Pełny tekst orzeczenia

140/4/B/2008


POSTANOWIENIE
z dnia 19 lutego 2008 r.
Sygn. akt Ts 232/06

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Marek Mazurkiewicz,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Zbigniewa Morawskiego w sprawie zgodności:
1) art. 33 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) w zw. z art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) z art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
2) art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) z art. 45 Konstytucji;
3) art. 16 w zw. z art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2002 r. Nr 214, poz. 1806, ze zm.) z art. 2 oraz art. 60 Konstytucji;
4) art. 96 ust. 2 w zw. z art. 24h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) z art. 2 oraz art. 60 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej sporządzonej przez pełnomocnika skarżącego zakwestionowana została zgodność z Konstytucją następujących przepisów:
1) art. 33 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: u.s.g.), którym skarżący zarzucił niezgodność z art. 45 Konstytucji;
2) art. 98 ust. 3 u.s.g., w zakresie, w jakim wyłącza prawo do złożenia skargi do sądu administracyjnego przez inne – niż gmina lub związek międzygminny – podmioty, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, któremu skarżący zarzucił niezgodność z art. 45 Konstytucji;
3) art. 16 w zw. z art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2002 r. Nr 214, poz. 1806, ze zm.; dalej: ustawa nowelizująca), którym skarżący zarzucił niezgodność z art. 2 oraz art. 60 Konstytucji, w zakresie, w jakim nakładają na wójta gminy pełniącego swoją funkcję w dniu ich wejścia w życie obowiązek składania oświadczeń majątkowych przewidzianych w art. 24h u.s.g., w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 2 ustawy nowelizującej;
4) art. 96 ust. 2 w zw. z art. 24h u.s.g., którym skarżący zarzucił niezgodność z art. 2 oraz art. 60 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Uzasadniając zarzuty sformułowane względem ww. unormowań, skarżący wskazał, że w odniesieniu do przepisów art. 33 p.p.s.a. w zw. z art. 98 u.s.g., a także art. 98 ust. 3 u.s.g. naruszone zostało jego konstytucyjne prawo do sprawiedliwego procesu i do sądowego dochodzenia naruszonych praw i wolności. Skarżący wskazuje w tym zakresie na art. 45 Konstytucji, jako podstawę normatywną tych praw, niemniej jednak nie ulega wątpliwości, że w odniesieniu do drugiego z nich podstawę wniesionej skargi należałoby wywodzić także z art. 77 ust. 2 Konstytucji. Naruszenia powyższych praw upatruje skarżący w pozbawieniu go pełnych gwarancji uczestnictwa jako strona w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wprawdzie unormowanie art. 33 § 2 p.p.s.a. przewiduje możliwość zgłoszenia udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym przez osobę, która nie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym, jednakże – zdaniem skarżącego – ustawodawca nie stwarza niezbędnych gwarancji uzyskania przez taką osobę informacji o tym, że takie postępowanie się toczy i nie nakłada na sąd obowiązku badania kręgu podmiotów posiadających interes prawny w postępowaniu.
Z kolei wobec art. 16 w zw. z art. 1 pkt 2 ustawy nowelizującej w zw. z art. 24h u.s.g. skarżący formułuje zarzut naruszenia konstytucyjnego prawa dostępu do służby publicznej i prawa do poszanowania interesów w toku, stanowiącego element zasady państwa prawnego, w zakresie, w jakim unormowania tych ustaw nakładają na wójta gminy pełniącego funkcję w dniu ich wejścia w życie obowiązek składania oświadczeń majątkowych. W ocenie skarżącego, zakres zastosowania kwestionowanej regulacji objąć winien okres kadencji organów gminy następującej po dacie wejścia jej w życie. Tymczasem zaskarżone przepisy ustawy nowelizującej doprowadziły do znaczącej zmiany wymogów, od których spełnienia uzależnione zostało sprawowanie funkcji publicznej w trakcie kadencji. Zdaniem skarżącego, zmiana zakresu obowiązków nakładanych na osoby pełniące funkcje w samorządzie gminnym, mogących zasadniczo wpływać na określenie warunków korzystania z prawa dostępu do służby publicznej, winny być wprowadzane do porządku prawnego tak, aby osoby pragnące sprawować tę funkcję mogły przed jej objęciem stwierdzić, czy spełniają warunki niezbędne do tego, by daną służbę wykonywać.
