Pełny tekst orzeczenia

239/4/B/2009

POSTANOWIENIE
z dnia 8 kwietnia 2009 r.
Sygn. akt Ts 191/07

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Maria Gintowt-Jankowicz,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Jarosława Sz. w sprawie zgodności:
1) art. 19 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641, ze zm.) z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 18 ust. 1 oraz 71 ust. 1 zdanie pierwsze oraz z art. 2, art. 47, art. 32 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
2) art. 177 § 1 w związku z art. 183 § 1 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) z art. 45 ust. 1 oraz art. 78 zdanie pierwsze w związku z art. 176 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej z dnia 20 sierpnia 2007 r. sporządzonej przez pełnomocnika skarżącego zakwestionowana została zgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej art. 19 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641, ze zm.; dalej: u.s.c.), a także art. 177 § 1 w związku z art. 183 § 1 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1070, ze zm.; dalej: p.p.s.a.). W odniesieniu do pierwszego z zakwestionowanych przepisów pełnomocnik skarżącego sformułował szereg zarzutów, które można podzielić na dwie grupy.
Po pierwsze, w skardze zakwestionowano dokonywaną przez sądy interpretację art. 19 pkt 2 u.s.c. Wykładnia sądowa zwrotu „samodzielne sprawowanie opieki nad dzieckiem” odwołuje się do sytuacji prawnej dziecka oraz zakresu władzy rodzicielskiej rodziców, zdaniem skarżącego powinna zaś uwzględniać faktyczne opiekowanie się dzieckiem. Tak rygorystyczne interpretowanie art. 19 pkt u.s.c. jest sprzeczne z konstytucyjnym prawem rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. W opinii skarżącego zakwestionowany sposób interpretowania zaskarżonego przepisu narusza również wywodzone z art. 47 Konstytucji prawo do prawnej ochrony życia rodzinnego. Skarżący stoi na stanowisku, że może zasadnie oczekiwać, iż jego życie rodzinne – rozumiane jako możność faktycznego przebywania z synem – zostanie w odpowiedni sposób uwzględnione w przepisach ustawowych.
Druga grupa zarzutów odnosi się do pominięcia w treści art. 19 pkt 2 u.s.c. przesłanki, w razie ziszczenia której przeniesienie funkcjonariusza Służby Celnej do innej miejscowości wymagałoby jego zgody, to jest sytuacji sprawowania przez funkcjonariusza opieki nad innym członkiem rodziny wymagającym takiej opieki. Skarżący zarzuca, że treść art. 19 pkt 2 u.s.c. jest zbyt wąska, co prowadzi do naruszenia zasady przyzwoitej legislacji, prawa obywatela znajdującego się w trudnej sytuacji społecznej i materialnej do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, prawa do żądania od władz publicznych uwzględnienia trudnej sytuacji rodzinnej, a także prawa do równego traktowania i niedyskryminowania w życiu społecznym i gospodarczym.
Wreszcie skarga zawiera również argumentację mającą dowodzić niekonstytucyjności art. 177 § 1 w związku z art. 183 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. Skarżący upatruje naruszenia konstytucyjnego prawa do sądu oraz prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji w tym, że po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej nie jest uprawniony do przedstawiania nowych podstaw kasacyjnych, a jedynie ma możliwość dodatkowego uzasadnienia podstaw kasacji.

Skarga konstytucyjna została skierowana w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy.
Skarżący był funkcjonariuszem Służby Celnej. Decyzją Szefa Służby Celnej z dnia 12 sierpnia 2005 r. (nr OC-KS-0341-224/17/05/5527) przeniesiono skarżącego na stanowisko kontrolera celnego z Izby Celnej w Rzepinie do pełnienia służby w Izbie Celnej w Białej Podlaskiej. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Szef Służby Celnej decyzją z 26 września 2005 r. (nr OC-KS-0341-224/17/05/3535PWCY) utrzymał w mocy swoją decyzję z 12 sierpnia 2005 r. Decyzja organu drugiej instancji została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 26 stycznia 2006 r. (sygn. akt II SA/Wa 2064/05) oddalił skargę. Także skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego została oddalona wyrokiem NSA z dnia 27 lutego 2007 r. (sygn. akt I OSK 787/06).

