Pełny tekst orzeczenia

71/2/B/2009

POSTANOWIENIE
z dnia 10 marca 2009 r.
Sygn. akt Tw 36/08

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Adam Jamróz,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Związku Pracodawców Hurtowni Farmaceutycznych o zbadanie zgodności:
1) art. 63a ust. 1-3, art. 63b, art. 63c, art. 192b i art. 192c ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135, ze zm.) z art. 2, art. 7, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 68 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
2) art. 63a ust. 1-3 oraz art. 63c ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135, ze zm.) z art. 86-100 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/83/WE z dnia 6 listopada 2001 r. w sprawie wspólnotowego kodeksu odnoszącego się do produktów leczniczych stosowanych u ludzi (Dz. Urz. WE L 311 z 28.11.2001, s. 67-130, ze zm.), art. 3 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej, stanowiącego integralną część Traktatu między Królestwem Belgii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Irlandią, Republiką Włoską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Republiką Portugalską, Republiką Finlandii, Królestwem Szwecji, Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej) a Republiką Czeską, Republiką Estońską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Republiką Węgierską, Republiką Malty, Rzecząpospolitą Polską, Republiką Słowenii i Republiką Słowacką dotyczącego przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej do Unii Europejskiej, podpisanego w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864) oraz art. 9, art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 2 Konstytucji;
3) art. 63a ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135, ze zm.) z art. 65 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.

UZASADNIENIE

W dniu 30 października 2008 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Związku Pracodawców Hurtowni Farmaceutycznych (dalej: ZPHF) o zbadanie zgodności: po pierwsze, art. 63a ust. 1-3, art. 63b, art. 63c, art. 192b i art. 192c ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135, ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach) z art. 2, art. 7, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 68 Konstytucji; po drugie, art. 63a ust. 1-3 oraz art. 63c ustawy o świadczeniach z art. 86-100 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/83/WE z 6 listopada 2001 r. w sprawie wspólnotowego kodeksu odnoszącego się do produktów leczniczych stosowanych u ludzi (Dz. Urz. WE L 311 z 28.11.2001, s. 67-130, ze zm.; dalej: dyrektywa w sprawie wspólnotowego kodeksu odnoszącego się do produktów leczniczych), art. 3 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (dalej: Akt dotyczący warunków przystąpienia), stanowiącego integralną część Traktatu między Królestwem Belgii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Irlandią, Republiką Włoską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Republiką Portugalską, Republiką Finlandii, Królestwem Szwecji, Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej) a Republiką Czeską, Republiką Estońską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Republiką Węgierską, Republiką Malty, Rzecząpospolitą Polską, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką dotyczącego przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej do Unii Europejskiej, podpisanego w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864; dalej: Traktat o przystąpieniu) oraz art. 9, art. 90 ust. 1, art. 91 ust. 2 Konstytucji; po trzecie, art. 63a ust. 2 ustawy o świadczeniach z art. 65 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 1 grudnia 2008 r. wezwano pełnomocnika wnioskodawcy do usunięcia, w terminie 7 dni od daty doręczenia zarządzenia, braków formalnych wniosku przez: uzasadnienie, w jaki sposób art. 63a ust. 2 ustawy o świadczeniach narusza – w stosunku do wnioskodawcy – art. 65 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji; uzasadnienie, w jaki sposób art. 63a ust. 1-3, art. 63b ust. 1-3, art. 63c ust. 1-3 zaskarżonej ustawy naruszają – w stosunku do wnioskodawcy –art. 20 oraz art. 31 ust. 3 w zw. z art. 68 Konstytucji; uzasadnienie, w jaki sposób art. 192b i art. 192c zaskarżonej ustawy naruszają – w stosunku do wnioskodawcy – art. 20, art. 22 oraz art. 31 ust. 3 w zw. z art. 68 Konstytucji; sprecyzowanie, który przepis prawa lub statutu pozwala stwierdzić, że zaskarżone przepisy należą do spraw objętych zakresem działania ogólnokrajowej władzy ZPHF (uwzględniając postanowienie pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z 28 stycznia 2004 r., Tw 74/02, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 2, podjęte po wydaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 stycznia 2003 r., K 2/02, OTK ZU nr 1/A/2003, poz. 4, który został powołany we wniosku); doręczenie oryginału oraz 4 (czterech) kopii wyciągu z protokołu pozwalającego stwierdzić, że uchwała w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego została podjęta zgodnie ze statutem ZPHF; wyjaśnienie, czy ZPHF posiada jednostki terenowe lub oddziały (jest związkiem ogólnokrajowym w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji); doręczenie odpisu aktualnego z Krajowego Rejestru Sądowego oraz jego 4 (czterech) kopii.
W piśmie z 12 grudnia 2008 r. pełnomocnik Zarządu ZPHF odniósł się do stwierdzonych przez Trybunał Konstytucyjny braków formalnych wniosku.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wniosek przedstawiony przez ogólnokrajową władzę organizacji pracodawców podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny w składzie jednego sędziego bada, czy wniosek odpowiada wymogom formalnym (art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o TK), czy nie jest oczywiście bezzasadny (art. 36 ust. 3 ustawy o TK), a w szczególności, czy pochodzi od uprawnionego podmiotu (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji).

