Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt II PK 141/13
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 5 marca 2014 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Bogusław Cudowski (przewodniczący)
SSN Małgorzata Gersdorf
SSA Agata Pyjas - Luty (sprawozdawca)
w sprawie z powództwa M. S.
przeciwko Skarbowi Państwa - Aresztowi Śledczemu w […] o zapłatę,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 5 marca 2014 r.,
skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i
Ubezpieczeń Społecznych w Z.
z dnia 12 lutego 2013 r.,
oddala skargę kasacyjną.
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 9 listopada 2012 r. Sąd Rejonowy, uwzględniając w całości
powództwo M. S., zasądził na jego rzecz od strony pozwanej Skarbu Państwa –
Aresztu Śledczego kwotę 43.886,25 zł z ustawowymi odsetkami od dnia 6 stycznia
2011 r. i nadał wyrokowi rygor natychmiastowej wykonalności do kwoty 2.837 zł.
Sąd Rejonowy ustalił, że powód od 17 kwietnia 2005 r. jest funkcjonariuszem
Służby Więziennej pełniącym służbę w Areszcie Śledczym w […]. W dniu 5 grudnia
2
2008 r. złożył on wniosek o przyznanie mu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu
mieszkalnego, dołączając do wniosku kserokopię aktu notarialnego dotyczącego
zakupu lokalu mieszkalnego w Z. przy ul. K. […] oraz umowę preferencyjnego
kredytu mieszkaniowego, a nadto oświadczył, że ani on ani jego małżonka nie
posiadają innego własnego mieszkania, domu jednorodzinnego oraz, że w
przeszłości nie korzystał z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.
Powyższy wniosek wraz z kompletem załączników powód złożył zgodnie z
informacją udzieloną mu przez R. W. - pracownika działu kwatermistrzowskiego.
Wniosek miał złożyć wówczas, gdy kupi mieszkanie, a do wniosku miała być
dołączona umowa kupna mieszkania. Powód zakupił wraz z małżonką lokal
mieszkalny przy ul. K. celem zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu
pełnienia służby i właśnie z uwagi na ten fakt ubiegał się o udzielenie mu pomocy
finansowej. Nie posiadał tytułu prawnego do żadnego innego lokalu. Zgodnie z
umową sprzedaży z dnia 14 listopada 2008 r. lokal miał być wydany w tym samym
dniu, jednak z uwagi na konieczny remont (wymieniono podłogi, armaturę w
łazience, odświeżono ściany) powód z rodziną zamieszkał w nim około 2 miesiące
później. Dyrektor Aresztu Śledczego w dniu 29 grudnia 2008 r., a następnie w dniu
24 kwietnia 2009 r. informował powoda, że jego wniosek zostanie rozpatrzony w
terminie późniejszym. Ostatecznie pozwany, po rozpoznaniu wniosku powoda,
decyzją z dnia 7 lutego 2012 r. odmówił powodowi przyznania pomocy finansowej
na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Wysokość pomocy finansowej, jaką mógłby
uzyskać powód, była między stronami niesporna i wynosiła 43.886,25zł.
W tak ustalonym stanie faktycznym sąd pierwszej instancji uznał powództwo
za uzasadnione podnosząc, że powód złożył wniosek o udzielenie pomocy
finansowej na uzyskanie mieszkania w czasie obowiązywania ustawy z dnia
26.04.1996 r. o Służbie Więziennej (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761).
Wniosek ten nie został rozpoznany do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 9
kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523), a tym samym -
zgodnie z jej art. 268 ust. 2 - ocena materialno - prawna roszczenia powoda
podlegała przepisom tej ostatniej ustawy, przy czym materialne zasady dotyczące
udzielenia pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego przewidziane
ustawą z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej oraz ustawą z dnia 9
3
kwietnia 2010 r. w istocie są tożsame. W myśl art. 170 ustawy z dnia 9 kwietnia
2010 r. - funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu
mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości
pobliskiej, a prawo do lokalu mieszkalnego realizuje się przez: przydział lokalu lub
przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 171 ustawy),
a zgodnie z treścią art. 184 ust. 1 tej ustawy - pomoc finansowa na uzyskanie
lokalu mieszkalnego przysługuje funkcjonariuszowi w służbie stałej, który spełnia
warunki do przydziału lokalu mieszkalnego, a który lokalu tego nie otrzymał na
podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Z kolei w art. 187 ustawy
wskazano sytuacje w których funkcjonariuszowi nie przydziela się lokalu
mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Jedną z nich jest sytuacja w
której funkcjonariusz posiada w miejscowości, w której pełni służbę, lub w
miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny w spółdzielni mieszkaniowej albo dom
jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy albo lokal mieszkalny stanowiący
odrębną nieruchomość, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni
mieszkalnej (art. 187 pkt 2).W przypadku powoda właśnie ta negatywna przesłanka
stanowiła podstawę odmowy przyznania mu pomocy finansowej. Przesłanka ta -
tylko w nieco innym brzmieniu literalnym - przewidziana była również w art. 91 ust.
