Pełny tekst orzeczenia

POSTANOWIENIE
z dnia 5 lipca 2010 r.
Sygn. akt Ts 57/10

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Ewa Łętowska,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Elżbiety i Eugeniusza P. w sprawie zgodności:
1) art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.),
2) art. 101 ust. 1 i 3 oraz art. 102a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) z
art. 2, art. 45 ust. 1, art. 32 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

1) umorzyć postępowanie w zakresie dotyczącym zgodności art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) z art. 2, art. 45 ust. 1, art. 32 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
2) odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej skierowanej do Trybunału Konstytucyjnego 3 marca 2010 r. skarżący zarzucili, że art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), a także art. 101 ust. 1 i 3 oraz art. 102a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.; dalej: u.s.g.) są niezgodne z art. 2, art. 45 ust. 1, art. 32 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ewentualnie, „w razie uznania, że możliwe jest nadanie wyżej wskazanym przepisom ustawy takiego rozumienia, które doprowadzi je do zgodności z normami, zasadami i wartościami ustanowionymi przez Konstytucję”, skarżący kwestionują art. 102a u.s.g. rozumiany w ten sposób, że „nie wyłącza pośrednio art. 53 § 2 p.p.s.a. oraz przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. rozumiany w ten sposób, iż przez nieudzielenie odpowiedzi rozumie się sytuację niedoręczenia odpowiedzi w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania”.
Pod adresem zakwestionowanych przepisów skarżący formułują zarzut naruszenia zasady określoności prawa wynikającej z zasady demokratycznego państwa prawnego. W skardze przywołano orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dotyczące zasady określoności przepisów prawa, podkreślając, że wymóg jasności przepisów oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów. Zwrócono także uwagę, że niejasne sformułowanie treści przepisów nie może pozostawiać organom mającym je stosować nadmiernej swobody ustalania ich zakresu przedmiotowego i podmiotowego. Skarżący podnieśli nadto, że każdy przepis ograniczający konstytucyjne wolności lub prawa winien być ujęty w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom. Także niezgodność zakwestionowanych przepisów z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji – jak wywodzą skarżący – wynika z naruszenia zasady określoności prawa. Przez niejasną treść przepisów, a zwłaszcza z uwagi na brak jednoznaczności w określeniu terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego doszło do uszczuplenia konstytucyjnego prawa do sądu. Skarżący nie wyjaśnili, na czym polega niezgodność art. 53 § 2 p.p.s.a., art. 101 ust. 1 i 3 oraz art. 102a u.s.g. z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zasada równości wobec prawa nie została również odniesiona do żadnego ze wskazanych w skardze praw podmiotowych.
Skarga konstytucyjna została skierowana w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy.
Rada Gminy Rewal w dniu 14 listopada 2008 r. podjęła uchwałę w przedmiocie gospodarowania mieniem komunalnym. Pismem z dnia 16 grudnia 2008 r. skarżący wezwali Radę Gminy Rewal do usunięcia naruszenia prawa (pismo wpłynęło do organu jednostki samorządu terytorialnego 30 grudnia 2008 r.). W dniu 27 lutego 2009 r. Rada Gminy Rewal podjęła kolejną uchwałę, w której podtrzymała ustalenia zawarte w uchwale z dnia 14 listopada 2008 r. Doręczenie tej uchwały (stanowiącej odpowiedź na wezwanie z dnia 16 grudnia 2008 r.) nastąpiło 12 marca 2009 r. Skarżący wystąpili ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, którą sąd postanowieniem z dnia 1 października 2009 r. (sygn. akt II SA/Sz 547/09) odrzucił jako wniesioną po terminie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia WSA w Szczecinie wskazał, że w sytuacji, gdy organ nie doręczy odpowiedzi na wezwanie do usunięcia prawa w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania, w tym terminie (60 dni od dnia wniesienia wezwania) należy wnieść skargę do sądu administracyjnego. Argumentacja ta została podtrzymana w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. (sygn. akt I OSK 1610/09) oddalającym skargę kasacyjną.
