Pełny tekst orzeczenia

266

POSTANOWIENIE
z dnia 28 września 2004 r.
Sygn. akt Tw 23/04

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Marian Grzybowski,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Związku Pracodawców Branży Paliw Płynnych i Energetycznych o stwierdzenie zgodności:
– art. 24 ust. 2, art. 25 ust. 5, art. 26 ust. 4, art. 28 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 36 ust. 7, art. 39 ust. 7 i 8, art. 42 ust. 6 i 7, art. 56 ust. 3, art. 60 ust. 5, art. 61 ust. 3 i 4, art. 68 ust. 5 i 6, art. 69 ust. 5 i 6, art. 71 ust. 5 i 6, art. 72 ust. 5, 7 i 8, art. 75 ust. 3 i 4, art. 77 ust. 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2004 r. o podatku akcyzowym (Dz. U. Nr 29, poz. 257) z art. 2, art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji,
– art. 68 ust. 6, art. 69 ust. 5, art. 70 ust. 5, art. 71 ust. 5, art. 72 ust. 5, art. 73 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 23 stycznia 2004 r. o podatku akcyzowym (Dz. U. Nr 29, poz. 257) z art. 20, art. 22, art. 32 ust. 1 i art. 217 Konstytucji,
– art. 65 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2004 r. o podatku akcyzowym (Dz. U. Nr 29, poz. 257) z art. 20, art. 22, art. 32 ust. 1 i art. 217 Konstytucji,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.

UZASADNIENIE:

W dniu 21 czerwca 2004 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Związku Pracodawców Branży Paliw Płynnych i Energetycznych o stwierdzenie zgodności: art. 24 ust. 2, art. 25 ust. 5, art. 26 ust. 4, art. 28 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 36 ust. 7, art. 39 ust. 7 i 8, art. 42 ust. 6 i 7, art. 56 ust. 3, art. 60 ust. 5, art. 61 ust. 3 i 4, art. 68 ust. 5 i 6, art. 69 ust. 5 i 6, art. 71 ust. 5 i 6, art. 72 ust. 5, 7 i 8, art. 75 ust. 3 i 4, art. 77 ust. 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2004 r. o podatku akcyzowym (Dz. U. Nr 29, poz. 257) z art. 2, art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji; art. 68 ust. 6, art. 69 ust. 5, art. 70 ust. 5, art. 71 ust. 5, art. 72 ust. 5, art. 73 ust. 5 i 6 ustawy o podatku akcyzowym z art. 20, art. 22, art. 32 ust. 1 i art. 217 Konstytucji oraz art. 65 ust. 1 i 2 ustawy o podatku akcyzowym z art. 20, art. 22, art. 32 ust. 1 i art. 217 Konstytucji.
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 26 lipca 2004 r. wezwano do usunięcia braków formalnych wniosku przez wskazanie, która z uchwał Rady Związku Pracodawców Branży Paliw Płynnych i Energetycznych stanowi podstawę sporządzenia i wniesienia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego; wskazanie, w jakim zakresie art. 24 ust. 2 ustawy o podatku akcyzowym jest niezgodny z art. 2, art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji; wskazanie, w jakim zakresie art. 25 ust. 5 ustawy o podatku akcyzowym jest niezgodny z art. 2, art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji; wskazanie, w jakim zakresie art. 26 ust. 4 ustawy o podatku akcyzowym jest niezgodny z art. 2, art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji; wskazanie, w jakim zakresie art. 28 ust. 2 ustawy o podatku akcyzowym jest niezgodny z art. 2, art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji; wskazanie, w jakim zakresie art. 31 ust. 3 ustawy o podatku akcyzowym jest niezgodny z art. 2, art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji; wskazanie, w jakim zakresie art. 36 ust. 7 ustawy o podatku akcyzowym jest niezgodny z art. 2, art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji; wskazanie, w jakim zakresie art. 39 ust. 7 i 8 ustawy o podatku akcyzowym jest niezgodny z art. 2, art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji; wskazanie, w jakim zakresie art. 42 ust. 6 i 7 ustawy o podatku akcyzowym jest niezgodny z art. 2, art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji; wskazanie, w jakim zakresie art. 56 ust. 3 ustawy o podatku akcyzowym jest niezgodny z art. 2, art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji; wskazanie, w jakim zakresie art. 60 ust. 5 ustawy o podatku akcyzowym jest niezgodny z art. 2, art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji; wskazanie, w jakim zakresie art. 61 ust. 3 i 4 ustawy o podatku akcyzowym jest niezgodny z art. 2, art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji; wskazanie, w jakim zakresie art. 68 ust. 5 i 6 ustawy o podatku akcyzowym jest niezgodny z art. 2, art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji; wskazanie, w jakim zakresie art. 69 ust. 5 i 6 ustawy o podatku akcyzowym jest niezgodny z art. 2, art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji; wskazanie, w jakim zakresie art. 71 ust. 5 i 6 ustawy o podatku akcyzowym jest niezgodny z art. 2, art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji; wskazanie, w jakim zakresie art. 72 ust. 5 ustawy o podatku akcyzowym jest niezgodny z art. 2, art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji; wskazanie, czy wnioskodawca podtrzymuje zarzuty co do stwierdzenia niezgodności art. 72 ust. 7 i 8 ustawy o podatku akcyzowym z art. 2, art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, a jeśli tak, to na czym polega ta niezgodność; wskazanie, w jakim zakresie art. 75 ust. 3 i 4 ustawy o podatku akcyzowym jest niezgodny z art. 2, art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji; wskazanie, w jakim zakresie art. 77 ust. 4 ustawy o podatku akcyzowym jest niezgodny z art. 2, art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji; wskazanie, w jakim zakresie art. 68 ust. 6 ustawy o podatku akcyzowym jest niezgodny z art. 20, art. 22, art. 32 ust. 1 i art. 217 Konstytucji; wskazanie, w jakim zakresie art. 69 ust. 5 ustawy o podatku akcyzowym jest niezgodny z art. 20, art. 22, art. 32 ust. 1 i art. 217 Konstytucji; wskazanie, w jakim zakresie art. 70 ust. 5 ustawy o podatku akcyzowym jest niezgodny z art. 20, art. 22, art. 32 ust. 1 i art. 217 Konstytucji; wskazanie, w jakim zakresie art. 71 ust. 5 ustawy o podatku akcyzowym jest niezgodny z art. 20, art. 22, art. 32 ust. 1 i art. 217 Konstytucji; wskazanie, w jakim zakresie art. 72 ust. 5 ustawy o podatku akcyzowym jest niezgodny z art. 20, art. 22, art. 32 ust. 1 i art. 217 Konstytucji oraz wskazanie, w jakim zakresie art. 73 ust. 5 i 6 ustawy o podatku akcyzowym jest niezgodny z art. 20, art. 22, art. 32 ust. 1 i art. 217 Konstytucji.
W dniu 4 sierpnia 2004 r. dostarczono do Trybunału Konstytucyjnego pismo, w którym wnioskodawca odniósł się do stwierdzonych przez Trybunał braków formalnych.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 36 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.), wnioski kierowane do Trybunału Konstytucyjnego przez podmioty wymienione w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji podlegają w pierwszej kolejności wstępnemu rozpoznaniu przez sędziego Trybunału Konstytucyjnego na posiedzeniu niejawnym. Celem tak uregulowanej kontroli wstępnej jest zbadanie wniosku od strony formalnej i ustalenie, czy wniosek odpowiada wymaganiom dotyczącym pism procesowych, nie zachodzi oczywista bezzasadność wniosku bądź kwestionowane przepisy nie dotyczą zakresu działania wnioskodawcy.

