Tw 17/03
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
167
POSTANOWIENIE
z dnia 9 lipca 2003 r.
Sygn. akt Tw 17/03
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Wiesław Johann
po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Rady Gminy Mogilany o stwierdzenie niezgodności:
– art. 1, art. 9, art. 10, art. 13 i art. 15 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 214, poz. 1806) oraz
– art. 24f ust. 1a, art. 24f ust. 2 i 4, art. 24h, art. 24 i-m, art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) z art. 2, art. 47, art. 51 ust. 2, art. 65 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
p o s t a n a w i a:
odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.
UZASADNIENIE:
W dniu 26 maja 2003 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Rady Gminy Mogilany o stwierdzenie niezgodności art. 1, art. 9, art. 10, art. 13 i art. 15 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 214, poz. 1806) oraz art. 24f ust. 1a, art. 24f ust. 2 i 4, art. 24h, art. 24 i-m, art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) z art. 2, art. 47, art. 51 ust. 2, art. 65 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. W myśl art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jednym z podmiotów uprawnionych do inicjowania kontroli konstytucyjności prawa są organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Dla zainicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym konieczne jest zatem podjęcie przez organ stanowiący danej jednostki uchwały, w sprawie wystąpienia do Trybunału z wnioskiem o zbadanie zgodności aktu normatywnego z aktem wyższego rzędu. Uchwała ta musi w sposób jednoznaczny wyrażać wolę wszczęcia postępowania przed tym organem i jednoznacznie określać przedmiot zaskarżenia oraz podstawę kontroli. W braku takiej uchwały, podjętej przez organ stanowiący samorządu terytorialnego, postępowanie w ogóle nie może zostać wszczęte.
Art. 32 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.; dalej: ustawa o TK), określa dwa niezbędne elementy jakie zawierać musi uchwała uprawnionego podmiotu, aby można ją było uznać za wniosek o zbadanie przez Trybunał hierarchicznej zgodności norm. Uchwała musi wskazywać konkretne przepisy aktu normatywnego, które są kwestionowane, a także przepisy aktu wyższego rzędu, które mają stanowić podstawę kontroli w danej sprawie. Niezbędne jest również, aby wyrażona w ten sposób wola legitymowanego podmiotu miała uprzedni charakter w stosunku do złożonego w Trybunale Konstytucyjnym wniosku.
Tak określone wymagania, mają na celu sprecyzowanie przez wnioskodawcę negatywnej oceny kwestionowanego aktu normatywnego oraz nadanie ściśle określonej formy słownej jego twierdzeniu, że norma niższego rzędu jest niezgodna z normą wyższego rzędu. Z tego względu istotę zarzutu stanowi zindywidualizowanie relacji pomiędzy określonym we wniosku aktem normatywnym podlegającym kontroli, a podstawą kontroli, czyli wzorcem wskazanym przez wnioskodawcę. Prawidłowe sformułowanie zarzutu stanowi podstawę oceny, czy nie zachodzą ujemne przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpatrzenie wniosku. Jest także niezbędne do określenia jego przedmiotu oraz wyznaczenia granic wniosku, stanowiących jednocześnie, z mocy art. 66 ustawy o TK, granice kognicji Trybunału Konstytucyjnego.