1 ustawy z 26 kwietnia 1996 r. i było nią posiadanie przez funkcjonariusza tytułu
prawnego do mieszkania o przysługującej mu zgodnie z ustawą powierzchni
mieszkalnej. W rozpoznawanej sprawie, w dacie składania wniosku powód, na
mocy umowy sprzedaży z dnia 14 listopada 2008 r., był współwłaścicielem lokalu
mieszkalnego w Z. przy ul. K. […], jednakże ta okoliczność, w ocenie sądu
pierwszej instancji, nie wyłączyła jego prawa do przyznania pomocy mieszkaniowej,
albowiem wystąpił on z wnioskiem o przyznanie pomocy właśnie w celu
sfinansowania kosztów nabycia tejże nieruchomości, a więc zaspokojenia swoich
potrzeb mieszkaniowych. Natomiast fakt, że samo nabycie lokalu poprzedzało
złożenie wniosku, jest wyłącznie wynikiem niewydolności systemu realizującego
prawo podmiotowe funkcjonariusza do zapewnienia mu mieszkania w miejscowości
pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Pomoc finansowa jest świadczeniem
udzielanym na wniosek funkcjonariusza i dopiero po złożeniu wniosku wraz z
wymaganą dokumentacją organ może prowadzić postępowanie w sprawie
4
przyznania takiej pomocy, a powód (podobnie jak inni funkcjonariusze) był
informowany, że wniosek ma złożyć wówczas, gdy będzie posiadał „komplet”
dokumentów, w tym umowę sprzedaży oraz przyznany kredyt i wszystkie działania
powoda były realizacją udzielanych mu przez pracowników pozwanego instrukcji.
Sąd wskazał, że wyłączenie z art. 187 pkt 2 ustawy co do zasady nie odnosi
się do posiadania tytułu do mieszkania, na nabycie którego wnioskowana jest
pomoc finansowa, a nabycie którego stanowi realizację prawa podmiotowego
funkcjonariusza. Regulacja ta dotyczy bowiem posiadania przez wnioskodawcę
lokalu innego niż ten którego dotyczy wniosek składany bezpośrednio po nabyciu
danego lokalu mieszkalnego, a odmowa udzielenia pomocy finansowej na nabycie
lokalu tylko z tego powodu, że wniosek został złożony bezpośrednio po zawarciu
umowy kupna, a nie np. bezpośrednio przed nabyciem, przeczy celowi, dla którego
owa możliwość została stworzona, zwłaszcza w sytuacji, gdy ustawodawca nie
określił chwili w jakiej wniosek winien być złożony. Nadto w przypadku ubiegania
się przez funkcjonariusza o przyznanie pomocy na spłatę zobowiązań finansowych
zaciągniętych w związku z wcześniejszym nabyciem lokalu mieszkalnego -
zawężająca interpretacja użytego przez ustawodawcę stwierdzenia „na uzyskanie”
jest niedopuszczalna i pojęcie to należy rozumieć w sposób szeroki, obejmujący
wskazaną powyżej sytuację faktyczną (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2007 r.,
I OSK 874/06, niepubl.).
Powód, w chwili składania wniosku o udzielenie pomocy finansowej, był
funkcjonariuszem w służbie stałej, nie korzystał w przeszłości z pomocy finansowej
ani nie uzyskał w drodze decyzji administracyjnej przydziału lokalu mieszkalnego, a
zwracając się o pomoc finansową powołał się na zobowiązania finansowe wobec
banku, wynikające z udzielonego mu kredytu na zakup mieszkania, którego
wcześniej nie posiadał. W dacie składania wniosku nie miał również zaspokojonych
potrzeb mieszkaniowych, albowiem w mieszkaniu, które kupił 14 listopada 2008 r.,
przeprowadzał remont i wprowadził się do niego w lutym 2009 r., co w ocenie sądu
pierwszej instancji prowadziło do wniosku, że spełnił on ustawowe przesłanki prawa
do uzyskania pomocy finansowej.
Wyrokiem z dnia 12 lutego 2013 r. Sąd Okręgowy oddalił apelację strony
pozwanej od powyższego wyroku, opartą o zarzut naruszenia prawa materialnego,
5
tj. art. 187 pkt 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79,
poz. 523). Sąd Okręgowy w całości podzielił ustalenia faktyczne sądu pierwszej
instancji oraz dokonaną przez ten sąd wykładnię zastosowanych przepisów,
uznając za trafne stanowisko sądu pierwszej instancji, że okoliczność, iż powód
przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej zawarł umowę nabycia
własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego nie prowadzą do
automatycznego uznania, że w dacie złożenia wniosku o pomoc finansową powód
miał faktycznie zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Z materiału dowodowego
wynika bowiem, że mieszkanie w stanie, w jakim zostało nabyte, nie nadawało się
do zamieszkania i wymagało remontu. Analogiczny stan faktyczny był przedmiotem
rozważań w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29
kwietnia 2009 r., I OPS 7/08, ONSA/WSA 2009 nr 4, poz. 66, w której odwołując się
do wykładni celowościowej przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie
Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 z poźń. zm.), w zakresie
regulującym kwestie uzyskania przez funkcjonariuszy pomocy finansowej,
wskazano, że istotnym pozostaje, czy w dniu złożenia wniosku funkcjonariusz
spełniał podstawową przesłankę otrzymania przydziału, a więc czy miał
niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe.