2. Trybunał Konstytucyjny przypomina na wstępie, że ogólnokrajowe organy lub władze organizacji wskazanych w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji posiadają jedynie ograniczoną legitymację procesową w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Mogą one złożyć wniosek pod warunkiem, że przedmiot kontroli oraz powołane wzorce kontroli (zakres zaskarżenia) mieszczą się w ich zakresie działania. Pojęcie „spraw objętych zakresem działania”, w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji, dotyczy – w stosunku do organizacji pracodawców – wyłącznie tych aktów normatywnych, które bezpośrednio kształtują relacje pomiędzy pracodawcą a pracownikiem. Wystąpienie z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi szczególnego środka ochrony interesów gospodarczych organizacji pracodawców, choć interesy te są w naturalny sposób związane z funkcjonowaniem przedsiębiorców zrzeszonych w takiej organizacji (por. postanowienie pełnego składu TK z 28 stycznia 2004 r., Tw 74/02, czy postanowienie TK z 10 września 2007 r., Tw 27/07, OTK ZU nr 5/B/2007, poz. 196 i powołane tam orzeczenia).

3. Przedmiotem niniejszego wniosku są przepisy art. 63a ust. 1-3, art. 63b, art. 63c, art. 192b i art. 192c ustawy o świadczeniach.

