Pełny tekst orzeczenia

442/6/B/2009

POSTANOWIENIE
z dnia 4 listopada 2009 r.
Sygn. akt Ts 188/07

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Janusz Niemcewicz – przewodniczący
Mirosław Wyrzykowski – sprawozdawca
Adam Jamróz,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 lipca 2009 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Ludmiły W.,

p o s t a n a w i a:

nie uwzględnić zażalenia.

UZASADNIENIE


W skardze konstytucyjnej złożonej do Trybunału Konstytucyjnego 14 sierpnia 2007 r. skarżąca zakwestionowała zgodność art. 8 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118, ze zm.) oraz § 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 kwietnia 1985 r. w sprawie szczegółowych podstaw wymiaru emerytur i rent (Dz. U. z 1989 r. Nr 11, poz. 63, ze zm.) z art. 67 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 2 i art. 2 Konstytucji.

Decyzją z 28 kwietnia 2004 r. (nr E-366873/20) Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznał skarżącej emeryturę w najniższej wysokości. Odwołanie od powyższej decyzji zostało oddalone przez Sąd Okręgowy w Zielonej Górze – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, Wydział IX wyrokiem z 31 sierpnia 2005 r. (sygn. akt IV U 1884/04). Wyrokiem z 19 kwietnia 2007 r. (sygn. akt III AUa 1583/05) Sąd Apelacyjny w Poznaniu – III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych oddalił apelację wniesioną od wskazanego powyżej rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu powyższych orzeczeń sądy podniosły, iż pomiędzy Państwem Polskim a Republiką Kirgizji nie została zawarta żadna umowa międzynarodowa regulująca wzajemne zasady ubezpieczenia i zaopatrzenia społecznego, co uniemożliwia uwzględnienie przy ustalaniu wysokości podstawy wymiaru wysokości wynagrodzenia uzyskiwanego poza granicami kraju. Nie ma również uzasadnienia dla zastosowania § 10 zaskarżonej regulacji, ponieważ skarżąca w trakcie zatrudnienia za granicą nie opłacała składek na ubezpieczenie społeczne w kraju ani przed podjęciem tam zatrudnienia nie była zatrudniona w Polsce.

Skarżąca uprawnienie do wniesienia skargi konstytucyjnej upatruje w naruszeniu zasady równości (zakazu dyskryminacji) w zakresie prawa do zabezpieczenia społecznego, o którym mowa w art. 67 Konstytucji. Zaskarżone przepisy przewidują, że przy obliczaniu podstawy wymiaru emerytury możliwe jest wzięcie pod uwagę zarobków uzyskiwanych poza granicami kraju tylko w przypadku, w którym skarżąca byłaby wcześniej zatrudniona w Polsce lub w sytuacji, gdyby pomiędzy Rzeczpospolitą Polską a krajem, w którym pracowała skarżąca, została zawarta umowa międzynarodowa. W uzasadnieniu powyższej tezy skarżąca wskazuje też na obowiązującą w systemie ubezpieczeń społecznych zasadę równego traktowania ubezpieczonych oraz na wynikającą z § 10 możliwość uwzględniania wynagrodzeń osiąganych za granicą przy ustalaniu wysokości emerytury. Możliwości takiej nie mają osoby, które przed wyjazdem nie pracowały w Polsce lub które pracowały w państwie, z którym nie została zawarta umowa międzynarodowa, np. w krajach dawnego ZSRR. Taka sytuacja – w ocenie skarżącej – stawia repatriantów w gorszej sytuacji od osób, które pracowały na Zachodzie. Zdaniem skarżącej, § 10 ust. 2 rozporządzenia, przewidujący możliwość fikcyjnego ustalenia wysokości wynagrodzenia branego pod uwagę przy ustalaniu wysokości emerytury, dyskryminuje repatriantów jako osoby, które z oczywistych względów nie pracowały w Polsce przed rozpoczęciem pracy za granicą.