Zdaniem Sądu Okręgowego, tezy powyżej uchwały zachowują swoją
aktualność na tle przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej,
co prowadzi do wniosku, że pomoc finansowa nie przysługuje funkcjonariuszowi,
który, składając wniosek, posiada (zamieszkuje, zajmuje) określony ustawą lokal
lub dom, przy czym chodzi o taki lokal (dom) który realnie nadaje się do
zamieszkania, bo jeśli nie nadaje się on do faktycznego zamieszkania, to trudno
mówić o zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Słusznie więc sąd pierwszej
instancji przyjął, iż potrzeby mieszkaniowe powoda nie były zaspokojone, albowiem
w dniu 5 grudnia 2008 r. powód realnie nie zamieszkiwał z rodziną w nabytym
lokalu przy ul. K., a tym samym - w dniu złożenia wniosku o pomoc finansową nie
został spełniony cel ustawy określony w art. 170, polegający na tym, że powód miał
odpowiednie mieszkanie w miejscowości, w której pełnił służbę. Nie ziściła się więc
przesłanka negatywna z art. 187 pkt 2 ustawy, co skutkowało powstaniem po
6
stronie powoda prawa do uzyskania pomocy finansowej, o której mowa w przepisie
art. 184 ust. 1 ustawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła strona pozwana,
zastępowana przed Sądem Najwyższym przez Prokuratorię Generalną Skarbu
Państwa. Zaskarżając wyrok w całości, skarżący zarzucił Sądowi Okręgowemu
naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 170 ust. 1 w zw. z art. 171 oraz
art. 184 ust. 1, jak również art. 187 pkt 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie
Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523 z późn. zm.) przez błędną wykładnię i przyjęcie,
że funkcjonariuszowi Służby Więziennej w służbie stałej pomimo posiadania lokalu
mieszkalnego w dacie złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej na
uzyskanie lokalu mieszkalnego taka pomoc przysługuje, jeżeli funkcjonariusz nie
zamieszkuje w nim w dacie złożenia wniosku. Podnosząc powyższy zarzut,
skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Sądu Okręgowego i
uwzględnienie apelacji pozwanego od wyroku Sądu Rejonowego Sądu Pracy i
Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9 listopada 2012 r., przez zmianę tego wyroku w
całości i oddalenie powództwa ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu
Okręgowego i przekazanie sprawy emu sadowi do ponownego rozpoznania oraz o
zasądzenie od powoda na rzecz Skarbu Państwa kosztów postępowania
kasacyjnego w tym na rzecz Skarbu Państwa - Prokuratorii Generalnej Skarbu
Państwa kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych.
W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych skarżący wskazał, że zgodnie z
przepisem art. 170 ust. 1 ustawy funkcjonariuszowi przysługuje prawo do lokalu
mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej.
Prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane bądź przez przydział lokalu bądź
przez przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 171
ustawy). Stosownie do treści przepisu art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010
roku o Służbie Więziennej, pomoc finansowa jest przyznawana na uzyskanie lokalu
mieszkalnego, nie zaś w związku z jego uzyskaniem. Przepis art. 187 pkt 2 ustawy
określa negatywną przesłankę, której spełnienie wyklucza możliwość uzyskania
pomocy finansowej. Przesłanką negatywną jest posiadanie przez funkcjonariusza
lokalu mieszkalnego spełniającego określone kryteria, nie zaś, jak przyjął Sąd
Okręgowy za sądem pierwszej instancji, zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych
7
rozumianych jako faktyczne zamieszkiwanie. Co istotne, ani przepisy ustawy ani
wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca
2010 r. w sprawie przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu
mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Więziennej (Dz. U. Nr 147, poz. 98 z późn.
zm.) nie dają organowi właściwemu do rozpoznania wniosku instrumentów
pozwalających na dokonanie oceny stanu technicznego nabytego przez
funkcjonariusza lokalu, a przez to możliwości stwierdzenia czy lokal faktycznie nie
nadawał się do zamieszkania, czy też raczej wykonany remont miał wyłącznie
walor estetyczny. Brak obiektywnych i jednoznacznych kryteriów dokonana oceny
przydatności nabytego lokalu do zamieszkania powoduje, że nie można zgodzić się
przyjętą przez Sąd Okręgowy wykładnią wskazanych przepisów ustawy. W
konsekwencji sam fakt nabycia lokalu mieszkalnego powinien stanowić przyczynę
wygaśnięcia uprawnień funkcjonariusza do pomocy finansowej, nawet jeżeli przed
nabyciem lokalu spełniał wszystkie przesłanki ustawowe do uzyskania pomocy.
Ponadto warto wskazać, że jak wynika z dokonanych przez Sąd Rejonowy
ustaleń faktycznych, które zostały w pełni podzielone przez Sąd Okręgowy i
przyjęte za własne, wykonany zakres robót remontowych w nabytym przez stronę
powodową lokalu obejmował wymianę podłóg, wymianę armatury w łazience oraz
odświeżenie ścian. Przy takich ustaleniach Sąd Okręgowy nie wskazał robót, które
świadczyły o tym, że nabyty przez powoda lokal nie nadawał się w dacie złożenia
wniosku do zamieszkania. Nie sposób więc zgodzić się z dokonanym
rozstrzygnięciem także i w tym zakresie.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.