3.1. Analiza strony podmiotowej art. 63a ust. 1-3 ustawy o świadczeniach pozwala stwierdzić, że adresatami tego przepisu (jego poszczególnych jednostek redakcyjnych) są: po pierwsze, osoby prowadzące obrót lekami lub wyrobami medycznymi oraz osoby świadczące usługi farmaceutyczne (ust. 1); po drugie, lekarze ubezpieczenia zdrowotnego, felczerzy ubezpieczenia zdrowotnego oraz lekarze lub felczerzy niebędący lekarzami albo felczerami ubezpieczenia, którzy posiadają uprawnienia do wykonywania zawodu oraz zawarli z oddziałem wojewódzkim Narodowego Funduszu Zdrowia umowę upoważniającą do wystawiania recept na leki podlegające refundacji ze środków publicznych (ust. 2); po trzecie, osoby zaopatrujące świadczeniodawcę w leki i wyroby medyczne oraz świadczeniodawcy (ust. 3). Od strony przedmiotowej przepisy te formułują w stosunku do adresatów zakaz żądania lub przyjmowania nieuzasadnionej korzyści majątkowej dla siebie lub osoby trzeciej, w zamian za wykonanie lub powstrzymanie się od wykonania obowiązku służbowego: w pierwszym przypadku, jeżeli jej (korzyści majątkowej) uzyskanie jest uzależnione bezpośrednio lub pośrednio od poziomu obrotu lekami lub wyrobami medycznymi podlegającymi refundacji ze środków publicznych lub od takich działań tych osób, które prowadzą do zwiększenia poziomu sprzedaży leków lub wyrobów medycznych podlegających refundacji ze środków publicznych (ust. 1); w drugim przypadku, jeżeli to (wystawianie recept) prowadzi do zwiększenia poziomu sprzedaży leków lub wyrobów medycznych podlegających refundacji ze środków publicznych (ust. 2); w trzecim przypadku, jeżeli uzyskanie korzyści majątkowej jest uzależnione od zakupu leku lub wyrobu medycznego podlegającego finansowaniu ze środków publicznych (ust. 3).
Zarzuty wnioskodawcy koncentrują się na wykazaniu, że art. 63a ust. 1-3 ustawy o świadczeniach narusza dekodowaną z art. 2 Konstytucji zasadę przyzwoitej legislacji i zasadę racjonalnego ustawodawcy, wynikającą z art. 7 Konstytucji zasadę legalizmu, określoną w art. 20 Konstytucji zasadę społecznej gospodarki rynkowej, ustalone w art. 22 Konstytucji przesłanki dopuszczalności ograniczania wolności gospodarczej, określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności w związku z zawartym w art. 68 Konstytucji prawem do ochrony zdrowia, a ponadto – zawartą w art. 9 Konstytucji – zasadę przestrzegania przez Rzeczpospolitą Polską wiążącego ją prawa międzynarodowego, art. 90 ust. 1 Konstytucji przewidujący możliwość przekazania organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu przez Rzeczpospolitą Polską na podstawie umowy międzynarodowej kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach i art. 91 ust. 2 Konstytucji rozstrzygający o pierwszeństwie przed ustawą umowy międzynarodowej ratyfikowanej za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, a także wyrażoną w art. 3 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia zasadę związania nowych Państw Członkowskich przepisami dorobku Schengen i stosowania przez nie tych przepisów oraz ustalone w art. 86-100 dyrektywy w sprawie wspólnotowego kodeksu odnoszącego się do produktów leczniczych zasady reklamy produktów leczniczych adresowanej do ogółu społeczeństwa i wobec osób uprawnionych do przepisywania lub dostarczania tych produktów.
Niezależnie od powyższego, art. 63a ust. 2 ustawy o świadczeniach pozostaje – w ocenie pełnomocnika Zarządu ZPHF – w sprzeczności z wolnością wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy (art. 65 Konstytucji), której ograniczenie nie daje się – jego zdaniem – pogodzić z wywiedzioną z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności.

3.2. Kwestionowany art. 63b ust. 1 ustawy o świadczeniach jest adresowany do kierowników aptek i wskazuje sposób, w jaki jego adresaci mają wypełnić obowiązek ujawnienia informacji o treści umów (uzgodnień) pomiędzy apteką a hurtownią farmaceutyczną dotyczących nabycia leków lub wyrobów medycznych. Zgodnie z art. 63b ust. 2 ustawy o świadczeniach, podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń ze środków publicznych niezwłocznie powiadamia wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego i Głównego Inspektora Farmaceutycznego o stwierdzonych naruszeniach art. 63a tej ustawy. Analiza strony podmiotowej zaskarżonego art. 63b ust. 3 ustawy o świadczeniach pozwala stwierdzić, że jego adresatem są podmioty realizujące zaopatrzenie w zakresie środków pomocniczych i wyrobów medycznych będących przedmiotami ortopedycznymi. Od strony przedmiotowej przepis ten nakłada na adresatów obowiązek udostępniania (w ramach kontroli udzielania świadczeń świadczeniobiorcom) podmiotowi zobowiązanemu do finansowania świadczeń ze środków publicznych, w terminie określonym przez ten podmiot, informacji o treści każdej umowy (uzgodnienia dokonanego w jakiejkolwiek formie) z dostawcą, która dotyczy nabycia środków pomocniczych i wyrobów medycznych będących przedmiotami ortopedycznymi.
Wnioskodawca formułuje pod adresem art. 63b ustawy o świadczeniach zarzut pogwałcenia art. 2, art. 7, art. 20, art. 22 i art. 31 ust. 3 w zw. z art. 68 Konstytucji.