Przedłożona Trybunałowi Konstytucyjnemu, wraz z wnioskiem z 21 maja 2003 r., uchwała Rady Gminy Mogilany z 24 kwietnia 2003 r. (Nr VI/61/2003), nie zawiera sformułowania zarzutu niezgodności kwestionowanego aktu normatywnego z Konstytucją. Brak precyzyjnego wskazania w uchwale Rady Gminy Mogilany, która z norm wyrażonych przepisami Konstytucji została naruszona w ustawie, uniemożliwia dokonanie przez Trybunał kontroli kwestionowanych przepisów. Trybunał Konstytucyjny może bowiem orzekać jedynie na podstawie konkretnie sformułowanych zarzutów niekonstytucyjności i w żaden sposób nie może zastępować wnioskodawcy w ich formułowaniu. Należy zatem uznać, iż uchwała Rady Gminy Mogilany, w której nie sformułowano zarzutu niezgodności kwestionowanego aktu normatywnego ze ściśle wskazanym przepisem Konstytucji jako wzorcem kontroli, nie może być uznana za skutecznie złożone oświadczenie woli przez ten organ, wystąpienia z wnioskiem, o którym mowa w art. 191 ust. 1 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny pragnie podkreślić, iż tak rozumiana wadliwość uchwały stanowiącej podstawę wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego nie może zostać uznana za brak formalny, który mógłby być usunięty w trybie art. 36 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.). Z brakiem formalnym mamy do czynienia, gdy uchwała właściwego organu została podjęta przed wystąpieniem do Trybunału, a jedynie, najczęściej przez przeoczenie, nie dołączono dokumentu zawierającego jej treść. W takiej sytuacji dołączenie uchwały do akt usuwa przeszkodę formalną i pozwala na nadanie wnioskowi dalszego biegu. W przypadku, gdy uchwała w ogóle nie została podjęta lub nie czyni ona zadość wymogom określonym w art. 32 ustawy o TK, występuje brak legitymacji czynnej po stronie wnioskodawcy. Oznacza to w istocie, że takiego wnioskodawcę należy uznać za podmiot nieuprawniony, który w sposób bezpodstawny powołuje się na wolę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Sporządzony w tej sytuacji „wniosek” nie może wywołać skutku w postaci wszczęcia konstytucyjnej kontroli aktu normatywnego. Z utrwalonej linii orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego jednoznacznie wynika, iż do wszczęcia postępowania konieczny jest bowiem przejaw woli uprawnionego podmiotu wyrażony w formie przewidzianej ustawą. W konsekwencji, w braku stosownej uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, postępowanie w ogóle nie może być wszczęte (por. postanowienia TK z: 16 stycznia 2001 r., T. 55/00 OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 29 oraz z 10 października 2001 r., T. 41/01, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 51).
2. Na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie zgodności przepisów prawnych z przepisami mającymi wyższą rangę w hierarchicznie zbudowanym systemie źródeł prawa. Jednakże uprawnienie tych podmiotów do występowania z wnioskami zostało – w porównaniu z uprawnieniem przysługującym podmiotom wymienionym w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji – ograniczone przez ustrojodawcę w ten sposób, że przedmiotem wniosku mogą być tylko takie przepisy, które dotyczą spraw objętych „zakresem działania” wnioskodawcy (art. 191 ust. 2 Konstytucji).
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, iż w zestawieniu z poprzednio obowiązującym stanem prawnym w Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. nastąpiło istotne rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do domagania się kontroli konstytucyjnej. Przyczyniła się do tego nowa instytucja powszechnej skargi konstytucyjnej oraz przyznanie sądom uprawnienia do kierowania do Trybunału pytań prawnych, powstających na tle rozpoznawanych spraw. W tej sytuacji nie istnieje potrzeba dalszego rozszerzania kręgu podmiotów legitymowanych do wszczynania kontroli konstytucyjnej przez rozszerzającą wykładnię obowiązujących przepisów. Przeciwnie, należy uznać, że ustawodawca określił w art. 191 Konstytucji listę podmiotów upoważnionych do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego w taki sposób, by wykluczyć możliwość nadużywania tego środka do realizacji indywidualnych celów (por. postanowienia TK z: 28 czerwca 2000 r., U. 1/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 149 oraz 30 maja 2000 r., U. 5/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 114). Stąd też legitymacja podmiotów mogących wystąpić z wnioskiem o kontrolę aktu normatywnego objętego zakresem ich działania winna być rozumiana w sposób ścisły, a wszelka interpretacja rozszerzająca jest w tym zakresie niedopuszczalna.
Przysługujące podmiotom, o których mowa w art. 191 ust. 3-5 Konstytucji, uprawnienie do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm nie ma charakteru ogólnego. Ma ono ograniczony charakter; jest ono wyjątkowym uprawnieniem, przyznanym w związku ze szczególnym charakterem działalności prowadzonej przez dany podmiot i ściśle ograniczonym przez jej zakres. Taki sens regulacji konstytucyjnych oznacza, że kwestionowany we wniosku przepis pochodzący od podmiotu objętego regulacją art. 191 ust. 2 Konstytucji, musi być bezpośrednio związany z zakresem działania danego podmiotu, wyznaczonym przez przepisy Konstytucji lub ustawy, jak również, co dotyczy zwłaszcza podmiotów prywatnoprawnych – przez statut, nigdy na podstawie ustawy. Badając, czy danemu podmiotowi przysługuje uprawnienie do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o hierarchiczną kontrolę zgodności norm prawnych, należy rozstrzygnąć, czy kwestionowany w nim akt normatywny lub jego część „dotyczy spraw objętych zakresem działania” wnioskodawcy (art. 32 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym; dalej: ustawa o TK). Nie wystarczy zatem, że kwestionowany przepis może znaleźć lub w rzeczywistości znalazł zastosowanie w stosunku do wnioskodawcy, bądź dotyczy kręgu podmiotów, w którym mieści się wnioskodawca. Konieczne jest ustalenie, czy dany przepis dotyczy działalności stanowiącej realizację konstytucyjnie, ustawowo lub – gdy chodzi o podmiot prywatnoprawny – statutowo określonych zadań wnioskodawcy.