2. W art. 191 ust. 2 Konstytucji ustrojodawca przyznaje podmiotom wymienionym w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji tzw. ograniczoną zdolność wnioskową (legitymację szczególną), wymagając wykazania, że kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania danego podmiotu. Wniosek pochodzący od takiego podmiotu powinien zatem nie tylko odpowiadać wymaganiom dotyczącym pism procesowych oraz zawierać dane określone w art. 32 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, ale nadto powinien zawierać powołanie przepisu prawa lub statutu, wskazującego, że kwestionowana ustawa lub inny akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania danego organu lub organizacji (art. 32 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Okoliczność, czy kwestionowane przepisy dotyczą zakresu działania wnioskodawcy, podlega badaniu na etapie wstępnego rozpoznania wniosku.
Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 28 stycznia 2004 r. wydanym w pełnym składzie (Tw 74/02, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 2) rozważył, jakie przepisy mogą być przedmiotem wniosku skierowanego do Trybunału na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 przez organizację pracodawców. W uzasadnieniu tego postanowienia Trybunał stwierdził, że „ochroną prawną za pomocą instrumentu w postaci uprawnienia do wystąpienia w roli wnioskodawcy przed Trybunałem Konstytucyjnym objęte są tylko te interesy członków Konfederacji, które w przeważającym stopniu związane są z zatrudnianiem pracowników”. Trybunał zaznaczył przy tym, że „norma, która ogranicza zakres uprawnienia do inicjowania abstrakcyjnej kontroli przepisów prawnych do przepisów dotyczących sfery stosunków pracy, jest wprost wyrażona w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji”. Oznacza to, że organizacja pracodawców występująca jako wnioskodawca, na którym ciąży obowiązek wykazania swojej legitymacji w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, jest zobowiązana udowodnić, że kwestionowane we wniosku przepisy dotyczą spraw objętych zakresem jej działania w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji.
Wniosek Związku Pracodawców Branży Paliw Płynnych i Energetycznych kwestionuje konstytucyjność rozwiązań przyjętych w ustawie o podatku akcyzowym. Żadne ze skarżonych przepisów nie dotyczą relacji prawnych pracobiorca – pracodawca. Sam wnioskodawca nie próbuje wykazać takiego związku, wskazując jedynie, że regulacje te dotyczą członków wnioskodawcy w aspekcie prowadzenia przez nich działalności gospodarczej. W uzasadnieniu wniosku podnosi się jedynie, że zasady ustalania podatku akcyzowego mają wpływ na kształtowanie i rozwój rynku, a w konsekwencji również na poziom zatrudnienia. Okoliczność ta nie zmienia jednak faktu, że kwestionowane regulacje nie dotyczą pozycji prawnej pracodawcy wobec pracowników, a zatem nie należą do spraw objętych zakresem działania organizacji pracodawców w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji.
Należy ponadto stwierdzić, że wiele kwestionowanych we wniosku przepisów nie dotyczy działalności podmiotów zrzeszonych w Związku Pracodawców Branży Paliw Płynnych i Energetycznych. W szczególności dotyczy to przepisów określających akcyzę na wyroby tytoniowe i alkoholowe. Nawet gdyby przyjąć, że legitymacja Związku Pracodawców Branży Paliw Płynnych i Energetycznych do występowania w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym obejmuje kwestionowane przepisy określające obowiązek podatkowy w ramach podatku akcyzowego, to i tak należałoby odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi w zakresie, w jakim podatek akcyzowy odnosi się do innych branż niż energetyczna.