3.3. Kwestionowany art. 63c ust. 1 ustawy o świadczeniach jest adresowany do przedsiębiorców zajmujących się wytwarzaniem lub obrotem lekami lub wyrobami medycznymi podlegającymi refundacji ze środków publicznych i formułuje w stosunku do adresatów zakaz: po pierwsze, różnicowania cen tych leków lub wyrobów medycznych w umowach z hurtowniami farmaceutycznymi (w tym stosowania uciążliwych lub niejednolitych warunków tych umów); po drugie, uzależniania zawarcia umowy od przyjęcia lub spełnienia przez hurtownię farmaceutyczną innego świadczenia, niemającego rzeczowego ani zwyczajowego związku z przedmiotem umowy. Kolejny z zaskarżonych przepisów, tzn. art. 63c ust. 2 ustawy o świadczeniach, przewiduje dla czynności prawnych sprzecznych z ust. 1 tego artykułu, sankcję nieważności. W myśl art. 63c ust. 3 ustawy o świadczeniach: „Przepisy ust. 1 i 2 stosuje się do umów zawieranych pomiędzy podmiotem realizującym zaopatrzenie w zakresie środków pomocniczych i wyrobów medycznych będących przedmiotami ortopedycznymi dostawcom tych środków i wyrobów”.
Wnioskodawca zarzuca kwestionowanemu art. 63c ustawy o świadczeniach niezgodność z art. 2, art. 7, art. 20, art. 22 i art. 31 ust. 3 w zw. z art. 68 Konstytucji, a ponadto – art. 9, art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 2 Konstytucji, art. 3 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia i art. 86-100 dyrektywy w sprawie wspólnotowego kodeksu odnoszącego się do produktów leczniczych.

3.4. Kwestionowane przepisy art. 192b i art. 192c ustawy o świadczeniach przewidują karę pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5 (ust. 1 i 2); a w przypadku mniejszej wagi – karę grzywny, ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2 (ust. 3) dla każdego, kto: po pierwsze – „prowadząc obrót lekami lub wyrobami medycznymi albo świadcząc usługi farmaceutyczne, albo posiadając upoważnienie do wystawiania recept na leki podlegające refundacji ze środków publicznych lub mając, z racji zajmowanego stanowiska lub pełnionej funkcji, istotny wpływ na podejmowanie decyzji związanych z zaopatrzeniem świadczeniodawcy w leki lub wyroby medyczne (…) żąda lub przyjmuje nieuzasadnioną korzyść majątkową dla siebie lub osoby trzeciej, albo jej obietnicę w zamian za wykonanie lub powstrzymanie się od wykonania obowiązku służbowego, które prowadzi do nieuzasadnionego wzrostu poziomu sprzedaży leków lub wyrobów medycznych podlegających refundacji ze środków publicznych” (art. 192b ust. 1); po drugie – „zajmując się wytwarzaniem lub obrotem lekami lub wyrobami medycznymi podlegającymi refundacji ze środków publicznych różnicuje ceny tych leków i wyrobów medycznych w umowach z hurtowniami farmaceutycznymi, w tym także stosuje uciążliwe lub niejednolite warunki tych umów lub uzależnia zawarcie umowy od przyjęcia lub spełnienia przez hurtownię farmaceutyczną innego świadczenia, niemającego rzeczowego ani zwyczajowego związku z przedmiotem umowy” (art. 192c ust. 1); lub – po trzecie – „w przypadkach określonych w ust. 1” powołanych artykułów „oferuje, udziela lub obiecuje udzielić korzyści majątkowej” (art. 192b ust. 2 i art. 192c ust. 2). Każdy z dwu zaskarżonych przepisów, tzn. art. 192b i art. 192c ustawy o świadczeniach, w ust. 4, wyklucza karanie sprawcy „przestępstwa określonego w ust. 2 albo 3 w zw. z ust. 2” odnośnych artykułów w przypadku spełnienia przesłanki czynnego żalu.
Wnioskodawca formułuje pod adresem art. 192b i art. 192c ustawy o świadczeniach zarzut naruszenia art. 2, art. 7, art. 20, art. 22 i art. 31 ust. 3 w zw. z art. 68 Konstytucji.