Ocenę zasadności podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu,
zgłoszonego w ramach pierwszej postawy kasacyjnej wypada rozpocząć od
przypomnienia przepisów, których błędną wykładnię zarzuca skarżący. Zgodnie z
art. 184 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2010 r. Nr
79, poz. 523), funkcjonariuszowi w służbie stałej, który spełnia warunki do
przydziału lokalu mieszkalnego, a który lokalu tego nie otrzymał na podstawie
8
decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie
lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub
lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, położonych w
miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Z kolei, w myśl art. 187
tej ustawy, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie
przydziela się funkcjonariuszowi: 1) w razie otrzymania pomocy finansowej, o której
mowa w art. 184 ust. 1; 2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę,
lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny w spółdzielni mieszkaniowej albo
dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy albo lokal mieszkalny
stanowiący odrębną nieruchomość, odpowiadający co najmniej przysługującej mu
powierzchni mieszkalnej; 3) którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom
określony w pkt 2 oraz 4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka lokalu
mieszkalnego lub domu, o którym mowa w pkt 2. Cytowane przepisy zostały
zamieszczone w Rozdziale 18 powołanej ustawy zatytułowanym „Mieszkania
funkcjonariuszy”, który statuuje prawo funkcjonariusza służby więziennej w służbie
stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w
miejscowości pobliskiej (art. 170 ust. 1), które to prawo realizuj się przez przydział
lokalu albo przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego,
zwanej dalej "pomocą finansową" (art. 171).
W oparciu o powyższe przepisy sądy obydwu instancji uznały zasadność
roszczenia powoda w sytuacji, gdy pozostając funkcjonariuszem Służby Więziennej
w służbie stałej od dnia 18 kwietnia 2007 r. i pełniąc służbę w Areszcie Śledczym,
nie posiadając wcześniej w tej miejscowości ani w miejscowości pobliskiej lokalu
mieszkalnego, o jaki mowa w art. 187 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej, lokal taki
nabył w dniu 14 listopada 2008 r., zaciągając na jego zakup kredyt mieszkaniowy, a
następnie w dniu 5 grudnia 2008 r. złożył do dyrektora Aresztu Śledczego wniosek
o przyznanie pomocy finansowej wraz z pełną dokumentacją, wymaganą w tej
dacie dla rozpatrzenia wniosku. W sytuacji związania Sądu Najwyższego w myśl art.
39813
§ 2 k.p.c. powyższymi ustaleniami faktycznymi rozstrzygnięcie sprawy
wymaga dokonania wykładni art. 184 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o Służbie
Więziennej w kontekście oceny uprawnień do pomocy finansowej na zakup lokalu
mieszkalnego funkcjonariusza, który w dacie wstąpienia do służby stałej i nabycia
9
lokalu mieszkalnego nie posiadał lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której
pełni służbę ani w miejscowości pobliskiej, natomiast posiadał taki lokal w dacie
złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej.
Podkreślić należy, że wymieniony przepis określa jedynie podmiotowy
zakres prawa do spornego świadczenia oraz cel, na jaki powyższe świadczenie jest
przeznaczone, nie precyzuje natomiast kryteriów warunkujących przydział lokalu
mieszkalnego i pozostałych kryteriów przyznania pomocy finansowej, nie może być
zatem traktowany jako samoistna i wyłączna podstawa roszczeń o takie
świadczenie, co skutkuje koniecznością dokonania wykładni przepisu prawnego w
kontekście całej ustawy w celu rekonstrukcji normy prawnej. Dlatego też
uprawnienia funkcjonariuszy Służby Więziennej do otrzymania pomocy finansowej
należy oceniać przy zastosowaniu wykładni językowej art. 184 ust. 1 ustawy,
uzupełnionej wykładnią systemową i celowościową, z uwzględnieniem pozostałych
przepisów zawartych w Rozdziale 8 „Mieszkania funkcjonariuszy” (por. uchwałę
składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia
2009 r., I OPS 7/08, ONSAiWSA 2009 nr 4, poz. 66, wyrok NSA z dnia 13
października 2006 r. sygn. akt I OSK 1332/05, LEX nr 299245). Ich istotą jest
zapewnienie funkcjonariuszom w służbie stałej odpowiedniego lokalu mieszkalnego,
położonego w miejscowości, w której funkcjonariusz na stałe pełni służbę, lub
miejscowości pobliskiej, a także o lokal o odpowiedniej powierzchni mieszkalnej, a
zatem o wielkości uwzględniającej stan rodziny funkcjonariusza, jego stopień
służbowy lub zajmowane stanowisko, normy dodatkowe przysługujące
uprawnionym członkom rodziny oraz jednostkowe normy powierzchni mieszkalnej
(art. 173 oraz 174 ustawy). Realizacja tak ukształtowanego uprawnienia
funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego ma zapewnić prawidłowe pełnienie służby,