3. Dla zainicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym konieczne jest podjęcie przez właściwy organ osoby prawnej uchwały w sprawie wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności aktu normatywnego z aktem wyższego rzędu. Uchwała to winna w sposób jednoznaczny wyrażać wolę uprawnionego organu wszczęcia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym i jednoznacznie określać przedmiot zaskarżenia oraz podstawę kontroli. W braku takiej uchwały postępowanie w ogóle nie może zostać wszczęte.
Art. 32 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym określa niezbędne elementy, jakie musi zawierać wniosek uprawnionego podmiotu, aby można było uznać go za wniosek o zbadanie hierarchicznej zgodności norm. Uchwała o wystąpieniu do Trybunału Konstytucyjnego musi wskazywać konkretne przepisy aktu normatywnego, które są kwestionowane, a także przepisy aktu wyższego rzędu, które mają stanowić podstawę kontroli w danej sprawie. Niezbędne jest również, aby wyrażona w ten sposób wola (uchwała) legitymowanego podmiotu została sformułowana przed skierowaniem wniosku do Trybunału Konstytucyjnego.
Tak określone wymagania mają na celu sprecyzowanie przez wnioskodawcę negatywnej oceny kwestionowanego aktu normatywnego. Z tego względu istotę zarzutu stanowi zindywidualizowanie relacji pomiędzy określonym we wniosku aktem normatywnym poddawanym kontroli a podstawą kontroli, czyli wzorcem wskazanym przez wnioskodawcę. Prawidłowe sformułowanie zarzutu stanowi podstawę oceny, czy nie zachodzą ujemne przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpatrzenie wniosku, oraz wyznacza granice wniosku, stanowiąc jednocześnie – z mocy art. 66 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym – granice kognicji Trybunału Konstytucyjnego w danej sprawie. W przypadku gdy przedmiot lub wzorce kontroli zostają przywołane lub skonkretyzowane dopiero we wniosku, podmiot nieuprawniony do wszczęcia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym wyznaczałby ramy tegoż postępowania. Z tego względu należy uznać, że podmioty uprawnione do złożenia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego wskazane w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji muszą precyzyjnie określić przedmiot i wzorce kontroli (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 lutego 2002 r., K 39/00, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 4).
Uchwała Rady Związku Pracodawców Branży Paliw Płynnych i Energetycznych z 26 stycznia 2004 r., która zdaniem wnioskodawcy ma być podstawą sporządzenia wniosku, nie spełnia opisanych wyżej wymogów. Nie precyzuje ona, jakie przepisy ustawy o podatku akcyzowym mają być przedmiotem kontroli oraz jakie normy konstytucyjne mają stanowić wzorce kontroli. Treść uchwały upoważnia jedynie do sporządzenia wniosku kwestionującego te przepisy ustawy o podatku akcyzowym, które umożliwiają ustalanie stawek podatku akcyzowego przez Ministra Finansów w drodze rozporządzenia – czyli ich zgodność z art. 217 Konstytucji. Należy natomiast uznać, że w pozostałym zakresie wniosek został sporządzony bez uprzedniej uchwały legitymowanego organu Związku Pracodawców Branży Paliw Płynnych i Energetycznych, a zatem pochodzi od podmiotu nieuprawnionego.