4. Oceniając wniosek ze względu na treść przepisów poddanych kontroli, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że są one immanentnie związane z ochroną działalności gospodarczej prowadzonej przez członków wnioskodawcy – „podmioty działające na rynku hurtowni farmaceutycznych”, a tym samym nie dotyczą bezpośrednio ochrony interesów wnioskodawcy (występującego w niniejszej sprawie jako pracodawca) w jego relacjach z pracownikami. Potwierdza to pełnomocnik ZPHF, który przyznaje, że kwestionowane przepisy stanowią „znaczące i niejasne ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej na rynku leków, w tym na rynku hurtowni farmaceutycznych zrzeszonych w związku Wnioskodawcy”. Zarzuca on ponadto ustawodawcy to, że „z powodów ochrony innych konstytucyjnych wartości dokonuje ingerencji w prawa jednostek gospodarczych. (…) Ustawodawca upatruje podstawy i uzasadnienia ograniczenia swobód gospodarczych przedsiębiorców reprezentowanych przez Wnioskodawcę w art. 68 ust. 2 Konstytucji RP”.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego jest ponadto oczywiste, że wnioskodawca – występując w obronie interesu każdego, kto może podlegać odpowiedzialności karnej z art. 192b i art. 192c ustawy o świadczeniach – zmierza do realizacji celów ogólnospołecznych.
W kontekście przyznanej ogólnokrajowym władzom organizacji pracodawców zdolności inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji), ustalony przez Zarząd ZPHF zakres zaskarżenia wykracza poza granice ograniczonej rzeczowo legitymacji procesowej, „konsumując” cechy wniosku, który mogą złożyć jedynie podmioty legitymowane generalnie, wymienione w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji. Stanowisko powyższe uzasadnia nie tylko charakter prawny przepisów poddanych kontroli, ale również powołane wzorce kontroli, tzn. art. 2, art. 20, art. 22 Konstytucji.

4.1. Trybunał Konstytucyjny odniósł się także do argumentacji uzasadniającej naruszenie art. 68 ust. 2 Konstytucji.
Zdaniem wnioskodawcy, „działanie Ustawodawcy (…) może spowodować ograniczenie dostępności do części uprawnień składających się na prawo do ochrony zdrowia. (…) Jak bowiem wiadomo bez zapewnienia właściwych produktów leczniczych, nie jest możliwe udzielenie skutecznego świadczenia zdrowotnego”.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego jest zatem oczywiste, że wnioskodawca, powołując art. 68 ust. 2 Konstytucji jako wzorzec kontroli, zmierza do realizacji celów ogólnospołecznych – występuje w obronie „prawa obywateli do opieki zdrowotnej”.

4.2. Trybunał Konstytucyjny ustosunkował się również do argumentacji uzasadniającej naruszenie art. 65 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Zdaniem wnioskodawcy: „W związku z tym, że przepisy ustawy o zawodzie lekarza i Prawo farmaceutyczne regulują zasady preskrypcji leków, uprawnione jest postawienie zarzutu sprzeczności art. 63a ust. 1 i 2 ustawy z art. 65 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ponieważ, bez wystąpienia przesłanki »konieczności w demokratycznym państwie ochrony wartości« wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w sposób nieprecyzyjny, niepozwalający na ustalenie stosunku do dotychczasowych przepisów ustawowych, ogranicza wolność wykonywania zawodu lekarza i farmaceuty, naruszając tym samym istotę wolności wykonywania tych zawodów”.
Przedstawiona argumentacja wnioskodawcy jednoznacznie wskazuje, że zmierza on do realizacji celów ogólnospołecznych: ochrony interesu zawodowego farmaceutów oraz lekarzy (felczerów).

5. Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zakres zaskarżenia wyznaczony we wniosku Zarządu ZPHF wskazuje na generalny charakter legitymacji (art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji), która – co oczywiste – nie przysługuje wnioskodawcy w niniejszej sprawie (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji). Okoliczność powyższa stanowi przesłankę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu.

6. Zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego wystąpić mogą tylko ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców. Należy przy tym wyjaśnić, że użyty w powołanym przepisie ustawy zasadniczej przymiotnik „ogólnokrajowy” w sposób istotny ogranicza grupę organizacji pracodawców uprawnionych do wnioskowania o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm.
Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 12 lutego 2003 r. (Tw 72/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 78) wskazał kryteria pozwalające wyróżnić ogólnokrajowy związek zawodowy. Znajdują one zastosowanie również w odniesieniu do organizacji pracodawców. Zdaniem Trybunału, „stwierdzenie, iż dana organizacja posiada legitymację do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego musi być poprzedzone merytoryczną oceną, czy organizacja ta ma rzeczywiście charakter związku ogólnokrajowego”. Prowadzone badanie nie może bowiem ograniczyć się do odczytania jedynie jej nazwy (np. „ogólnopolska, krajowa, polska”), czy też deklaracji zawartej w statucie („obszar działania organizacji obejmuje terytorium Rzeczypospolitej Polskiej”).
Przymiotnik „ogólnokrajowy”, ujęty w treści art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, odnosi się do władz organizacji, co z kolei pozwala twierdzić, że ogólnokrajowe władze może mieć tylko taka organizacja pracodawców, w strukturze której funkcjonują również władze terenowe (regionalne, oddziałowe). Utworzenie jednostek o statusie lokalnym wskazuje, że organizacja obejmuje swoim zakresem działania obszar całego kraju. Wymóg posiadania przez organizację pracodawców struktur terenowych nie jest przejawem zbytecznego formalizmu, lecz stanowi gwarancję zapewnienia pracodawcom, działającym w różnych częściach kraju, właściwej reprezentacji na szczeblu ogólnokrajowym.