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Złożonej skardze konstytucyjnej nie może być nadany dalszy bieg z uwagi na niespełnienie niektórych przesłanek warunkujących dopuszczalność tego środka ochrony wolności i praw.
W pierwszej kolejności Trybunał Konstytucyjny odniósł się do zarzutów skargi dotyczących przyjętej przez sądy administracyjne wykładni – użytego w art. 19 pkt 2 u.s.c. – odnoszącego się do funkcjonariusza celnego zwrotu „samodzielnie sprawujący opiekę nad dzieckiem do lat 14”.
Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 46 i art. 47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) przedmiotem skargi konstytucyjnej można uczynić jedynie regulację normatywną stanowiącą podstawę prawną ostatecznego rozstrzygnięcia o prawach i wolnościach skarżącego. W istniejącym w prawie polskim modelu skargi konstytucyjnej przyjęto więc, że jej przedmiotem zasadniczo nie mogą być akty stosowania prawa. Trybunał Konstytucyjny jeszcze przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r. przypomniał, że „nieprawidłowe stosowanie przepisu ustawowego nie oznacza automatycznie jego niekonstytucyjności i powinno być skorygowane poprzez działania powołanych do tego władz administracyjnych i organów sądowych. Dopiero gdyby ponad wszelką wątpliwość okazało się, że przepis zyskał w praktyce treść sprzeczną z Konstytucją, uzasadnione stać by się mogło orzeczenie o niekonstytucyjności tak rozumianego i stosowanego przepisu” (orzeczenie z dnia 15 lipca 1996 r., K. 5/96, OTK ZU nr 4/1996, poz. 30). Trybunał wielokrotnie stwierdzał, że jeżeli określony sposób rozumienia przepisu ustawy utrwalił się już w sposób oczywisty, a zwłaszcza jeśli znalazł jednoznaczny i autorytatywny wyraz w orzecznictwie Sądu Najwyższego bądź Naczelnego Sądu Administracyjnego, to należy uznać, że przepis ten – w praktyce swego stosowania – nabrał takiej właśnie treści, jaką odnalazły w nim najwyższe instancje sądowe naszego kraju. Stanowisko takie zostało potwierdzone w orzeczeniach TK z dnia: 8 maja 2000 r., SK 22/99 (OTK ZU nr 4/2000, poz. 107), 6 września 2001 r., P 3/01 (OTK ZU nr 6/2001, poz. 163), 28 stycznia 2003 r., SK 37/01 (OTK ZU nr 1/A/2003, poz. 3) i 9 czerwca 2003 r., SK 12/03 (OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 51).
Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej spraw, należy stwierdzić, że sądy administracyjne przesłankę samodzielnego sprawowania opieki nad dzieckiem do lat 14 interpretują a casu ad casum. Przykładowo, w wyroku z dnia 26 stycznia 2006 r. WSA w Warszawie stwierdził, że przez sprawowanie opieki nad dzieckiem w rozumieniu art. 19 pkt 2 u.s.c. należy rozumieć sprawowanie opieki w znaczeniu prawnym, opieki przyjmującej ściśle określoną przez przepisy prawa formę ochrony interesów osobistych i majątkowych osoby wymagającej takiej ochrony w sferze stosunków prawnych. W sytuacji, gdy władza rodzicielska nad małoletnim przysługuje obojgu rodzicom, oboje sprawują opiekę w znaczeniu prawnym. Z kolei w wyroku tego samego sądu z dnia 21 listopada 2005 r. pośrednio dopuszczono możliwość uznania za samodzielne sprawowanie opieki pewnych stanów faktycznych, kiedy rodzic z przyczyn od siebie niezależnych (choroba, ubezwłasnowolnienie, pobyt w zakładzie karnym), nie będzie mógł wykonywać pieczy nad dzieckiem. Podobnie rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 października 2007 r. (sygn. akt I OSK 1069/06). Natomiast w orzeczeniu WSA w Warszawie z dnia 10 października 2005 r. expressis verbis uznano, że jeśli żona zapada na ciężką chorobę, której stan powoduje, że nie jest w stanie opiekować się pięcioletnim synem, faktycznie samodzielną opiekę nad dzieckiem sprawuje ojciec dziecka. Jak wskazano w dalszej części uzasadnienia, jeśli przyjęłoby się stanowisko, że ochrona obejmuje tylko tych funkcjonariuszy, którzy są jedynymi opiekunami dziecka, sytuacja osób pozostających w związku małżeńskim i sprawujących faktycznie samodzielną opiekę nad dzieckiem byłaby gorsza od osób, które nie pozostają w związku małżeńskim, ale także sprawują opiekę nad dzieckiem.