Zarzut naruszenia prawa dostępu do służby publicznej, w związku z wymogiem przyzwoitej legislacji stawia skarżący także art. 96 ust. 1 i 2 w zw. z art. 24h u.s.g., podkreślając dodatkowo przekroczenie przez ustawodawcę konstytucyjnych przesłanek wynikających z zasady proporcjonalności w związku z zastosowaną sankcją. Jego zdaniem, niedopuszczalne jest stosowanie środków represyjnych i pozbawianie kogokolwiek stanowiska w służbie publicznej na podstawie przesłanek niedookreślonych, dających podstawy do nielogicznej ich interpretacji. W skardze zakwestionowano też dopuszczalność sięgnięcia po najdalej idącą sankcję (pozbawienia funkcji) w przypadkach najdrobniejszych naruszeń jakiejkolwiek ustawy, przy założeniu, że wystąpią one więcej niż dwa, trzy razy.
Skarga konstytucyjna została sformułowana w związku z następującą sprawą. Rozstrzygnięciem nadzorczym Prezesa Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2004 r. skarżący został odwołany z funkcji Wójta Gminy Czernichów. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że pomimo wezwań Wojewody Małopolskiego do uzupełnienia złożonych oświadczeń majątkowych, skarżący nie wykazał w nich majątku stanowiącego małżeńską wspólność majątkową. Uznając, że doszło do dwukrotnego naruszenia art. 24h u.s.g., Prezes Rady Ministrów, działając na podstawie art. 96 ust. 2 u.s.g., uwzględnił wniosek Wojewody Małopolskiego i odwołał skarżącego z funkcji wójta. Skarga Gminy Czernichów na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze została uznana za uzasadnioną w całości przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 1 czerwca 2005 r. (sygn. akt II SA/Wa 211/05) zaskarżone rozstrzygnięcie uchylił. W jego uzasadnieniu stwierdził m.in., że „naruszenie przez wójta przepisu art. 24h u.s.g. (…) nie jest tożsame i nie stanowi naruszenia prawa przez gminę, uzasadniającego skorzystanie przez premiera z uprawnień do odwołania wójta na podstawie art. 96 ust. 2 u.s.g.”. Skarga kasacyjna Prezesa Rady Ministrów wniesiona na opisane wyżej orzeczenie została uwzględniona przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt II OSK 1255/05) uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a skargę Gminy Czernichów na rozstrzygnięcie nadzorcze oddalił. W uzasadnieniu tego orzeczenia podkreślono, że powtarzające się naruszenia przez skarżącego przepisów „antykorupcyjnych”, następujące mimo wezwań wojewody do ich zaprzestania, uzasadniały wystąpienie z wnioskiem do premiera o jego odwołanie.
Następnie skarżący wystąpił ze skargą o wznowienie postępowania zakończonego opisanym wyżej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego. W jej uzasadnieniu podniósł, że pomimo spełnienia przesłanek z art. 33 § 2 p.p.s.a. nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie skargi Gminy Czernichów na rozstrzygnięcie nadzorcze premiera. Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2006 r. (sygn. akt II OSK 142/06), Naczelny Sąd Administracyjny skargę skarżącego o wznowienie postępowania oddalił. Sąd podkreślił, że wprawdzie skarżący nie posiadał legitymacji do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego w przedmiocie odwołania go z funkcji wójta, niemniej jednak rozstrzygnięcie to dotyczyło jego interesu prawnego. W związku z tym, mógł on zgłosić swój udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. Skoro tego nie uczynił, to nie można podzielić jego zarzutu, iż postępowanie toczące się przed sądami administracyjnymi obydwu instancji dotknięte było wadą nieważności.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, skarga konstytucyjna jest środkiem ochrony praw i wolności określonych w przepisach Konstytucji, służącym eliminowaniu z systemu prawnego przepisów ustaw lub innych aktów normatywnych, na podstawie których w sprawie skarżącego wydane zostało ostateczne orzeczenie sądu lub organu administracji publicznej. Korzystanie z tego rodzaju środka ochrony dopuszczalne jest na zasadach określonych w ustawie o TK. Dopiero stwierdzenie, że skarga spełnia wymienione w niej warunki, zaś sformułowane w skardze zarzuty nie są oczywiście bezzasadne, umożliwia nadanie jej dalszego biegu i merytoryczną ich kontrolę.
Skarga kieruje się w swojej treści przeciwko przepisom zamieszczonym w kilku aktach normatywnych. Dokonując pewnej ich klasyfikacji stwierdzić można, że część zarzutów sformułowanych przez skarżącego (pkt 1 i 2 przedmiotu skargi) związana jest z przepisami dotyczącymi problematyki sądowej kontroli rozstrzygnięć nadzorczych podejmowanych przez Prezesa Rady Ministrów na podstawie art. 96 ust. 2 u.s.g. Pozostała część zarzutów (pkt 3 i 4 przedmiotu skargi) koncentruje się natomiast na problemach o charakterze materialnoprawnym, związanych z dopuszczalnością zastosowania przez ustawodawcę sankcji w postaci odwołania z funkcji wójta osoby, która naruszyła obowiązki wynikające z art. 24h u.s.g., jak i z problemem określenia zakresu czasowego zastosowania tych obowiązków wobec osób pełniących już taką funkcję w dniu wejścia w życie przepisów ustawy nowelizującej.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, w odniesieniu do obydwu grup przepisów skarga konstytucyjna nie spełnia przesłanek warunkujących dopuszczalność nadania jej dalszego biegu.