Zarządzeniem z 4 września 2007 r. wezwano pełnomocnika skarżącej do uzupełnienia braków skargi konstytucyjnej poprzez m.in. wyjaśnienie sposobu, w jaki zakwestionowane przepisy naruszają prawa konstytucyjne wskazane we wniesionej skardze konstytucyjnej.

W piśmie procesowym skarżąca podniosła, że konstrukcja zaskarżonych przepisów pozbawia ją prawa do uzyskania emerytury w wysokości odpowiedniej do przepracowanych lat, a zatem traktuje ją nierówno w stosunku do osób, które nie pochodzą z terenów byłego ZSRR. Skarżąca wskazuje, iż zaskarżone przepisy dotykają jedynie osób, które pomimo osiągniętego wieku emerytalnego i udowodnionego okresu zatrudnienia nie mogą ustalić wysokości emerytury w oparciu o rzeczywiste podstawy. Jak wskazuje skarżąca: „taka regulacja skutkuje tym, że przy ustalaniu wysokości prawa do emerytury nie uwzględnia się tych składników, które są brane pod uwagę w toku normalnego ustalania emerytury”. Zdaniem skarżącej, § 10 ust. 2 rozporządzenia uniemożliwia nawet fikcyjne ustalenie wysokości wynagrodzenia, dyskryminuje osoby powracające z byłego ZSRR, gdyż pozbawia je jakiejkolwiek realnej możliwości uwzględnienia przepracowanych tam lat, a zatem odróżnia ich sytuację od sytuacji innych podmiotów wykonujących pracę za granicą.

Postanowieniem z 16 lipca 2009 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wniesionej skardze konstytucyjnej. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, Trybunał wskazał w pierwszej kolejności, że nie można traktować zarzutu wysuniętego przeciwko § 10 zaskarżonego rozporządzenia jako zarzutu skierowanego przeciwko pominięciu ustawodawczemu, ponieważ zakres przedmiotowy rozporządzenia nie dotyczy świadczenia emerytalnego przyznawanego osobom niezatrudnionym wcześniej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i nieuczestniczącym w tworzeniu funduszu ubezpieczeniowego. Objęcie sytuacji, na którą wskazuje skarżąca, przez zakres zastosowania tego przepisu stanowiłoby wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Odnosząc się do zarzutów wysuniętych przeciwko art. 8 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że skarżąca nie wykazała, w jaki sposób przepis ten prowadzi do naruszenia zasady równości w zakresie prawa do zabezpieczenia społecznego. Kryterium różnicujące zawarte w tym przepisie, jakim jest zawarcie umowy międzynarodowej z państwem, na którego terenie wykonywana była praca, nie ma bowiem – w ocenie Trybunału Konstytucyjnego – charakteru dyskryminującego. Ponadto, Trybunał wskazał, że art. 67 Konstytucji nie daje podstaw do odmiennego traktowania repatriantów. Ich sytuacja i (przykładowo) sytuacja obywateli polskich zamieszkałych czasowo za granicą i tam wykonujących swoją pierwszą pracę zarobkową jest taka sama i nie wymaga – w kontekście art. 67 ust. 1 Konstytucji – odmiennego uregulowania. Oznacza to zatem, że wskazane w skardze prawo podmiotowe o charakterze konstytucyjnym nie doznało opisanego w skardze uszczerbku na skutek wydania ostatecznego rozstrzygnięcia.