Organy jednostki samorządu terytorialnego należą do organów władzy publicznej, zatem w pełni odnosi się do nich zasada legalizmu, wyrażona w art. 7 Konstytucji. Ocena zatem, czy dana „sprawa” należy do zakresu działania danej jednostki samorządu terytorialnego, jako podmiotu legitymowanego do występowania do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskami o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm, musi odbywać się na podstawie Konstytucji i ustaw.
Zgodnie z art. 16 ust. 2 i art. 163 Konstytucji samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, wykonując zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Z kolei gmina – jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego – wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek tego samorządu (art. 164 ust. 3 Konstytucji). Zakres działania jednostek samorządu terytorialnego regulują przede wszystkim tzw. ustawy samorządowe, czyli ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.). Również w przepisach szeregu innych ustaw dookreślono zakres działania jednostek samorządu terytorialnego.
Analiza powyższych przepisów w żadnym zakresie nie pozwala na twierdzenie, iż zadania gminy obejmują także kształtowanie sytuacji prawnej radnego, jako przedstawiciela społeczności lokalnej. Ta sfera regulacji należy wyłącznie do zakresu działania ustawodawcy. Również tylko ustawodawca może określać prawa i obowiązki radnego, jak też wprowadzać regulacje ograniczające zakres działalności gospodarczej tej grupy podmiotów. Wyrażona w art. 20 Konstytucji zasada wolności działalności gospodarczej, stanowiąca podstawę ustroju państwa (por. także art. 17 ust. 2), może podlegać ograniczeniom, jedynie z zachowaniem ścisłych kryteriów określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Jednym z tych wymogów formalnych, jest bezwzględne zachowanie ustawowej formy ograniczania konstytucyjnych wolności i praw określonych w Konstytucji. Należy zatem stwierdzić, że sprawy odnoszące się do regulacji prawnych, mających charakter przepisów antykorupcyjnych, które określają obowiązki radnych jako funkcjonariuszy publicznych, nie mieszczą się w zakresie działania jednostek samorządu terytorialnego.
Należy jednocześnie zwrócić uwagę, iż część przepisów kwestionowanych we wniosku Rady Gminy Mogilany, nie odnosi się do radnych, lecz bezpośrednio kształtuje sytuację prawną „osób trzecich”, w stosunku do radnych, jak i samej gminy. Dotyczy to w szczególności zakazu pełnienia funkcji w organach spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych lub przedsiębiorców, przez małżonków radnych, wójtów, ich zastępców, sekretarzy gminy oraz pozostałych osób wskazanych w ustawie. Regulacja ta odnosi się wprost do sytuacji prawnej obywateli, a jedynie przy okazji ma zastosowanie do stosunków między gminą – jako osobą prawną – a tymi „osobami trzecimi”. Przepisy te zatem, w sposób oczywisty wykraczają poza zakres działania gminy, co wyłącza możliwość ich kontroli konstytucyjnej na podstawie wniosku Rady Gminy Mogilany.
Chociaż zatem Rada Gminy Mogilany, jako organ stanowiący gminy, posiada ograniczoną zdolność do występowania do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie hierarchicznej zgodności norm, to jednak – w świetle powyższych rozważań – należy uznać, że kwestionowane przez nią przepisy ustawy o samorządzie gminnym, jak również ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, nie dotyczą spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy, w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji. Rada Gminy Mogilany nie może bowiem kwestionować przepisów, które nakładają określone obowiązki na radnych oraz inne osoby pełniące funkcje w organach jednostek samorządu terytorialnego. Ustalenie zakresu i charakteru prawnego tychże obowiązków należy wyłącznie do kompetencji ustawodawcy.
Z tych wszystkich względów, Trybunał postanowił jak w sentencji.
