Pełny tekst orzeczenia

122


POSTANOWIENIE

z dnia 25 października 1999 r.
Sygn. SK 22/98



Trybunał Konstytucyjny w składzie:


Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska – przewodnicząca

Wiesław Johann
Ferdynand Rymarz – sprawozdawca


po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Stefanii R. w sprawie zgodności:
§ 3 ust. 6 zarządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 17 grudnia 1991 r. w sprawie sposobu przeliczania emerytur i rent w związku z wprowadzeniem podatku dochodowego od osób fizycznych (MP Nr 46, poz. 326) z art. 55 ust. 6 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. Nr 80, poz. 350 ze zm.) i z art. 67 ust. 1 Konstytucji RP



p o s t a n a w i a:

na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643) umorzyć postępowanie w sprawie z uwagi na niedopuszczalność wydania orzeczenia.


Uzasadnienie:


I

1. W skierowanej do Trybunału Konstytucyjnego skardze konstytucyjnej, skarżąca Stefania R. zakwestionowała przepis § 3 ust. 6 zarządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 17 grudnia 1991 r. w sprawie sposobu przeliczania emerytur i rent w związku z wprowadzeniem podatku dochodowego od osób fizycznych (dalej: zarządzenia), zarzucając niezgodność jego treści z art. 55 ust. 6 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (dalej: ustawa podatkowa). W skardze podniesiono w szczególności, że w decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z.G. z 9 września 1996 r. w przedmiocie przeliczenia (wraz z wypłatą wyrównania) oraz waloryzacji emerytury skarżącej, organ rentowy, stosując kwestionowany w skardze przepis zarządzenia, dokonał obniżenia wskaźnika wysokości świadczenia (w konsekwencji - obniżenia samej emerytury) i to wbrew wyraźnej dyspozycji art. 55 ust. 6 ustawy, w którym zagwarantowano utrzymanie wysokości świadczeń emerytalnych przynajmniej na poziomie, jaki miały one przed “ubruttowieniem”.
Odwołanie skarżącej od tej decyzji zostało oddalone wyrokiem Sądu Wojewódzkiego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Z.G. z 12 maja 1997 r., zaś apelacja skarżącej od tego orzeczenia została oddalona wyrokiem Sądu Apelacyjnego - Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w P. z 29 stycznia 1998 roku.
W uzasadnieniu skargi sformułowano szczegółowe zarzuty na potwierdzenie tezy o niezgodności kwestionowanego przepisu zarządzenia z art. 55 ust. 6 ustawy podatkowej.
W piśmie procesowym z 28 kwietnia 1998 r. pełnomocnik skarżącej uzupełnił skargę konstytucyjną o wskazanie art. 67 ust. 1 Konstytucji RP, jako przepisu określającego naruszone prawa skarżącej.
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 29 kwietnia 1998 r. pełnomocnik skarżącej wezwany został do uzupełnienia braków formalnych skargi konstytucyjnej, m.in. poprzez dokładne określenie przysługujących skarżącej praw lub wolności konstytucyjnych, które - jej zdaniem - zostały naruszone przez kwestionowany przepis zarządzenia, jak również poprzez dokładne określenie sposobu tego naruszenia.
W wykonaniu tego zarządzenia wpłynęło do Trybunału Konstytucyjnego pismo skarżącej z 7 maja 1998 r., w którym stwierdzono, że Konstytucja RP w art. 67 ust. 1 gwarantuje skarżącej prawo do zabezpieczenia społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego. Powtórzone zostały ponadto argumenty na potwierdzenie tezy o sprzeczności § 3 ust. 6 zarządzenia z art. 55 ust. 6 ustawy podatkowej.
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 20 maja 1998 r. ponownie wezwano pełnomocnika skarżącej do sprecyzowania sposobu naruszenia wynikającego z art. 67 ust. 1 Konstytucji RP prawa skarżącej do zabezpieczenia społecznego przez kwestionowany przepis zarządzenia.
W piśmie z 27 maja 1998 r. pełnomocnik skarżącej podniósł ponownie, że zastosowanie kwestionowanego przepisu zarządzenia doprowadziło do trwałego obniżenia świadczeń emerytalnych należnych skarżącej. Naruszenie art. 67 ust. 1 Konstytucji RP nastąpiło zaś - zdaniem skarżącej - wskutek niezachowania wymogu hierarchicznej zgodności między art. 55 ust. 6 ustawy podatkowej a § 3 ust. 6 zarządzenia.
2. Minister Pracy i Polityki Socjalnej, występujący w sprawie jako uczestnik postępowania, ustosunkował się do skargi konstytucyjnej w piśmie z 22 grudnia 1998 r. Nie podzielił w nim zarzutów skarżącej wskazując, że o wysokości świadczeń emerytalno-rentowych decyduje w pierwszym rzędzie ustawa z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 104, poz. 450 ze zm.). Z uwagi na zawarte w niej ograniczenie wskaźnika wysokości podstawy emerytury (maksymalnie 250%), konieczne było jego uwzględnienie również w treści kwestionowanego zarządzenia. W przeciwnym razie doszłoby do niedopuszczalnej - zdaniem Ministra - sytuacji wyodrębnienia uprzywilejowanej kategorii emerytów i rencistów, których świadczenia (wskutek mechanizmu “ubruttowienia”) określane byłyby według innych zasad, niż to przewidują przepisy emerytalne.
3. W stanowisku Prokuratora Generalnego z 2 lutego 1999 r. również nie podzielono zarzutów skarżącej. Zdaniem tego uczestnika postępowania brak jest podstaw do uznania niezgodności § 3 ust. 6 zarządzenia z art. 55 ust. 3 i 6 ustawy podatkowej. Prokurator wskazując na regulację ustawy z 17 października 1991 r., określającej górny pułap wskaźnika postawy wymiaru rewaloryzowanych świadczeń podkreślił, że nie ma podstaw do ich różnicowania w zależności od daty przyznania oraz od tego, czy podlegały ubruttowieniu z tytułu objęcia ich obowiązkiem podatkowym. Ponadto podkreślone zostało, iż skarżąca nie podaje właściwie argumentów uzasadniających zarzut niezgodności kwestionowanego przepisu z art. 67 ust. 1 Konstytucji RP.