w tym dyspozycyjność funkcjonariusza, przez umożliwienie mu zamieszkania w
miejscowości, w której na stałe pełni służbę, co podkreśla się w orzecznictwie
bezpośrednio dotyczącym problematyki udzielania pomocy mieszkaniowej
funkcjonariuszom Służby Więziennej. Na taki cel dekodowanego przepisu zwrócił
uwagę Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 lutego 2014 r., I PK 167/13,
niepublikowanym, w analogicznie jak w rozpoznawanej sprawie, w wyroku z dnia
20 grudnia 2013 r., II PK 86/13, niepublikowanym, uchylającym wyrok sądu drugiej
10
instancji w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej funkcjonariusza i
przekazującym sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania, oraz w
postanowieniu z dnia 14 października 2013 r., II PK 120/13, niepublikowanym,
odmawiającym przyjęcia do rozpoznania skargi kasacyjnej strony pozwanej od
wyroku uwzględniającego powództwo funkcjonariusza o przyznanie pomocy
finansowej), wskazując, że wykładnia tego przepisu powinna uwzględniać także
związek funkcjonalny i temporalny daty nabycia mieszkania i złożenia wniosku o
przyznanie pomocy finansowej. Realizacja tego uprawnienia zależy przede
wszystkim od tego, czy funkcjonariusz występujący o pomoc ma zaspokojone
potrzeby mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby. Wobec tego decydująca dla
realizacji spornego uprawnienia nie jest data nabycia lokalu, czy też data złożenia
wniosku o udzielenie pomocy, ale dążenie do zmiany sytuacji mieszkaniowej
funkcjonariusza składającego wniosek o przyznanie świadczenia, który zgłaszając
wniosek nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscowości pełnienia
służby lub w miejscowości pobliskiej, albo – uczynił to, niezwłocznie po nabyciu
lokalu mieszkalnego. Powołane orzeczenia zostały wydane w analogicznym stanie
faktycznym jak ustalony w rozpoznawanej sprawie, gdy nabycie lokalu
mieszkalnego przez funkcjonariusza poprzedzało złożenie wniosku o przyznanie
pomocy finansowej i, jak w niniejszej sprawie, wniosek został załatwiony odmownie
po wejściu w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej.
Wykładnia celowościowa powołanych przepisów była również podstawą
rozstrzygnięcia Sądu Najwyższego w wyroku z dnia 4 czerwca 2013 r., I PK 8/13,
niepublikowanego, w którym przyjęto, że zbycie lokalu mieszkalnego lub domu w
rozumieniu art. 187 pkt 4, stanowiące przesłankę negatywną, nie obejmuje
przypadków utraty prawa do lokalu mieszkalnego w wyniku zdarzeń niezgodnych z
wolą funkcjonariusza, a zwłaszcza zrealizowanych wbrew jego woli (przymusowo).
Analogiczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z
dnia 2 marca 2011 r., III SA/Łd 29/11, LEX nr 1127919, zwracając także uwagę na
fakt, że negatywna przesłanka przyznania pomocy mieszkaniowej w postaci
posiadania lokalu mieszkalnego występuje jedynie wówczas, gdy nabyty przez
funkcjonariusza lokal nie tylko formalnie ale także faktycznie zaspokaja jego
potrzeby mieszkaniowe (nadaje się do zamieszkania). Również w uzasadnieniu
11
wyroku z dnia 12 października 2011 r., II SA/Po 628/11, LEX nr 984802,
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podkreślił, że obowiązujące przepisy
nie określają czasu, w jakim funkcjonariusz powinien złożyć wniosek o pomoc
finansową przewidzianą w art. 184 ust. 1 ustawy, a zatem może go złożyć także po
nabyciu lokalu, co nie wyklucza nabycia przez niego prawa do przysługującej mu
pomocy finansowej. Odnotować należy także odmienne stanowiska wyrażone w
orzecznictwie sądów administracyjnych, jak np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2011 r., VIII SA/Wa 142/11, LEX
nr 864358 lub Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 maja
2011 r., II SA/Po 147/11, LEX nr 1132367.
Wbrew zarzutom skarżącego, obecna regulacja uprawnień funkcjonariuszy
Służby Więziennej do lokalu mieszkalnego, przewidziana przepisami ustawy z dnia
ustawy z dnia 9 kwietnia 2010r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2010 r. Nr 79, poz.
523), zawiera unormowania bardzo zbliżone do przyjętych w poprzednio
obowiązującej ustawie z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (jednolity
tekst: Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), w której art. 90 ust. 1 stanowił, że
funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do pomocy finansowej na
uzyskanie lokalu mieszkalnego (…) a art. 91 ust. 1 ustawy wymieniał przesłanki
negatywne przyznania prawa do lokalu, stanowiąc m.in., że lokalu nie przydziela
się funkcjonariuszowi, który jest wskazicielem lub współwłaścicielem (…) lokalu
mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w
miejscowości pełnienia służby lub w pobliskiej miejscowości. Podobieństwo
powyższych uregulowań pozwala na wykorzystanie również obecnie orzecznictwa
sądowego (sądów administracyjnych) dotyczącego poprzedniego stanu prawnego.