5
POSTANOWIENIE
z dnia 9 lipca 2003 r.
Sygn. akt Tw 17/03
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Wiesław Johann
po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Rady Gminy Mogilany o stwierdzenie niezgodności:
– art. 1, art. 9, art. 10, art. 13 i art. 15 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 214, poz. 1806) oraz
– art. 24f ust. 1a, art. 24f ust. 2 i 4, art. 24h, art. 24 i-m, art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) z art. 2, art. 47, art. 51 ust. 2, art. 65 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
p o s t a n a w i a:
odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.
UZASADNIENIE:
W dniu 26 maja 2003 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Rady Gminy Mogilany o stwierdzenie niezgodności art. 1, art. 9, art. 10, art. 13 i art. 15 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 214, poz. 1806) oraz art. 24f ust. 1a, art. 24f ust. 2 i 4, art. 24h, art. 24 i-m, art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) z art. 2, art. 47, art. 51 ust. 2, art. 65 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. W myśl art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jednym z podmiotów uprawnionych do inicjowania kontroli konstytucyjności prawa są organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Dla zainicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym konieczne jest zatem podjęcie przez organ stanowiący danej jednostki uchwały, w sprawie wystąpienia do Trybunału z wnioskiem o zbadanie zgodności aktu normatywnego z aktem wyższego rzędu. Uchwała ta musi w sposób jednoznaczny wyrażać wolę wszczęcia postępowania przed tym organem i jednoznacznie określać przedmiot zaskarżenia oraz podstawę kontroli. W braku takiej uchwały, podjętej przez organ stanowiący samorządu terytorialnego, postępowanie w ogóle nie może zostać wszczęte.
Art. 32 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.; dalej: ustawa o TK), określa dwa niezbędne elementy jakie zawierać musi uchwała uprawnionego podmiotu, aby można ją było uznać za wniosek o zbadanie przez Trybunał hierarchicznej zgodności norm. Uchwała musi wskazywać konkretne przepisy aktu normatywnego, które są kwestionowane, a także przepisy aktu wyższego rzędu, które mają stanowić podstawę kontroli w danej sprawie. Niezbędne jest również, aby wyrażona w ten sposób wola legitymowanego podmiotu miała uprzedni charakter w stosunku do złożonego w Trybunale Konstytucyjnym wniosku.
Tak określone wymagania, mają na celu sprecyzowanie przez wnioskodawcę negatywnej oceny kwestionowanego aktu normatywnego oraz nadanie ściśle określonej formy słownej jego twierdzeniu, że norma niższego rzędu jest niezgodna z normą wyższego rzędu. Z tego względu istotę zarzutu stanowi zindywidualizowanie relacji pomiędzy określonym we wniosku aktem normatywnym podlegającym kontroli, a podstawą kontroli, czyli wzorcem wskazanym przez wnioskodawcę. Prawidłowe sformułowanie zarzutu stanowi podstawę oceny, czy nie zachodzą ujemne przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpatrzenie wniosku. Jest także niezbędne do określenia jego przedmiotu oraz wyznaczenia granic wniosku, stanowiących jednocześnie, z mocy art. 66 ustawy o TK, granice kognicji Trybunału Konstytucyjnego.