6.1. Dla stwierdzenia, czy Zarząd ZPHF jest uprawniony do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego, konieczne jest zbadanie danych ujawnionych w rejestrze stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji i publicznych zakładów opieki zdrowotnej, w szczególności wpisów zawartych w rubryce 3 działu 1, informujących o jednostkach terenowych lub oddziałach organizacji.
Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że organizacje, które faktycznie posiadają takie struktury, mają możliwość ich ujawnienia zgodnie z § 116 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 grudnia 2000 r. w sprawie szczegółowego prowadzenia rejestrów wchodzących w skład Krajowego Rejestru Sądowego oraz szczegółowej treści wpisów w tych rejestrach (Dz. U. Nr 117, poz. 1237, ze zm.).

6.2. Trybunał Konstytucyjny ustalił na podstawie odpisu pełnego (numer KRS: 0000224375) z rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji i publicznych zakładów opieki zdrowotnej, dołączonego do akt niniejszej sprawy, że Związek Pracodawców Hurtowni Farmaceutycznych nie posiada w swej strukturze jednostek terenowych lub oddziałów, co potwierdza brak wpisów w rubryce 3 działu 1 rejestru, jak również sam pełnomocnik Zarządu ZPHF („Wnioskodawca nie posiada jednostek terenowych ani oddziałów”).
Mając powyższe na względzie, Trybunał Konstytucyjny nie podziela stanowiska pełnomocnika wnioskodawcy, który dowodzi: „Charakter ogólnokrajowy Związku wiąże się także z faktem, że członkami zarządu są pracodawcy mający siedziby w różnych częściach kraju oraz działający na terytorium całego kraju”. Z samego bowiem faktu posiadania przez przedsiębiorców – członków Związku Pracodawców Hurtowni Farmaceutycznych swoich siedzib „w różnych częściach kraju” i ich aktywności „na terytorium całego kraju” nie można wywodzić ogólnokrajowego charakteru związku w przyjętym wyżej rozumieniu.
Warto zauważyć, że w różnych regionach kraju znajdują się – co znamienne – nie siedziby struktur terenowych Związku (które byłyby ewentualnie uprawnione do wybierania i delegowania swoich przedstawicieli do władz ogólnokrajowych), a jedynie siedziby jego członków. Sam statut wnioskodawcy również nie przewiduje możliwości powołania takich struktur.

6.3. Trybunał Konstytucyjny stwierdza zatem, że Związkowi Pracodawców Hurtowni Farmaceutycznych nie można przypisać przymiotu organizacji ogólnokrajowej w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Tym samym należy uznać, że wniosek złożony do Trybunału Konstytucyjnego przez Zarząd ZPHF pochodzi od podmiotu, któremu nie przysługuje legitymacja do występowania o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm. Okoliczność powyższa uzasadnia odmowę nadania wnioskowi dalszego biegu.

7. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że dla ustalenia, czy wniosek pochodzi od ogólnokrajowej władzy organizacji pracodawców, a nie od osoby fizycznej, która go sporządziła lub podpisała, potrzebny jest dowód, że został on wniesiony na podstawie uchwały (stanowiącej conditio sine qua non wszczęcia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym) uprawnionej władzy. Treść uchwały i treść wniosku powinny być zbieżne. Minimalna zbieżność cechująca wniosek i uchwałę obejmuje dokładne wskazanie kwestionowanego przepisu (przepisów) danego aktu normatywnego, wyrażenie woli wyeliminowania tego przepisu (przepisów) z porządku prawnego oraz sformułowanie zarzutu niezgodności z przepisem (przepisami) aktu normatywnego o wyższej mocy prawnej, którym w przypadku ustawy może być Konstytucja lub ratyfikowana umowa międzynarodowa (por. postanowienie TK z 22 lutego 2007 r., Tw 26/06, OTK ZU nr 2/B/2008, poz. 42).