W szczególności w uzasadnieniu powołanej wyżej uchwały składu siedmiu sędziów
Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r., OPS 7/08
(ONSAiWSA 2009 nr 4, poz. 66) przyjęto, że wykładnia celowościowa przepisów o
służbie funkcjonariuszy Służby Więziennej skłania do wniosku, że funkcjonariusz
nie powinien być pozbawiony prawa do pomocy finansowej w przypadkach
usprawiedliwionej niemożności zamieszkania w lokalu (domu). W wyroku z dnia 11
maja 2011 r., I OSK 81/11, LEX nr 795518, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał,
że „nie może być zaakceptowane stanowisko, zgodnie z którym skoro
12
funkcjonariusz zgłaszając wniosek o przyznanie pomocy finansowej miał
zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, ponieważ zakupił już odpowiedni lokal, to nie
spełniał kryteriów do przyznania mu pomocy finansowej na zakup lokalu
mieszkalnego. Taka wykładnia przepisów ustawy z 1996 r. o Służbie Więziennej
ograniczałaby w nieuzasadniony sposób prawa funkcjonariusza do zaspokojenia
jego słusznych praw mieszkaniowych. Przepisy prawa materialnego nie limitują
czasu przyznania pomocy, w związku z czym prawo funkcjonariusza, który nie ma
zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub w
miejscowości pobliskiej i nie otrzymał pomocy w formie przydziału lokalu staje się
wymagalne najpóźniej w dacie nabycia lokalu. Nie ma znaczenia okoliczność, że
wniosek o przyznanie prawa do pomocy finansowej złożony został przez
skarżącego już po nabyciu prawa do lokalu. Istotnym natomiast jest w świetle
postanowień art. 85 ust. 1 ustawy, czy prawo to wobec skarżącego zostało już
wcześniej zrealizowane”. Rozstrzygnięcie to zapadło w sytuacji, gdy w dniu
złożenia wniosku o pomoc funkcjonariusz był już właścicielem lokalu mieszkalnego
i ubiegał się o pomoc finansową na spłatę zobowiązań finansowych związanych z
jego nabyciem. Na niedopuszczalność zawężającej interpretacji użytego przez
ustawodawcę pojęcia „na uzyskanie lokalu” wskazywano m.in. również w wyrokach
Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2007 r., I OSK 874/06,
(niepubl.), z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1833/07, LEX nr 520733, czy
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2007 r.,
II SA/Wa 1405/06, LEX nr 328665. Z kolei, odnosząc się do treści § 2 ust. 1
rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r., w sprawie
pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na
uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz. 1235), zgodnie z którym pomoc
finansowa przyznawana była jednorazowo funkcjonariuszowi, który spełnia warunki
do przydzielenia mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a
lokalu tego nie otrzymał, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził,
że przepis ten jedynie wzmacnia wykładnię przepisu art. 90 ust. 1 ustawy z 1996 r.
o Służbie Więziennej, a nie w sposób nieuprawniony przenosi ograniczenia
wynikające z art. 91 ust. 1 tej ustawy do art. 90 ustawy (wyrok Wojewódzkiego
13
Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 stycznia 2011 r., II SA/Po 676/10,
LEX nr 953369).
Wypada także odnotować, iż w polskim systemie prawnym uprawnienia
funkcjonariuszy do pomocy mieszkaniowej przewidują regulacje prawne dotyczące
różnych służb, m.in. ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U.
z 2001 r. Nr 287, poz. 1687), ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży
Granicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675), ustawa z dnia 24
sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz.
1340) czy ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
oraz Agencji Wywiadu (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154). Zawarte w
tych aktach prawnych unormowania dotyczące formy udzielanej pomocy
mieszkaniowej i przesłanek jej nabycia różnią się między sobą, tożsame w
warunkami dotyczącymi funkcjonariuszy Służby Więziennej przesłanki nabycia
prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu
obowiązują w przypadku funkcjonariuszy Państwowej Straży Pożarnej (art. 80
ust. 1 i 2 w związku z art. 81 oraz art. 74 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o
Państwowej Straży Pożarnej). Celem powołanych regulacji, w przypadku każdej z
tych służb, podobnie jak w przypadku funkcjonariuszy Służby Więziennej, jest
zapewnienie prawidłowego pełnienia służby, poprzez umożliwienie
funkcjonariuszowi zamieszkania w miejscowości, w której na stałe pełni służbę lub
miejscowości pobliskiej i ten właśnie cel jest uwzględniany w dokonywanej przez
sądy administracyjne wykładni przepisów dotyczących uprawnień do pomocy
mieszkaniowej także funkcjonariuszy służb innych służba niż Służba Więzienna,
nakazujących uwzględniać sytuację mieszkaniową ubiegających się o pomoc
mieszkaniową funkcjonariuszy na dzień nabycia prawa do lokalu a nawet na dzień
wstąpienia do służby stałej (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 26 października 2006 r., I OSK 1414/05, LEX nr 281423, z dnia 30 listopada
2012 r., I OSK 983/12, LEX nr 1372742, z dni 9 stycznia 2007 r., I OSK 215/06,
LEX nr 291455, z dnia 18 maja 2011 r., I OSK 144/11, LEX nr 990176 czy wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 kwietnia 2012 r.,
II SA/Bk 40/12, LEX nr 1145733). Zdaniem Sądu Najwyższego, sięganie do
orzecznictwa dotyczącego prawa do pomocy mieszkaniowej przewidzianej dla
14
innych służb poza podobieństwem regulacji jest uzasadnione także tym, iż brak jest
jakichkolwiek racjonalnych powodów, by zakładać, że ustawodawca w ustawie o
Służbie Więziennej zamierzał uzależnić uprawnienie funkcjonariuszy Służby
Więziennej do otrzymania prawa do pomocy na uzyskanie lokalu od spełnienia
dalszych kryteriów, których funkcjonariusze innych służb nie muszą spełniać.