Skarżący próbuje uzasadnić niekonstytucyjność przepisu jego treścią, która rodzi – w przekonaniu skarżącego – rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych co do interpretowania art. 19 u.s.c. Nawet gdyby uznać, że taka rozbieżność istnieje, to i tak skarżący kwestionuje zarówno takie rozumienie tego przepisu, zgodnie z którym samodzielne sprawowanie opieki nad dzieckiem oznacza wykonywanie władzy rodzicielskiej przez rodzica, który jako jedyny posiada władzę rodzicielską, jak i taką interpretację, która odwołuje się do faktycznej i obiektywnie istniejącej niemożliwości sprawowania opieki nad dzieckiem. W konsekwencji zatem nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, że art. 19 pkt 2 u.s.c. dotknięty jest wadą wywołującą rozbieżności interpretacyjne, to skarżący naruszenie swych praw upatruje w tym, że żadna z tych interpretacji nie bierze pod uwagę jego trudnej sytuacji materialnej i społecznej. W ocenie Trybunału zarzut taki odnosi się do sfery stosowania prawa, gdyż bez względu na to, którą z linii wykładni sąd zastosowałby w sprawie skarżącego – i tak nie doprowadziłoby to do uwzględnienia jego postulatów.
Ponadto, skoro sądy administracyjne – jak wywodzi skarżący – niejednolicie interpretują art. 19 pkt 2 u.s.c., znaczenia nabiera okoliczność, który ze sposobów wykładni znalazł zastosowanie w sprawie skarżącego. Z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że sąd odwołał się do elementów wolicjonalnych rodziców dziecka, stwierdzając: „w ramach uzgodnień między rodzicami dziecka dopuszczalne jest czasowe wykonywanie pieczy nad dzieckiem przez jednego z rodziców, jeżeli zdecydują że drugie z nich podejmie się zajęć, wykluczających jednoczesne zajmowanie się sprawami dziecka. Takie porozumienie nie daje jednak uprawnienia do skorzystania z ochrony przewidzianej w omawianym przepisie” (s. 8). Tak więc nawiązano do takiego rozumienia przesłanki sprawowania opieki, który został przedstawiony w cytowanym wyroku WSA z dnia 26 stycznia 2006 r. Jednakże – w opinii Trybunału – jest to orzeczenie incydentalne, nieskładające się na szerzej ujmowaną linię orzeczniczą. Nie pozwala ono na przyjęcie, że skarga dotyczy ugruntowanego sposobu interpretowania przepisu. Skarżący – wbrew art. 66 ustawy o TK – nie uprawdopodobnił istnienia takiej metody wykładni, stąd należało uznać, że stosowanie przepisu nie zaś jego treść stała się przedmiotem skargi.
Odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi – braku regulacji przewidującej konieczność uzyskania zgody na przeniesienie funkcjonariusza celnego sprawującego opiekę nad innym członkiem rodziny wymagającym opieki – Trybunał Konstytucyjny stwierdza niedopuszczalność skargi w tym zakresie. Skarga konstytucyjna służy eliminowaniu z porządku prawnego przepisów, w treści których istnieje wada skutkująca naruszeniem konstytucyjnych wolności lub praw, jej celem nie jest zaś kontrola braku regulacji. Brak ten może przy tym przybrać dwie formy – zaniechania prawodawczego albo pominięcia prawodawczego. Zaniechanie polega na tym, że ustawodawca pozostawia określoną kwestię w całości poza uregulowaniem prawnym. Ze względu na to, że polski model właściwości Trybunału Konstytucyjnego nie przewiduje orzekania o zaniechaniach ustawodawcy, to choćby obowiązek wydania danego aktu wynikał z norm konstytucyjnych, nie ma możliwości wnoszenia takich spraw do Trybunału.