7.1. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że sformułowanie pod adresem zaskarżonych przepisów zarzutu naruszenia art. 7 Konstytucji nastąpiło dopiero w samym wniosku złożonym do Trybunału. Nie ma wątpliwości co do tego, że pełnomocnik Zarządu ZPHF, wnosząc „o stwierdzenie, że wszystkie zaskarżone przepisy stosowane obecnie przez powołane do tego ciała i organy są w praktyce niezgodne z art. 7 Konstytucji RP”, wykroczył poza zakres podjętej 27 października 2008 r. przez Zarząd ZPHF uchwały nr 1/ZA/2008. Podobnie rzecz się ma z (przedstawionym w uzasadnieniu wniosku) zarzutem naruszenia art. 65 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji przez art. 63a ust. 1 ustawy o świadczeniach (zarzut ustalony w powołanej uchwale Zarządu ZPHF dotyczył tylko art. 63a ust. 2 ustawy o świadczeniach).
Mając powyższe na względzie, Trybunał Konstytucyjny przypomina, że pełnomocnik wnioskodawcy (również podmiot sporządzający lub podpisujący wniosek) jest zobowiązany do działania w granicach i zakresie udzielonego pełnomocnictwa. Nie posiada zatem kompetencji do samodzielnego kształtowania ani przedmiotu, ani wzorców kontroli, gdyż wiąże go treść uchwały podmiotu legitymowanego do wystąpienia z wnioskiem w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm.

7.2. Skoro Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że pełnomocnik Zarządu ZPHF, formułując zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji oraz art. 65 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji (w tym ostatnim przypadku – w odniesieniu do art. 63a ust. 1 ustawy o świadczeniach), przekroczył granice udzielonego pełnomocnictwa, to w konsekwencji, na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, należało stwierdzić, że sam wniosek – w zakresie ukształtowanym samodzielnie przez pełnomocnika – pochodzi od nieuprawnionego podmiotu i z tego względu nie może – we wskazanym zakresie – wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.

8. Pomimo wezwania wnioskodawcy do wskazania (uzasadnienia) sposobu naruszenia przez kwestionowane przepisy ustawy o świadczeniach art. 65 i art. 68 Konstytucji (pkt 1-3 zarządzenia sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 1 grudnia 2008 r.), pełnomocnik Zarządu ZPHF (zarówno w samym wniosku, jak i piśmie z 12 grudnia 2008 r.) skoncentrował się jedynie na wykazaniu naruszeń art. 65 ust. 1 i art. 68 ust. 2 Konstytucji, nie ustosunkowując się do pozostałych jednostek redakcyjnych tych artykułów. Nie ulega zatem wątpliwości, że pełnomocnik Zarządu ZPHF nie uzupełnił w terminie braków formalnych wniosku. Niezależnie od powyższego, należy stwierdzić, że wniosek o zbadanie zaskarżonych przepisów z art. 65 ust. 2-5 i art. 68 ust. 1 i 3-5 Konstytucji należy uznać za oczywiście bezzasadny. Powyższe okoliczności stanowią, zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, samodzielne przesłanki odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu.

9. Zgodnie z art. 188 pkt 1 i 2 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności ustaw z Konstytucją lub ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi. Z tego względu poza kompetencjami Trybunału leży badanie zgodności kwestionowanych przepisów z art. 86-100 dyrektywy w sprawie wspólnotowego kodeksu odnoszącego się do produktów leczniczych jako aktu normatywnego niemieszczącego się w katalogu źródeł prawa, które mogą być powoływane jako wzorce kontroli w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym (dyrektywa nie stanowi ratyfikowanej umowy międzynarodowej).
Powyższa okoliczność stanowi przesłankę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi Związku Pracodawców Hurtowni Farmaceutycznych, ze względu na niedopuszczalność orzekania (art. 39 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o TK).

W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.