. małżonkowie W. byli właścicielami
nieruchomości położonej w W. przy ulicy S. 4. Nieruchomość ta z dniem 21
listopada 1945 r. stała się własnością gminy m.st. Warszawy, w związku z
postanowieniami dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu
gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.),
a w 1950 r. przeszła na własność Skarbu Państwa. Orzeczeniem z dnia 3 stycznia
1953 r. Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy odmówiło byłym właścicielom
przyznania prawa własności czasowej do gruntu wskazując, że został on
przeznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności
publicznej. Decyzją z dnia 31 sierpnia 2001 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i
Rozwoju Miast stwierdził, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 21
grudnia 1953 r. została wydana z naruszeniem prawa, doszło jednak do
nieodwracalnych skutków prawnych, a decyzją z dnia 13 lutego 2002 r. utrzymał w
mocy tę decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 listopada 2003
r. uchylił obie decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Po
ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Infrastruktury decyzją z dnia 7 lipca 2004 r.
stwierdził, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 21 grudnia 1953 r.
oraz poprzedzające ją orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z
dnia 3 stycznia 1953 r. zostały wydane z naruszeniem prawa. Minister Transportu i
Budownictwa decyzją z dnia 28 grudnia 2005 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra
Infrastruktury z dnia 7 lipca 2004 r. Powódka wystąpiła w dniu 13 marca 2007 r. do
Ministra Budownictwa o odszkodowanie za szkodę wywołaną wadliwą decyzją
administracyjną, ale wniosek jej został zwrócony postanowieniem z dnia 17 lipca
2007 r., które zostało utrzymane w mocy postanowieniem Ministra Infrastruktury
z dnia 18 lutego 2008 r. Na nieruchomości o powierzchni 1500 m2
znajdowały się
w 1953 r. dwa budynki frontowe, trzykondygnacyjny o kubaturze 9340 m3
i jednokondygnacyjny o kubaturze 340 m3
, w których znajdowały się lokale
3
mieszkalne i usługowe. Wyrokiem z dnia 1 grudnia 1945 r. Sąd Grodzki
w Warszawie przywrócił poprzednikom prawnym powódki posiadanie opisanej
nieruchomości. Charakter zabudowy był zgodny z planem zagospodarowania
przestrzennego. Właściciele własnymi staraniami przywrócili budynki do ich
przedwojennej funkcjonalności. Do czasu odmowy ustanowienia na ich rzecz
własności czasowej wynajmowali lokale mieszkalne i usługowe, uzyskiwali czynsze
regulowane. Wartość nieruchomości według stanu na dzień 21 grudnia 1953 r.
i cen aktualnych, z uwzględnieniem obciążeń wynikających ze szczególnego trybu
najmu lokali, wynosi 5614059 zł.
Sąd Apelacyjny stwierdził, że źródłem szkody powódki była decyzja Ministra
Gospodarki Komunalnej z dnia 21 grudnia 1953 r. utrzymująca w mocy decyzję
Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 3 stycznia 1953 r., zaś decyzja
Ministra Infrastruktury z dnia 7 lipca 2004 r. stanowiła prejudykat. Podstawą
roszczenia powódki jest art. 160 § 1, 2, 3, i 6 k.p.a. w związku z art. 5 ustawy z dnia
17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych
ustaw (Dz. U. Nr 162, poz.1692, dalej – „ustawa nowelizująca”), a określona szkoda
stanowi stratę w jej majątku w rozumieniu art. 160 § 1 k.p.a. Za nieuzasadniony
uznał Sąd Apelacyjny zarzut przedawnienia roszczenia, przyjmując że dla
określenia terminu przedawnienia miał zastosowanie art. 160 § 6 k.p.a., którego
bieg rozpoczęty z dniem doręczenia powódce decyzji z dnia 7 lipca 2004 r., został
przerwany złożeniem w dniu 13 marca 2007 r. wniosku o odszkodowanie.
Pozwany w skardze kasacyjnej powołał obie podstawy przewidziane w art.
3983
§ 1 k.p.c. Naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie
dotyczyło art. 160 § 4, § 5 i § 6 k.p.a. w związku z art. 5 ustawy nowelizującej,
polegało na przyjęciu, iż doszło do przerwania biegu przedawnienia roszczenia,
które nie uległo przedawnieniu. Niewłaściwe zastosowanie obejmowało także art.
160 § 4 i § 5 w związku z art. 5 ustawy nowelizującej oraz art. 123 § 1 pkt 1 k.c., co
miało wpływ na wynik sprawy, w związku z art.123 § 1 Skarżący domagał się
uchylenia zaskarżonego wyroku w punktach 2 i 3, dokonania zmiany wyroku Sądu
pierwszej instancji przez oddalenie powództwa, ewentualnie uchylenia
zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi Apelacyjnemu do ponownego
4
rozpoznania. Ponadto wniósł o wydanie orzeczenia o zwrocie od powódki
spełnionego świadczenia.
Powódka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Roszczenie powódki dotyczyło odszkodowania za szkodę poniesioną na
skutek wydania z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. decyzji administracyjnej -
orzeczenia z dnia 3 stycznia 1953 r. przez Prezydium Rady Narodowej m.st.
Warszawy, które zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Gospodarki
Komunalnej z dnia 21 grudnia 1953 r., co stwierdzone zostało decyzją Ministra
Infrastruktury z dnia 7 lipca 2004 r. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy na
wniosek powódki Minister Infrastruktury decyzją z dnia 28 grudnia 2005 r. utrzymał
decyzję z dnia 7 lipca w mocy. Decyzją wywołującą szkodę było zatem wskazane
orzeczenie, utrzymane w mocy przez organ wyższego rzędu. Dochodzenie
odszkodowania umożliwiało uzyskanie decyzji stwierdzającej naruszenie prawa, art.