II


Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:

Postępowanie w sprawie skargi konstytucyjnej Stefanii R. winno zostać umorzone z uwagi na treść art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643). Zgodnie z tym przepisem “Trybunał umarza na posiedzeniu niejawnym postępowanie jeżeli wydanie orzeczenia jest zbędne lub niedopuszczalne”.
Przedmiotem niniejszego postępowania jest orzekanie w sprawie skargi konstytucyjnej. Skarga jest nowym, specyficznym środkiem ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Korzystanie z niej, zgodnie z dyspozycją art. 79 ust. 1 konstytucji, zdeterminowane zostało zasadami zawartymi w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym. Określają one cały szereg przesłanek, których spełnienie przez skarżącego stanowi warunek konieczny dopuszczalności prowadzenia merytorycznego postępowania w sprawie skargi konstytucyjnej. Szczególnego znaczenia nabiera w tej mierze, zawarte w art. 47 ust. 1 ustawy, wyliczenie elementów składowych skargi. Wśród nich sformułował ustawodawca wymóg wskazania przez skarżącego, jakie konstytucyjne prawa lub wolności i w jaki sposób - zdaniem skarżącego - zostały naruszone. Tym samym wolą ustawodawcy było, aby skarżący nie poprzestał wyłącznie na określeniu przedmiotu postępowania kontrolnego przed Trybunałem Konstytucyjnym, a więc wskazaniu ustawy czy innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego konstytucyjnych prawach czy wolnościach. Ustawowym obowiązkiem skarżącego jest również sprecyzowanie konstytucyjnego wzorca, który stanowić ma płaszczyznę odniesienia dla kontroli kwestionowanych przepisów. Wzorcem tym winno być wskazanie konkretnych praw podmiotowych, znajdujących swoją podstawę normatywną w przepisach konstytucyjnych. W świetle art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, na wnoszącym skargę konstytucyjną spoczywa jednakże dodatkowa powinność związana z określeniem sposobu, w jaki kwestionowana regulacja narusza określony w skardze wzorzec konstytucyjny. Ustanowieniu tego rodzaju wymogów, warunkujących dopuszczalność korzystania ze skargi konstytucyjnej, towarzyszy jednocześnie formalna gwarancja, związana z zastrzeżeniem sporządzania skarg konstytucyjnych przez osoby dysponujące kwalifikowaną wiedzą prawniczą (art. 48 ust. 1 ustawy). Przepis ten traktować więc należy nie jako dodatkowe utrudnienie towarzyszące wnoszeniu skargi, ale raczej jako mechanizm ułatwiający skarżącemu spełnienie przesłanek warunkujących korzystanie ze skargi jako środka ochrony jego konstytucyjnych praw i wolności. Warto w tym miejscu zauważyć, że wskazane wyżej przesłanki limitujące dopuszczalność występowania ze skargą konstytucyjną przesądzają o specyfice tego postępowania, na przykład w stosunku do procedury rozpatrywania wniosków (zwłaszcza tych kierowanych przez podmioty legitymowane generalnie, wyliczone w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji RP - np. Rzecznika Praw Obywatelskich). Biorąc pod uwagę charakter argumentów zaprezentowanych w skardze Stefanii R., podkreślenia wymaga w tym kontekście zwłaszcza brak ograniczenia podnoszonych zarzutów wyłącznie do płaszczyzny konstytucyjnych praw i wolności.
W niniejszym postępowaniu pełnomocnik skarżącej koncentruje uzasadnienie skargi na problemie niezgodności pomiędzy przepisem zarządzenia a art. 55 ust. 6 ustawy podatkowej. Wskazanie wzorca konstytucyjnego ograniczone zostało do zacytowania treści art. 67 ust. 1 konstytucji. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego ustawowy wymóg wskazania sposobu naruszenia konstytucyjnych praw bądź wolności nie może sprowadzać się jedynie do przytoczenia treści odpowiedniego przepisu Konstytucji RP. Powinność bliższego uzasadnienia przez skarżącego sprzeczności zachodzącej między kwestionowaną regulacją a wskazywanym prawem podmiotowym nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy dla konstruowania konstytucyjnego wzorca opierać się ma o postanowienia dotyczące praw czy wolności socjalnych - tak jak w niniejszym postępowaniu prawa do zabezpieczenia społecznego. Jest to konsekwencją przyjętej przez ustrojodawcę metody uregulowania tej problematyki w przepisach konstytucji.
W dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreślano już, że dla wskazania naruszonego prawa konstytucyjnego nie wystarczy samo powołanie w skardze odpowiedniego przepisu konstytucji. Konieczne jest wskazanie, jakie z tego przepisu wynika uprawnienie skarżącego i na czym polega korespondujący z nim obowiązek prawodawcy. Obowiązek wskazania tego uprawnienia ciąży na skarżącym w szczególności, gdy przepis konstytucji dla ustalenia treści danego prawa odsyła do ustawy (por. postanowienie TK z 1 grudnia 1998 r. sygn. Ts 123/98, OTK ZU Nr 1/1999, poz. 14). Taka zaś sytuacja zaistniała w niniejszym postępowaniu, w którym skarżąca jako konstytucyjny wzorzec dla kontroli § 3 ust. 6 zarządzenia wskazała art. 67 ust. 1 konstytucji. Konieczność właściwego uzasadnienia przez skarżącego zarzutu nie konstytucyjności kwestionowanych przepisów stanowi konsekwencję nałożonego na niego przez ustawodawcę ciężaru dowodu, przedstawiana zaś argumentacja winna doprowadzić do obalenia przyjętego w systemie prawnym domniemania konstytucyjności i legalności przepisów prawa.
Podkreślenia wymaga w tym miejscu również treść art. 66 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, zgodnie z którym Trybunał orzekając jest związany granicami wniosku, pytania prawnego lub skargi. Konsekwencją tej zasady jest zarówno niemożność samodzielnego określania przez Trybunał Konstytucyjny przedmiotu kontroli, jak i zastąpienia skarżącego w obowiązku określenia sposobu naruszenia konstytucyjnych praw lub wolności przez kwestionowane w skardze przepisy. Dotyczy to także sytuacji, w której skarżący ogranicza się do wskazania i zacytowania treści przepisu konstytucji, nie precyzując jednakże argumentów na potwierdzenie postawionej w skardze tezy.
Trybunał Konstytucyjny podziela więc stanowisko zajęte przez Prokuratora Generalnego, że skarżąca nie podaje w zasadzie argumentów uzasadniających naruszenie art. 67 ust. 1 konstytucji, a w konsekwencji, że nie dopełniła wymogów wynikających z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. W szczególności bowiem, zarówno w skardze, jak i w trzech kolejnych pismach procesowych nie doszło do wskazania sposobu naruszenia konstytucyjnych praw podmiotowych skarżącej przez kwestionowany przepis zarządzenia. Argumentacja skarżącej koncentruje się na problemie niezgodności między § 3 ust. 6 zarządzenia a art. 55 ust. 6 ustawy podatkowej, pomija natomiast problem relacji, w jakiej pozostaje kwestionowany przepis zarządzenia do określanego jako wzorzec kontroli art. 67 ust. 1 konstytucji.
Uznając dopuszczalność kontroli spełnienia formalnych przesłanek skargi konstytucyjnej także i na tym etapie postępowania Trybunał Konstytucyjny uznał, że merytoryczne rozpoznanie niniejszej skargi stałoby w sprzeczności z zasadami i przesłankami, od których spełnienia uzależnił ustawodawca możliwość prowadzenia merytorycznego postępowania w sprawie skarg konstytucyjnych. Istniejący i nie usanowany brak formalny skargi konstytucyjnej Stefanii R. skutkować więc winien stwierdzeniem prawnej niedopuszczalności wydania w niniejszej sprawie merytorycznego orzeczenia.
W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, postanowiono jak na wstępie.