W zażaleniu złożonym na powyższe postanowienie w dniu 3 sierpnia 2009 r. skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do merytorycznego rozpoznania ze względu na nieodniesienie się do części wniosków skargi i argumentów skarżącej.
W uzasadnieniu zażalenia skarżąca wskazała, że Trybunał odrzucił wszystkie argumenty skarżącej, przyjmując, że w odniesieniu do § 10 pkt 2 zaskarżonego rozporządzenia można mówić jedynie o pominięciu ustawodawczym. Zdaniem skarżącej trudno zgodzić się z taką argumentacją, jako że ten przepis właśnie poprzez nieuregulowanie we właściwy sposób kwestii ubezpieczenia społecznego repatriantów i niezapewnieniu im zabezpieczenia społecznego jest niezgodny z art. 67 ust. 1 Konstytucji.
W dalszej części skarżąca wskazuje, że Trybunał w odniesieniu do art. 8 ustawy o emeryturach i rentach z FUS przyjął, iż chodzi o lukę w prawie podtrzymując tym samym stanowisko zawarte w postanowieniu z 16 czerwca 2009 r. (SK 12/07, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 95). Także w tym przypadku – zdaniem skarżącej – można mówić o wykluczeniu repatriantów z grona uprawnionych do zabezpieczenia społecznego, a więc o niezgodności z art. 67 ust. 1 Konstytucji. Jest bowiem oczywiste, że repatrianci nie mieli możliwości opłacania składek na ubezpieczenie społeczne. A w przypadku skarżącej nie ma ona również możliwości pobierania emerytury w Kirgizji. W tym zakresie – zdaniem skarżącej – art. 8 ustawy uniemożliwia realizację postanowień ustawy o repatriacji i jest niezgodny z art. 67 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem skarżącej art. 16 ust. 4 ustawy o repatriacji, jako przepis późniejszy i przepis szczególny, powinien derogować odpowiednie przepisy ustawy o emerytach i rentach z FUS, w tym – jak wynika z zażalenia – art. 8 tej ustawy. Zdaniem skarżącej wskazane przepisy są niezgodne z art. 2 i art. 32 Konstytucji. Wskazuje także, że Trybunał nie odniósł się do tego zarzutu, ustosunkowując się jedynie do art. 67 ust. 1 Konstytucji. Skarżąca zauważa także, że w uzasadnieniu postanowienia Trybunał rozważał także kwestie niezgodności zaskarżonych przepisów z art. 92 Konstytucji, co w ogóle nie było przedmiotem skargi.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, zaś przedstawione w zażaleniu stanowisko jest oczywiście bezzasadne.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarżąca nie ustosunkowała się do pierwszej z podstaw odmowy, tj. do wskazania, że zarzut wysunięty w stosunku do § 10 zaskarżonego rozporządzenia jest oczywiście bezzasadny, ze względu na zakres przedmiotowy aktu, którego składową część on stanowi. Skarżąca we wniesionym zażaleniu podważyła tylko stanowisko głoszące, że mamy tutaj do czynienia z pominięciem prawodawczym. W uzasadnieniu podniosła, że ten przepis właśnie poprzez nieuregulowanie we właściwy sposób kwestii ubezpieczenia społecznego repatriantów i niezapewnieniu im zabezpieczenia społecznego jest niezgodny z art. 67 ust. 1 Konstytucji.
Powyższy zarzut wskazuje na niezrozumienie pojęcia „pominięcie ustawodawcze”, które oznacza wskazaną powyżej sytuację opisaną przez skarżącą we wniesionym zażaleniu. „Nieuregulowanie we właściwy sposób sytuacji repatriantów” oznacza faktycznie nic innego, jak nieuregulowanie w ogóle sytuacji repatriantów, czyli nieobjęcie jej zakresem zastosowania normy wynikającej z zaskarżonego przepisu. Zarzut skarżącej jest zatem wysunięty przeciwko pominięciu ustawodawczemu, który to fakt sam w sobie nie uzasadnia jeszcze odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. Podstawą odmowy było skierowanie zarzutu w stosunku do niewłaściwego przepisu. Nie można bowiem – zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu, który to pogląd Trybunał Konstytucyjny rozpatrujący wniesione zażalenie także podziela – domagać się uregulowania