Należy przy tym podkreślić, na co zwraca się uwagę w orzecznictwie, eksponując
cel wprowadzenia instytucji pomocy mieszkaniowej dla funkcjonariuszy, że
przewidziana ustawą pomoc finansowa nie została ukształtowana jako prawo z
tytułu samego pełnienia służby w charakterze funkcjonariusza Służby Więziennej i
nie może być ona uznawana za dodatkowy przywilej tej grupy zawodowej, co
musiałoby budzić uzasadnione wątpliwości z punktu widzenia zasady równego
traktowania obywateli. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w
uchwale z dnia 29 marca 1999 r. sygn. akt OPS 1/99 (ONSA 1999 z. 3, poz. 77)
oraz Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 maja 2001 r. sygn. akt SK 1/00
(OTK 2001 nr 4, poz. 84). Orzeczenia te wprawdzie dotyczyły pomocy finansowej
na uzyskanie lokalu mieszkalnego przez policjantów, ale zawarte tam wywody w
pełni odnoszą się do podobnych rozwiązań przyjętych w ustawie o Służbie
Więziennej.
Mając zatem na uwadze konieczność dokonania wykładni art. 184 ust. 1
ustawy o Służbie Więziennej z uwzględnieniem celu analizowanej regulacji, którym
jest umożliwienie zamieszkiwania funkcjonariusza w stałej służbie więziennej w
miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej dla zapewnienia
prawidłowego pełnienia służby, Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym niniejszą
sprawę uznał, iż dla oceny, czy funkcjonariuszowi Służby Więziennej przysługuje
uprawnienie do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, o jakiej
mowa w art. 171 pkt 2 ustawy, istotne znaczenie ma w pierwszej kolejności, czy
takie prawo przysługuje mu w dacie uzyskania statusu funkcjonariusza Służby
Więziennej w służbie stałej, tj. czy w tej dacie ma on zaspokojone potrzeby
mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby. Posiadanie zaspokojonych potrzeb
mieszkaniowych w tej dacie skutkuje przyjęciem, że jego prawo do zamieszkiwania
w miejscu pełnienia służby pozostaje zaspokojone, co prowadzi do konkluzji o
braku uprawnień do żądania od pracodawcy realizacji prawa do lokalu, o jakim
15
mowa w art. 171 ustawy, zarówno wobec treści art. 187 pkt 2 ustawy, jak i w
przypadku późniejszego zbycia lokalu, wobec treści art. 187 pkt 4 ustawy. W
sytuacji, gdy wstępując do służby stałej, funkcjonariusz nie posiada zaspokojonych
potrzeb do lokalu mieszkalnego położonego miejscowości pełnienia służby lub
miejscowości pobliskiej, przysługuje mu prawo do lokalu mieszkalnego, które
realizuje się w pierwszej kolejności przez przydział odpowiedniego lokalu (art. 171
pkt 1 ustawy) bądź, w razie nie przyznania takiego lokalu w drodze decyzji
administracyjnej, przez przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu
mieszkalnego (art. 171 pkt 2 ustawy). Podstawową formą pomocy
funkcjonariuszom w uzyskaniu mieszkania jest zatem przydział w drodze decyzji
lokalu. Dopiero, gdy przydziału takiego nie dokonano, w grę mogą wchodzić inne
przewidziane ustawą świadczenia, w tym pomoc finansowa, która jest alternatywną
formą spełnienia prawa do lokalu mieszkalnego oraz konsekwencją
niezrealizowania uprawnienia funkcjonariusza, który ma prawo do otrzymania
lokalu mieszkalnego. Oba uprawnienia powiązane są w sposób oczywisty z
przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby
lub miejscowości pobliskiej oraz tylko do czasu występowania tej przesłanki mogą
być realizowane. Pomoc finansowa jest świadczeniem, którego przyznanie
następuje na wniosek funkcjonariusza, dopiero po złożeniu wniosku wraz z
wymaganą dokumentacją organ może prowadzić postępowanie w sprawie
przyznania takiej pomocy. Nie oznacza to jednak, w ocenie Sądu Najwyższego, że
jako miarodajny dla oceny, czy funkcjonariusz spełnia przesłanki przyznania prawa
do lokalu mieszkalnego, a zatem czy zrealizowany został warunek przyznania
pomocy mieszkaniowej, o jakim mowa w art. 184 ust. 1 w związku z art. 187 ustawy,
należy uznać moment złożenia wniosku. Wniosek taki wyprowadzić można
zarówno z przytoczonego powyżej celu omawianej regulacji, jak też z wymogów
rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie
przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego
funkcjonariuszowi Służby Więziennej (Dz. U. Nr 147, poz. 986), które w § 2 ust. 2
stanowi, iż wniosek o przyznanie pomocy finansowej powinien zawierać: określenie
aktualnej sytuacji mieszkaniowej funkcjonariusza, określenie celu, na który ma być