156 § 1 k.p.c., która uzyskała cechę ostateczności.
Zgodnie z art. 16 ust. 1 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia
29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy
ustrojowej państwa (jedn. tekst Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071) decyzje są
ostateczne, jeśli nie służy od nich odwołanie w administracyjnym toku instancji.
Z art. 127 § 3 k.p.a. wynika, że od decyzji wydanych w pierwszej instancji przez
ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże
strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem
o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy
dotyczące odwołań od decyzji. Należało zatem uznać, że do czasu wydania decyzji
w następstwie ponownego rozpoznania sprawy decyzja Ministra Infrastruktury
z dnia 7 lipca 2004 r. nie mogła być traktowana jak decyzja ostateczna. Charakter
zarówno wniosku, jak i postępowania nim zainicjowanego nie był jednoznaczny.
W doktrynie wyrażone zostało zarówno stanowisko, że pierwsza decyzja nie traci
waloru ostateczności, jak też odmienne, że postępowanie to w istocie jest
postępowaniem odwoławczym. Wykładnia językowa przemawia za tym, że wniosek
o ponowne rozpatrzenie sprawy jest nadzwyczajnym środkiem, służącym
na decyzję ostateczną. Rezultat wykładni systemowej prowadzi jednak do
5
odmiennego wniosku, skoro art. 127 § 3 k.p.a. zamieszczony został w rozdziale
10 „Odwołania”, do rozpoznania wniosku stosuje się przepisy dotyczące odwołań
od decyzji, to przyjąć trzeba, że wniosek ten traktować należy, jak zwyczajny
środek zaskarżenia, mimo że nie wywołuje skutku dewolutywnego. Nowe brzmienie
art. 16 § 1 k.p.a. stanowiące, że decyzje, od których nie służy również wniosek o
ponowne rozpoznanie sprawy, są ostateczne potwierdza przedstawioną wykładnię
art. 127 § 3 k.p.c. Należało zatem przyjąć, że w sytuacji, gdy od uzyskania przez
decyzję cechy ostateczności zależą istotne dla strony skutki prawne, jak początek
biegu terminu przedawnienia (art. 160 § 6 k.p.c.), nie można uznać jako daty
uzyskania przymiotu ostateczności, daty pierwszej decyzji. Strona, która złożyła
wniosek ma prawo oczekiwać na rezultat postępowania bez obawy o negatywne
dla siebie konsekwencje, zwłaszcza jeśli dążyła do odzyskania nieruchomości.
Wykładnia art. 5 ustawy nowelizującej dokonana uchwałą pełnego składu
Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r., III CZP 112/10, OSNC
Nr 7-8, poz.75 wskazuje, że do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej
ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której
nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu
ma zastosowanie art. 160 § 1,2,3, i 6 k.p.a. Taka sama sytuacja ma miejsce w razie
wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji wyrządzającej szkodę lub
wydanie jej z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. przed dniem 1 września 2004 r.,
ponieważ od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej właściwe dla rozpoznania
sprawy o odszkodowanie jest postępowanie przed sądem powszechnym.
Konsekwencją tego stanowiska jest wyeliminowanie trybu dochodzenia
odszkodowania przed organem administracji publicznej, przewidzianego art. 160
§ 4 i 5 k.p.a. Ustawa nowelizująca uchyliła art. 160 k.p.a (art. 2 pkt 2), a dalsze jego
stosowanie dotyczy jedynie sytuacji objętych art. 5 tej ustawy.
Oznacza to, że zainicjowane przez powódkę, wnioskiem z dnia 13 marca
2007 r., postępowanie przed Ministrem Budownictwa było bezprzedmiotowe i nie
mogło wywołać przerwy biegu przedawnienia roszczenia o odszkodowanie.
Nie była to bowiem czynność przed organem powołanym do rozpoznawania spraw
danego rodzaju, o jakiej mowa w art. 123 pkt 1 k.c. Niewłaściwe jednak
zastosowanie art. 160 § 4 i 5 k.p.c. nie miało wpływu na wynik sprawy. Złożenie
6
pozwu w dniu 30 kwietnia 2008 r. nastąpiło przed upływem trzyletniego terminu od
daty decyzji z dnia 28 grudnia 2005 r., którą traktować należy jako datę uzyskania
waloru ostateczności przez decyzję z dnia 7 lipca 2004 r.
Nie zasługiwał na podzielenie zarzut pozwanego, że doszło do naruszenia
art. 160 § 1, 2 i 6 k.p.a., ponieważ roszczenie powódki nie uległo przedawnieniu.
Nawet gdyby podzielić stanowisko skarżącego, do czego nie było jednak
podstaw, że ostateczność decyzji nadzorczej powinna być połączona z datą 7 lipca
2004 r., to za uzasadnione uznać należało twierdzenie powódki, że podniesienie
zarzutu przedawnienia było przejawem nadużycia tego prawa. Wskazuje na to
zarówno skomplikowany stan prawny, rozbieżność orzecznictwa Sądu
Najwyższego, charakter roszczenia, jak i uciążliwość postępowania zmierzającego
do uzyskania należnej rekompensaty.
Z powyższych względów Sąd Najwyższy na podstawie art. 39814
k.p.c.
oddalił skargę kasacyjną, ponieważ mimo częściowo błędnego uzasadnienia,
zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Orzeczenie o kosztach postępowania
kasacyjnego oparte zostało na zasadzie odpowiedzialności za wynik sprawy na tym
etapie postępowania, stosownie do art. 98 § 1 w związku z art. 391 § 1 i art. 39821
k.p.c.
db