Od zaniechania ustawodawczego należy natomiast odróżnić pominięcie legislacyjne, czyli sytuację, gdy ustawodawca unormował jakąś dziedzinę stosunków społecznych, ale dokonał tego w sposób niepełny, regulując ją tylko fragmentarycznie. Od dawna w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ukształtował się pogląd, w myśl którego w razie dokonania regulacji częściowej o niepełnym charakterze, możliwe jest zakwestionowanie jej zakresu, w szczególności rozważenie jej na tle zasady równości (zob. m.in. orzeczenie z dnia 3 grudnia 1996 r., K. 25/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 52, a także liczne późniejsze orzeczenia, w tym np. wyroki z dnia: 6 maja 1998 r., K 37/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 33; 30 maja 2000 r., K. 37/98, OTK ZU nr 4/2000, poz. 112; 24 października 2000 r., SK 7/00, OTK ZU nr 7/2000, poz. 256 oraz 24 października 2001 r., SK 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 216). W kompetencji Trybunału Konstytucyjnego jest zatem ocena konstytucyjności również pod tym względem, czy w przepisach nie brakuje unormowań, bez których – w związku z naturą objętej aktem regulacji – mogą budzić wątpliwości konstytucyjne. Zarzut niekonstytucyjności może więc dotyczyć zarówno tego, co ustawodawca w danym akcie unormował, jak i tego, co w akcie tym pominął, choć postępując zgodnie z Konstytucją, powinien był unormować. Prowadzi to do wniosku, że parlamentowi przysługuje bardzo szerokie pole decyzji, jakie materie wybrać dla normowania w drodze stanowionych przez siebie ustaw, jeśli jednak decyzja taka zostanie już podjęta – regulacja danej materii musi zostać dokonana przy poszanowaniu wymagań konstytucyjnych. Pominięcie ustawodawcze zachodzi więc wtedy, gdy integralną, funkcjonalną częścią jakieś normy powinien być pewien element regulacji, którego brakuje, a z uwagi na podobieństwo do istniejących unormowań należy oczekiwać jego istnienia. Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że między przesłanką wyrażenia zgody na przeniesienie funkcjonariusza, odnoszącą się do sprawowania opieki nad dzieckiem, a „brakującym” – zdaniem skarżącego – warunkiem dotyczącym konieczności sprawowania opieki nad chorą matką (innym członkiem rodziny) nie zachodzi cecha relewantności. Nie są to podobne sytuacje prawne. W opinii Trybunału Konstytucyjnego nieporównywalna jest konieczność opieki nad dzieckiem do lat 14 – osobą całkowicie uzależnioną od rodziców – z potrzebą opieki nad osobą dorosłą, która może uzyskać pomoc od innych osób (dzieci, małżonka, rodzeństwa). Gdyby, jak chce tego skarżący, poszerzyć art. 19 pkt 2 u.s.c. o wymóg uzyskania zgody na przeniesienie funkcjonariusza celnego do innej placówki w sytuacji, gdy opiekuje się chorą matką, to – uwzględniając treść art. 32 Konstytucji – należałoby w istocie stworzyć nową regulację prawną, obejmującą swym zakresem najbliższych członków rodziny funkcjonariusza celnego, nad którymi funkcjonariusz sprawuje opiekę z racji choroby. Tak daleko idąca i hipotetyczna zmiana stanu prawnego dowodzi, że zarzut skarżącego jest w istocie skargą na zaniechanie ustawodawcze (brak regulacji) niż na pominięcie legislacyjne, co w świetle art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 46 ustawy o TK jest niedopuszczalne.