Przedłożona Trybunałowi Konstytucyjnemu, wraz z wnioskiem z 21 maja 2003 r., uchwała Rady Gminy Mogilany z 24 kwietnia 2003 r. (Nr VI/61/2003), nie zawiera sformułowania zarzutu niezgodności kwestionowanego aktu normatywnego z Konstytucją. Brak precyzyjnego wskazania w uchwale Rady Gminy Mogilany, która z norm wyrażonych przepisami Konstytucji została naruszona w ustawie, uniemożliwia dokonanie przez Trybunał kontroli kwestionowanych przepisów. Trybunał Konstytucyjny może bowiem orzekać jedynie na podstawie konkretnie sformułowanych zarzutów niekonstytucyjności i w żaden sposób nie może zastępować wnioskodawcy w ich formułowaniu. Należy zatem uznać, iż uchwała Rady Gminy Mogilany, w której nie sformułowano zarzutu niezgodności kwestionowanego aktu normatywnego ze ściśle wskazanym przepisem Konstytucji jako wzorcem kontroli, nie może być uznana za skutecznie złożone oświadczenie woli przez ten organ, wystąpienia z wnioskiem, o którym mowa w art. 191 ust. 1 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny pragnie podkreślić, iż tak rozumiana wadliwość uchwały stanowiącej podstawę wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego nie może zostać uznana za brak formalny, który mógłby być usunięty w trybie art. 36 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.). Z brakiem formalnym mamy do czynienia, gdy uchwała właściwego organu została podjęta przed wystąpieniem do Trybunału, a jedynie, najczęściej przez przeoczenie, nie dołączono dokumentu zawierającego jej treść. W takiej sytuacji dołączenie uchwały do akt usuwa przeszkodę formalną i pozwala na nadanie wnioskowi dalszego biegu. W przypadku, gdy uchwała w ogóle nie została podjęta lub nie czyni ona zadość wymogom określonym w art. 32 ustawy o TK, występuje brak legitymacji czynnej po stronie wnioskodawcy. Oznacza to w istocie, że takiego wnioskodawcę należy uznać za podmiot nieuprawniony, który w sposób bezpodstawny powołuje się na wolę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Sporządzony w tej sytuacji „wniosek” nie może wywołać skutku w postaci wszczęcia konstytucyjnej kontroli aktu normatywnego. Z utrwalonej linii orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego jednoznacznie wynika, iż do wszczęcia postępowania konieczny jest bowiem przejaw woli uprawnionego podmiotu wyrażony w formie przewidzianej ustawą. W konsekwencji, w braku stosownej uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, postępowanie w ogóle nie może być wszczęte (por. postanowienia TK z: 16 stycznia 2001 r., T. 55/00 OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 29 oraz z 10 października 2001 r., T. 41/01, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 51).
2. Na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie zgodności przepisów prawnych z przepisami mającymi wyższą rangę w hierarchicznie zbudowanym systemie źródeł prawa. Jednakże uprawnienie tych podmiotów do występowania z wnioskami zostało – w porównaniu z uprawnieniem przysługującym podmiotom wymienionym w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji – ograniczone przez ustrojodawcę w ten sposób, że przedmiotem wniosku mogą być tylko takie przepisy, które dotyczą spraw objętych „zakresem działania” wnioskodawcy (art. 191 ust. 2 Konstytucji).
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, iż w zestawieniu z poprzednio obowiązującym stanem prawnym w Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. nastąpiło istotne rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do domagania się kontroli konstytucyjnej. Przyczyniła się do tego nowa instytucja powszechnej skargi konstytucyjnej oraz przyznanie sądom uprawnienia do kierowania do Trybunału pytań prawnych, powstających na tle rozpoznawanych spraw. W tej sytuacji nie istnieje potrzeba dalszego rozszerzania kręgu podmiotów legitymowanych do wszczynania kontroli konstytucyjnej przez rozszerzającą wykładnię obowiązujących przepisów. Przeciwnie, należy uznać, że ustawodawca określił w art. 191 Konstytucji listę podmiotów upoważnionych do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego w taki sposób, by wykluczyć możliwość nadużywania tego środka do realizacji indywidualnych celów (por. postanowienia TK z: 28 czerwca 2000 r., U. 1/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 149 oraz 30 maja 2000 r., U. 5/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 114). Stąd też legitymacja podmiotów mogących wystąpić z wnioskiem o kontrolę aktu normatywnego objętego zakresem ich działania winna być rozumiana w sposób ścisły, a wszelka interpretacja rozszerzająca jest w tym zakresie niedopuszczalna.
Przysługujące podmiotom, o których mowa w art. 191 ust. 3-5 Konstytucji, uprawnienie do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm nie ma charakteru ogólnego. Ma ono ograniczony charakter; jest ono wyjątkowym uprawnieniem, przyznanym w związku ze szczególnym charakterem działalności prowadzonej przez dany podmiot i ściśle ograniczonym przez jej zakres. Taki sens regulacji konstytucyjnych oznacza, że kwestionowany we wniosku przepis pochodzący od podmiotu objętego regulacją art. 191 ust. 2 Konstytucji, musi być bezpośrednio związany z zakresem działania danego podmiotu, wyznaczonym przez przepisy Konstytucji lub ustawy, jak również, co dotyczy zwłaszcza podmiotów prywatnoprawnych – przez statut, nigdy na podstawie ustawy. Badając, czy danemu podmiotowi przysługuje uprawnienie do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o hierarchiczną kontrolę zgodności norm prawnych, należy rozstrzygnąć, czy kwestionowany w nim akt normatywny lub jego część „dotyczy spraw objętych zakresem działania” wnioskodawcy (art. 32 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym; dalej: ustawa o TK). Nie wystarczy zatem, że kwestionowany przepis może znaleźć lub w rzeczywistości znalazł zastosowanie w stosunku do wnioskodawcy, bądź dotyczy kręgu podmiotów, w którym mieści się wnioskodawca. Konieczne jest ustalenie, czy dany przepis dotyczy działalności stanowiącej realizację konstytucyjnie, ustawowo lub – gdy chodzi o podmiot prywatnoprawny – statutowo określonych zadań wnioskodawcy.