4. Jak wynika z art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, ogólnokrajowa władza organizacji pracodawców może wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie hierarchicznej zgodności norm. Użyty w przepisie przymiotnik „ogólnokrajowy” w sposób istotny ogranicza grupę organizacji pracodawców uprawnionych do występowania z wnioskiem. Przymiotnik ten odnosi się wprawdzie do władzy organizacji, jednak należy przyjąć, że ogólnokrajowe organy może mieć tylko taka organizacja pracodawców, która swym działaniem obejmuje obszar całego kraju. Sama rejestracja i związane z tym nadanie osobowości prawnej nie rozstrzyga jednak jeszcze o zdolności organizacji pracodawców do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego.
Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 12 lutego 2003 r. (Tw 72/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 78) wskazał kryteria pozwalające wyróżnić ogólnokrajowy związek zawodowy. Rozważania tam przywołane winny być zastosowane odpowiednio do organizacji pracodawców. Zdaniem Trybunału „stwierdzenie, iż dana organizacja posiada legitymację do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego, musi być poprzedzone merytoryczną oceną, czy organizacja ta ma rzeczywiście charakter związku ogólnokrajowego”. Ocena ta nie może ograniczyć się jedynie do odczytania jego nazwy, ani też deklaracji zawartej w statucie. Powyższe kryteria nie mogą być uznane za rozstrzygające o legitymacji organów organizacji pracodawców do inicjowania abstrakcyjnej kontroli aktów normatywnych. Trybunał Konstytucyjny nie dostrzega szczególnych racji, aby w rozpatrywanej obecnie sprawie odstępować od stanowiska wyrażonego w postanowieniu z 12 lutego 2003 r.
Dokumenty złożone do Trybunału Konstytucyjnego wraz z wnioskiem Związku Pracodawców Branży Paliw Płynnych i Energetycznych nie wskazują, że Związek posiada obecnie struktury terenowe. Warto jednocześnie podkreślić, iż te organizacje, które faktycznie posiadają takie struktury, mają możliwość ich ujawnienia. Zgodnie bowiem z § 116 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 grudnia 2000 r. w sprawie szczegółowego prowadzenia rejestrów wchodzących w skład Krajowego Rejestru Sądowego oraz szczegółowej treści wpisów w tych rejestrach (Dz. U. Nr 117, poz. 1237 ze zm.), w dziale pierwszym rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji, publicznych zakładów opieki zdrowotnej wpisuje się w rubryce trzeciej informacje o posiadanych przez organizację jednostkach terenowych lub oddziałach. We wniosku będącym przedmiotem wstępnego rozpatrzenia nie przywołano również żadnych innych argumentów, które wskazywałyby na ogólnokrajowy charakter wnioskodawcy.
Z tego względu Trybunał uznał, że wnioskodawca nie wykonał ciążącego na nim obowiązku wykazania, że jest ogólnokrajową organizacją pracodawców i tym samym nie udowodnił swojej legitymacji do skierowania wniosku do Trybunału Konstytucyjnego. Stanowi to samoistną przesłankę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi.

5. Trybunał Konstytucyjny pragnie również zwrócić uwagę na nieścisłość w notacji uchwał Rady Związku Pracodawców Branży Paliw Płynnych i Energetycznych. W piśmie, nadesłanym w odpowiedzi na zarządzenie sędziego wzywające do uzupełnienia braków formalnych, wnioskodawca stwierdził, że podstawą sporządzenia wniosku jest „uchwała Nr 2 Rady Związku” z 26 stycznia 2004 r. Dokument uchwały załączony do wniosku ma numer 2/2003, natomiast wyciąg z protokołu, stwierdzający m.in. podjęcie tej uchwały, mówi o uchwale Nr 2/2004 z 26 stycznia 2004 r. Jedynie porównanie treści uchwały oraz wyciągu z protokołu opisującego treść uchwały podjętej na posiedzeniu 26 stycznia 2004 r. pozwala stwierdzić, że mamy do czynienia z tą samą uchwałą, jednak, prawdopodobnie przez pomyłkę, różnie numerowaną.

Mając na uwadze powyższe, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.