Z kolei rozpoznanie trzeciego z zarzutów jest zbędne. W pierwszej kolejności należy jednak zwrócić uwagę, że skarżący, mimo że zakwestionował art. 177 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 1 zdanie drugie, to w istocie drugi z przepisów ogranicza możliwość wnoszenia nowych podstaw kasacyjnych. W jego treści bowiem znajduje się wyrażone expressis verbis uprawnienie skarżącego do przytaczania wyłącznie nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Pierwsza z regulacji ma znaczenie o tyle, że wyznacza termin do wniesienia skargi kasacyjnej. Jednakże to z uwagi na treść art. 183 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. sądy dokonują rozróżnienia między nową podstawą kasacyjną, a jej nowym uzasadnieniem i dopiero w następnej kolejności – w razie uznania, że skarga została uzupełniona o nowe podstawy, nie zaś o nowe ich uzasadnienie – stosują art. 177 § 1 p.p.s.a., stwierdzając przekroczenie terminu do wniesienia nowej skargi. Skarżący w skardze konstytucyjnej kwestionuje regulację, zgodnie z którą po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej do NSA możliwe jest jedynie przedstawienie nowych podstaw kasacyjnych, a także wprost domaga się prawa do formułowania wszelkich zarzutów aż do zakończenia postępowania przed sądem drugiej instancji. Z tych względów należało wykluczyć z przedmiotu zaskarżenia art. 177 § 1 p.p.s.a. Z kolei w odniesieniu do art. 183 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zbadanie zgodności tej regulacji z Konstytucją jest zbędne z uwagi na to, że przepis ten był przedmiotem oceny Trybunału w wyroku z dnia 20 września 2006 r., SK 63/05, (OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 137). W orzeczeniu – wydanym w pełnym składzie – Trybunał stwierdził, że art. 183 § 1 p.p.s.a. jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 oraz art. 176 ust. 1 Konstytucji. W wyroku tym rozważano konstytucyjność instytucji skargi kasacyjnej do NSA i jej podstaw, nie odnosząc się wprost do braku możliwości zgłaszania zarzutów skargi po terminie do wniesienia tego środka odwoławczego, jednakże zakres badania art. 183 § 1 p.p.s.a. był szerszy – obejmował całą treść normatywną przepisu, stąd w niniejszej sprawie należy uznać, że mamy do czynienia z zasadą ne bis in idem, skutkującą zbędnością orzekania w sprawie.
Niezależnie od powyższego Trybunał stwierdza, że zarzut dotyczący art. 183 § 1 p.p.s.a. nie może zostać uwzględniony z uwagi na niespełnienie przesłanki, o której mowa w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK. Zakwestionowanie regulacji ustawowej jako naruszającej prawo do sądu, wymagało określenia który z elementów tego prawa i w jaki sposób został naruszony. Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie wielokrotnie wskazywał, że na treść prawa do sądu składają się trzy uprawnienia, a mianowicie: (1) prawo dostępu do sądu (prawo uruchomienia procedury), (2) prawo do korzystania z rzetelnej procedury sądowej (zgodnej z wymogami sprawiedliwości i jawności) oraz (3) prawo do wyroku sądowego (prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia) – por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 września 2004 r. (P 4/04, OTK ZU nr 8/A/2004, poz. 81). Skarżący nie wskazał jednak precyzyjnie, które z uprawnień doznało naruszenia. Sposób sformułowania skargi pozwala z pewną dozą prawdopodobieństwa przypuszczać, że skarżący kwestionuje art. 183 § 1 p.p.s.a. z punktu widzenia zasad sprawiedliwości proceduralnej, jednakże wyraźnej wypowiedzi w tym zakresie brak. I nawet gdyby przyjąć, że taka indykacja została w skardze zawarta, to skarżący nie wyjaśnił, w jaki sposób wymóg zgłoszenia wszystkich podstaw kasacyjnych w terminie wskazanym w art. 177 § 1 p.p.s.a. narusza jego prawo do sądu i prawo do zaskarżania orzeczeń pierwszoinstancyjnych. Ponadto – w ocenie Trybunału Konstytucyjnego – argumentację skargi w zakresie dotyczącym art. 183 § 1 p.p.s.a. cechuje do pewnego stopnia także oczywista bezzasadność. Z Konstytucji bowiem nie podobna wyprowadzić wniosku o możliwości zgłaszania przez strony postępowań sądowych wszelkich okoliczności uzasadniających ich twierdzenia do zakończenia postępowania sądowego, czyli w istocie do momentu wyrokowania. Taki wniosek oznaczałby zniwelowanie zasad ekonomiki procesowej oraz reguł koncentracji materiału procesowego, skutkowałby znacznym wydłużeniem czasu rozpatrywania spraw, w konsekwencji powodowałby zmniejszenie wydolności sądownictwa, czyli ograniczenie dostępności do sądu dla innych osób.


Mając na uwadze powyższe, Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 oraz art. 46 ust. 1 ustawy o TK odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.