w akcie podustawowym sytuacji, która wykracza poza zakres przedmiotowy tego aktu wyznaczony w delegacji ustawowej. Jest to jednoznaczne z domaganiem się wprowadzenia do obowiązującego porządku prawnego regulacji, której można by zarzucić naruszenie art. 92 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny – wbrew temu co podnosi skarżąca we wniesionym zażaleniu – nie rozważał zgodności zaskarżonych przepisów z art. 92 Konstytucji. Trybunał wskazał tylko, że skarżąca domaga się de facto, takiego ukształtowania treści kwestionowanej regulacji, które rodzi możliwość postawienia jej zarzutu naruszenia art. 92 Konstytucji.
Uzasadniając odmowę nadania dalszego biegu w stosunku do drugiego z zaskarżonych przepisów, tj. art. 8 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że skarżąca nie uzasadniła, w jaki sposób zaskarżona regulacja doprowadziła do naruszenia prawa do zabezpieczenia społecznego wynikającego z art. 67 ust. 1 Konstytucji rozpatrywanego w aspekcie zasady równości. Nie wykazała, że zawarte w tym przepisie kryterium, jakim jest fakt zawarcia umowy międzynarodowej, ma charakter dyskryminujący w stosunku do repatriantów oraz nie uzasadniła, dlaczego to z istoty prawa do zabezpieczenia społecznego wynika konieczność odmiennego traktowania w tym zakresie repatriantów. Także we wniesionym zażaleniu skarżąca nie podważyła wyrażonego w postanowieniu TK stanowiska, skupiając się przede wszystkim na wykazaniu, że art. 8 ustawy o FUS uniemożliwia realizację art. 16 ust. 4 ustawy o repatriantach, a zatem jest niezgodny z art. 67 ust. 1 Konstytucji.
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że badanie tzw. zgodności poziomej aktów normatywnych (np. pomiędzy aktami rangi ustawy) wykracza poza kompetencje Trybunału Konstytucyjnego. Należy także zwrócić uwagę, że sam fakt derogacji art. 8 czy innych przepisów ustawy o FUS nie daje jeszcze możliwości uwzględniania wysokości zarobków uzyskiwanych poza granicami państwa polskiego. Dla uzyskania tego efektu konieczne byłoby wprowadzenie stosownej regulacji. Ponadto, skarżąca nie przedstawia we wniesionym zażaleniu żadnych argumentów uzasadniających tezę, zgodnie z którą brak realizacji postanowień zawartych w art. 16 ust. 4 ustawy o repatriacji jest jednoznaczny z naruszeniem prawa do zabezpieczenia społecznego. Nie wyjaśnia, na jakiej zasadzie ta regulacja, a konkretnie wymóg uwzględniania wysokości uzyskiwanych za granicą zarobków przy ustalaniu wysokości świadczenia emerytalno-rentowego, stanowi swoistego rodzaju emanację prawa podmiotowego wynikającego z art. 67 ust. 1 Konstytucji. Należy zatem podzielić stanowisko reprezentowane w zaskarżonym postanowieniu, zgodnie z którym skarżąca nie określiła sposobu naruszenia prawa do zabezpieczenia społecznego przez art. 8 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.
Na marginesie podkreślić należy, że Trybunał Konstytucyjny nie neguje faktu, iż zasady sprawiedliwości społecznej nakazują odmienne uregulowanie sytuacji repatriantów w zakresie ustalania wysokości przysługujących im świadczeń z zakresu ubezpieczenia społecznego. Jednakże nie można nie zauważyć, że skarga konstytucyjna służy ochronie konstytucyjnych praw podmiotowych lub konstytucyjnych wolności skarżącego. Dlatego samo naruszenie zasad przedmiotowych nie może uzasadniać wystąpienia z tym środkiem prawnym. Z tych też powodów Trybunał Konstytucyjny nie odniósł się wprost do zarzutów naruszenia art. 2 lub art. 32 ust. 2 Konstytucji, koncentrując się przede wszystkim (choć nie jedynie) na zarzucie naruszenia art. 67 ust. 1 Konstytucji.

Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny uznał za w pełni uzasadnione postanowienie z 16 lipca 2009 r. o odmowie nadania dalszego biegu niniejszej skardze i nie uwzględnił zażalenia złożonego na to postanowienie.