Jeśli chodzi o zarzut niekonstytucyjności unormowania art. 33 p.p.s.a. w zw. z art. 98 u.s.g., w zakresie, w jakim „pozbawia ono skarżącego prawa udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego przedmiotem było rozstrzygnięcie nadzorcze w przedmiocie odwołania go z funkcji wójta”, zasadniczą wątpliwość wzbudza w tym zakresie zarówno charakter i rodzaj wskazywanego przez skarżącego orzeczenia, z wydaniem którego wiąże on zarzuty wadliwości tych przepisów, jak i zasadność sformułowanego zarzutu. Z okoliczności sprawy, w związku z którą skarga konstytucyjna została sformułowana wynika, iż skarżący sięgnął po ten środek ochrony praw dopiero po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku, którym oddalono jego skargę o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem tego sądu. Okoliczność ta nakazuje więc rozważyć, czy w przypadku skarżącego spełniony został wymóg, o którym mowa w art. 46 ust. 1 ustawy o TK. Zgodnie z tym przepisem skarga konstytucyjna winna być skierowana po wyczerpaniu przez skarżącego przysługującej mu w sprawie drogi prawnej, w ciągu 3 miesięcy od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia. Należy ponadto zauważyć, że istota zarzutu formułowanego przez skarżącego w odniesieniu do art. 33 p.p.s.a w zw. z art. 98 u.s.g. dotyczy pozbawienia go prawa do sprawiedliwego sądu, a w szczególności prawa występowania jako strona w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
W orzecznictwie TK w sprawie skargi konstytucyjnej wskazywano w związku z tym wielokrotnie na nieprzypadkowy charakter wyliczenia zawartego w treści art. 46 ust. 1 ustawy o TK. Akcentuje ono priorytet prawomocnych wyroków sądowych, jako form rozstrzygania o prawach i wolnościach skarżącego, wydawanych na podstawie przepisów stanowiących przedmiot wnoszonej skargi. Podkreślić ponadto trzeba, że wymogu uzyskania takiego orzeczenia nie należy traktować w oderwaniu od innej istotnej przesłanki wskazanej w treści tego przepisu, jaką stanowi konieczność wyczerpania przysługującej w sprawie drogi prawnej. Skutkiem doprowadzenia do wydania tego rodzaju orzeczenia staje się także uruchomienie biegu 3-miesięcznego terminu do wystąpienia ze skargą konstytucyjną, formułowaną w związku z daną sprawą skarżącego.
Stawiając zarzut pozbawienia prawa do sądu, rozumianego jako prawo do uczestnictwa na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego przedmiotem jest rozstrzygnięcie nadzorcze premiera przewidziane w art. 96 ust. 2 u.s.g., skarżący nie uzyskał orzeczenia wykazującego powyższą kwalifikację. Problem braku legitymacji skarżącego do wszczęcia takiego postępowania przed sądem administracyjnym, czy też możliwości uczestniczenia w nim na prawach strony, nie stanowił bowiem przedmiotu rozstrzygania przez sądy administracyjne orzekające o legalności podjętego przez premiera rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu swoich zarzutów skarżący nawiązuje ponadto do treści art. 33 § 2 p.p.s.a., ustanawiającego możliwość udziału w charakterze uczestnika postępowania na prawach strony osobie, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. W tym kontekście skarżący podnosi, że przepis ten nie stwarza należytych gwarancji odnośnie do poinformowania takiej osoby o samym fakcie wszczęcia i prowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego w danej sprawie. Zauważyć należy jednak, iż sformułowanie tego zarzutu pozostaje w rozbieżności z okolicznościami faktycznymi sprawy, w związku z którą skarga została sformułowana. W szczególności, formułując uzasadnienie zarzutów swojej skargi o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2006 r., skarżący oparł je na twierdzeniu, iż nie został dopuszczony do postępowania sądowoadministracyjnego, pomimo spełnienia przesłanek z art. 33 § 2 p.p.s.a., nie zaś na argumencie niepoinformowania go o samym fakcie wszczęcia i prowadzenia tego postępowania. Tym samym, czyni to nieaktualnymi i nieadekwatnymi do sytuacji faktycznej skarżącego zastrzeżenia odnośnie do braku ustawowych gwarancji zapewnienia udziału w postępowaniu stronie, która nie została poinformowana o jego wszczęciu i prowadzeniu. Trzeba zaś podkreślić, iż w orzecznictwie TK w sprawach skarg konstytucyjnych wskazywano na wymóg aktualności i bezpośredniości naruszenia danego prawa względem podmiotu występującego ze skargą. Tak więc, w odniesieniu do treści art. 33 § 2 p.p.s.a., w skardze sformułowany został zarzut zmierzający w istocie do abstrakcyjnego i oderwanego od sytuacji skarżącego zakwestionowania konstytucyjności tej regulacji.