przyznane świadczenie oraz informację o korzystaniu w przeszłości przez
16
funkcjonariusza lub jego małżonka z pomocy finansowej, a w ust. 3 wymienia
dokumenty, jakie należy dołączyć do wniosku, potwierdzające fakt ubiegania się
przez funkcjonariusza o lokal mieszkalny lub dom w miejscowości pełnienia służby
lub w miejscowości pobliskiej, a w szczególności: umowę ze spółdzielnią
mieszkaniową zawartą w formie aktu notarialnego, umowę z firmą deweloperską
zawartą w formie aktu notarialnego, umowę przedwstępną kupna lokalu
mieszkalnego (domu jednorodzinnego) zawartą w formie aktu notarialnego lub
pozwolenie na budowę wraz z kosztorysem budowy domu. Z rozporządzenia tego
wynika, że uprawnionym dokumentem jest nie tylko umowa przedwstępna kupna,
ale także umowa dotycząca nabycia mieszkania, zawarta z firmą deweloperską lub
spółdzielnią mieszkaniową w formie aktu notarialnego. Może więc dotyczyć sytuacji,
gdy niezwłocznie po sporządzeniu aktu notarialnego funkcjonariusz występuje z
wnioskiem o pomoc finansową. Zdaniem Sądu Najwyższego, w sytuacji, gdy
funkcjonariusz, któremu przysługiwało określone w art. 170 ustawy prawo do lokalu,
sam zapewnił sobie prawo do lokalu, zaciągając na ten cel kredyt mieszkaniowy, o
którego refundację występuje następnie w drodze złożenia wniosku o pomoc
finansową, spełnienie warunków, o jakich była mowa wyżej, należy oceniać,
uwzględniając także sytuację funkcjonariusza na dzień uzyskania lokalu, z którym
wiąże się pomoc finansowa, o którą się ubiega. Gdyby bowiem funkcjonariusz w
tym dniu wymaganych warunków nie spełniał, na przykład zbył lokal posiadany w
dacie wstąpienia do służby stałej, posiadał wcześniej lokal w miejscowości
pełnienia służby lub też nabył lokal w miejscowości innej niż pobliska, to w świetle
omawianych przepisów nie nabyłby uprawnień do pomocy finansowej. Odmienna
interpretacja ograniczałaby uprawnienia funkcjonariuszy do otrzymania pomocy
tylko przed nabyciem lokalu, do czego, w ocenie Sądu Najwyższego, nie
upoważnia użycie przez ustawodawcę określenia „pomoc finansowa na uzyskanie
lokalu mieszkalnego”, które jest pojęciem szerokim, odnoszącym się także do
przypadków udzielania pomocy na spłatę zobowiązań finansowych, zaciągniętych
w związku z nabyciem lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariusza.
Podkreślić należy, że ani ustawa o Służbie Więziennej, ani wydane na jej podstawie
rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie
przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego
17
funkcjonariuszowi Służby Więziennej nie określają terminu, w którym uprawniony
funkcjonariusz może wystąpić z wnioskiem, ani też, że może to uczynić jedynie
przed nabyciem lokalu mieszkalnego lub domu.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy
przypomnieć należy, że powód niezwłocznie po nabyciu mieszkania, na które to
cele zaciągnął kredyt mieszkaniowy, złożył wniosek o pomoc mieszkaniową, do
którego dołączył wszelkie niezbędne dokumenty, o jakich mowa w obowiązującym
w dniu złożenia wniosku rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 24
czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom
Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz. 1235),
które w § 5 ust. 3 pkt 4 stanowiło, że do wniosku o pomoc finansową należało
dołączyć np. umowę kupna lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego)
sporządzoną w formie aktu notarialnego lub umowę przedwstępną.
Rozporządzenie to dopuszczało więc możliwość złożenia wniosku o pomoc
finansową nie tylko po zawarciu umowy przedwstępnej, ale również po prawnym
nabyciu mieszkania. Na skutek opieszałości przełożonych oraz braku środków
finansowych na ten cel wniosek powoda o pomoc finansową został rozpoznany
dopiero po dwóch latach, już w czasie obowiązywania nowej ustawy. Skoro jednak
niewątpliwie w dacie wstąpienia do służby stałej oraz w dacie nabycia prawa do
lokalu mieszkalnego powód spełniał warunki do przyznania prawa do pomocy
mieszkaniowej, a wniosek o tę pomoc bezspornie dotyczył uzyskania środków na
spłatę zobowiązań związanych z nabytym za te środki mieszkaniem i pozostawał w
związku czasowym oraz funkcjonalnym z nabyciem tego lokalu, jako niezasadny
ocenić należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa
materialnego przez Sąd Okręgowy.
Mając powyższe na uwadze Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji na
podstawie art. 39814
k.p.c.
18