Organy jednostki samorządu terytorialnego należą do organów władzy publicznej, zatem w pełni odnosi się do nich zasada legalizmu, wyrażona w art. 7 Konstytucji. Ocena zatem, czy dana „sprawa” należy do zakresu działania danej jednostki samorządu terytorialnego, jako podmiotu legitymowanego do występowania do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskami o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm, musi odbywać się na podstawie Konstytucji i ustaw.
Zgodnie z art. 16 ust. 2 i art. 163 Konstytucji samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, wykonując zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Z kolei gmina – jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego – wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek tego samorządu (art. 164 ust. 3 Konstytucji). Zakres działania jednostek samorządu terytorialnego regulują przede wszystkim tzw. ustawy samorządowe, czyli ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.). Również w przepisach szeregu innych ustaw dookreślono zakres działania jednostek samorządu terytorialnego.
Analiza powyższych przepisów w żadnym zakresie nie pozwala na twierdzenie, iż zadania gminy obejmują także kształtowanie sytuacji prawnej radnego, jako przedstawiciela społeczności lokalnej. Ta sfera regulacji należy wyłącznie do zakresu działania ustawodawcy. Również tylko ustawodawca może określać prawa i obowiązki radnego, jak też wprowadzać regulacje ograniczające zakres działalności gospodarczej tej grupy podmiotów. Wyrażona w art. 20 Konstytucji zasada wolności działalności gospodarczej, stanowiąca podstawę ustroju państwa (por. także art. 17 ust. 2), może podlegać ograniczeniom, jedynie z zachowaniem ścisłych kryteriów określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Jednym z tych wymogów formalnych, jest bezwzględne zachowanie ustawowej formy ograniczania konstytucyjnych wolności i praw określonych w Konstytucji. Należy zatem stwierdzić, że sprawy odnoszące się do regulacji prawnych, mających charakter przepisów antykorupcyjnych, które określają obowiązki radnych jako funkcjonariuszy publicznych, nie mieszczą się w zakresie działania jednostek samorządu terytorialnego.
Należy jednocześnie zwrócić uwagę, iż część przepisów kwestionowanych we wniosku Rady Gminy Mogilany, nie odnosi się do radnych, lecz bezpośrednio kształtuje sytuację prawną „osób trzecich”, w stosunku do radnych, jak i samej gminy. Dotyczy to w szczególności zakazu pełnienia funkcji w organach spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych lub przedsiębiorców, przez małżonków radnych, wójtów, ich zastępców, sekretarzy gminy oraz pozostałych osób wskazanych w ustawie. Regulacja ta odnosi się wprost do sytuacji prawnej obywateli, a jedynie przy okazji ma zastosowanie do stosunków między gminą – jako osobą prawną – a tymi „osobami trzecimi”. Przepisy te zatem, w sposób oczywisty wykraczają poza zakres działania gminy, co wyłącza możliwość ich kontroli konstytucyjnej na podstawie wniosku Rady Gminy Mogilany.
Chociaż zatem Rada Gminy Mogilany, jako organ stanowiący gminy, posiada ograniczoną zdolność do występowania do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie hierarchicznej zgodności norm, to jednak – w świetle powyższych rozważań – należy uznać, że kwestionowane przez nią przepisy ustawy o samorządzie gminnym, jak również ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, nie dotyczą spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy, w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji. Rada Gminy Mogilany nie może bowiem kwestionować przepisów, które nakładają określone obowiązki na radnych oraz inne osoby pełniące funkcje w organach jednostek samorządu terytorialnego. Ustalenie zakresu i charakteru prawnego tychże obowiązków należy wyłącznie do kompetencji ustawodawcy.
Z tych wszystkich względów, Trybunał postanowił jak w sentencji.
5