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nie można także uznać, aby orzeczeniem spełniającym wymóg, o którym mowa w art. 46 ust. 1 ustawy o TK był wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2006 r., oddalający skargę skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem tego sądu z dnia 31 stycznia 2006 r. Stwierdzić bowiem należy, iż orzeczenie to nie może być uznane za realizujące przesłanki „prawomocnego wyroku, wyczerpującego przysługującą drogę prawną”. Przy interpretacji powyższego unormowania ustawy o TK nie można bowiem abstrahować od specyficznego, subsydiarnego charakteru skargi konstytucyjnej, jako środka ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Powoduje on, iż obowiązkiem podmiotu występującego ze skargą jest sięganie w pierwszej kolejności po zwyczajne, sądowe środki prawne, za pomocą których winien on poszukiwać ochrony swoich praw podmiotowych. Pominięcie któregoś z nich i oparcie skargi na kolejnym, możliwym do uzyskania w danej sprawie, prawomocnym wyroku musi być uznane za postępowanie nieprawidłowe z punktu widzenia przesłanek skargi konstytucyjnej i wspominanego wyżej jej subsydiarnego charakteru. Taka kwalifikacja działań skarżącego aktualna jest zwłaszcza w sytuacji, w której wiąże on swoją skargę z wyrokiem wydanym w nadzwyczajnym postępowaniu, zmierzającym do wzruszenia prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Należy jeszcze raz podkreślić, iż obowiązkiem skarżącego było w pierwszej kolejności doprowadzenie do wydania prawomocnego wyroku sądowego w postępowaniu, którego przedmiotem była ocena legalności rozstrzygnięcia nadzorczego wydanego przez Prezesa Rady Ministrów. Wprawdzie w sprawie niniejszej wyrok taki został wydany, jednakże – ze względów, o których była już wyżej mowa – nie może być on uznany za naruszający wskazywane przez skarżącego prawa konstytucyjne. Nie podejmując próby zainicjowania takiego postępowania, ani też – co w okolicznościach sprawy skarżącego było tym bardziej uzasadnione – przystąpienia do tego postępowania jako uczestnik na prawach strony, skarżący nie był władny wykazać, że orzeczenia sądów administracyjnych naruszyły jego prawo wywodzone z art. 45 Konstytucji. Wskazywanie w tym zakresie na późniejszy wyrok oddalający skargę o wznowienie postępowania nie jest zaś prawidłowe w świetle art. 46 ust. 1 ustawy o TK.
Omawiany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2006 r. nie może być także uznany za spełniający wymogi „ostatecznego orzeczenia”, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji w odniesieniu do pozostałych zakwestionowanych przepisów. Jak już to sygnalizowano, są to unormowania o charakterze materialnym, dotyczące obowiązku złożenia prawidłowego oświadczenia majątkowego, o którym mowa w art. 24h u.s.g., jak i następstw jego niedopełnienia. Wbrew twierdzeniom skarżącego, kwestionowane przez niego przepisy ustawy nowelizującej i u.s.g. nie mogą być uznane za normatywną podstawę rozstrzygnięcia zawartego w powołanym wyżej orzeczeniu. Jeszcze raz zauważyć należy, iż wydane zostało ono w wyniku złożonej przez skarżącego skargi o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, którym oddalono skargę gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze premiera. Przedmiotem oceny sądu były zatem jedynie okoliczności związane z zarzucanym przez skarżącego zaistnieniem przesłanki wywołującej nieważność tego postępowania. W szczególności stanowić miało ją niedopuszczenie skarżącego do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, pomimo spełnienia warunków określonych w art. 33 § 2 p.p.s.a. W nadzwyczajnym postępowaniu, zmierzającym do wzruszenia prawomocnego wyroku, sąd nie dokonywał natomiast kwalifikacji okoliczności sprawy w świetle przepisów ustawy nowelizującej oraz u.s.g., dotyczących obowiązku składania oświadczenia majątkowego i następstw jego niedopełnienia przez skarżącego. Samo przywołanie podstaw normatywnych wyznaczających treść wyroku, którego próbę wzruszenia podjął skarżący, nie może być utożsamiane z oparciem na nich rozstrzygnięcia w przedmiocie skargi o wznowienie postępowania. Także więc i w tym zakresie skarga konstytucyjna nie spełnia prawnych przesłanek warunkujących merytoryczną ocenę zawartych w niej zarzutów.

Z powyższych względów należało odmówić nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.