Zarządzeniem z dnia 8 kwietnia 2010 r. skarżący zostali wezwani do uzupełnienia braków formalnych skargi. W piśmie stanowiącym odpowiedź na przedmiotowe zarządzenie skarżący – między innymi – cofnęli zarzuty skargi w zakresie dotyczącym art. 101 ust. 3 u.s.g.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że dla oceny strony formalnej rozpatrywanej skargi konstytucyjnej znaczenie ma wycofanie zarzutów skargi odnoszących się do art. 101 ust. 3 u.s.g. Rezygnacja ta uzasadnia umorzenie postępowania w tym zakresie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK).
Zasadniczą podstawą skargi jest zarzut naruszenia zasady przyzwoitej legislacji (sformułowany w powiązaniu z konstytucyjnym prawem do sądu). Istotnie, naruszenie zasad zawartych w art. 2 Konstytucji może uzasadniać zarzut niedopuszczalnego wkroczenia przez władzę publiczną w sferę konstytucyjnie chronionych praw i wolności jednostki, jednakże obowiązkiem skarżących jest określenie sposobu, w jaki zaskarżony przepis, będący podstawą ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, naruszył jego konstytucyjne prawa lub wolności, samo odwołanie się do zasad przyzwoitej legislacji nie jest wystarczające (zob. wyroki TK z dnia: 10 lipca 2000 r., SK 21/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 144; 12 grudnia 2005 r., SK 20/04, OTK ZU nr 11/A/2005, poz. 133; postanowienia TK z dnia: 26 czerwca 2002 r., SK 1/02, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 53; 17 lutego 1999 r., Ts 154/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 34).
Nie ulega wątpliwości, że art. 2 Konstytucji zawiera niezwykle ważną dyrektywę w zakresie stanowienia i stosowania prawa w zgodzie ze standardami demokratycznego państwa prawa. Obejmuje między innymi wymaganie określoności przepisów, które muszą być formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny. Natomiast naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają obywatelowi na przewidzenie konsekwencji prawnych jego zachowań. Należyta poprawność, precyzyjność i jasność przepisów prawnych nabiera szczególnego znaczenia, gdy chodzi o ochronę konstytucyjnych praw i wolności. Adresat normy prawnej musi wiedzieć, jakie znaczenie prawne ma jego zachowanie. Związana z jasnością precyzja przepisu powinna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przypisywanych praw, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na wyegzekwowanie. Naruszenie wymagań konstytucyjnych należy oceniać przez niejasne i nieprecyzyjne formułowanie przepisu, które powoduje niepewność jego adresatów co do ich praw i obowiązków. W praktyce niejasność przepisu oznacza zazwyczaj niepewność sytuacji prawnej adresata normy oraz pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo. Z kolei zróżnicowanie indywidualnych rozstrzygnięć pociąga za sobą postrzeganie prawa jako niesprawiedliwego oraz utratę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (zob. wyroki TK z dnia: 22 maja 2002 r., K 6/02, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 33; 30 października 2001 r., K 33/00, OTK ZU nr 7/2001, poz. 217; 21 marca 2001 r., K 24/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 51; 20 listopada 2002 r., K 41/02, OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 83; 11 stycznia 2000 r., K 7/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 2; 28 maja 2003 r., K 44/02, OTK ZU nr 5/A/2003, poz. 44).
Kryterium stwierdzenia, czy dany przepis jest niejasny, jest określenie czy powoduje trudności w interpretacji oraz stosowaniu. Podstawowym wyznacznikiem w tej kwestii jest zróżnicowanie indywidualnych rozstrzygnięć, opartych na tym samym przepisie. Jednakże, jak podkreślili również sami skarżący, interpretacja art. 101 u.s.g. w powiązaniu z art. 53 § 2 p.p.s.a. ma w orzecznictwie sądów administracyjnych cechy trwałej i ustalonej wykładni. Ujednolicenie orzecznictwa wynika przede wszystkim z uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. (sygn. akt II OPS 2/07, „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” 2007, nr 2, s. 83 i n.). W uchwale NSA rozstrzygnął, że „przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.”, a ponadto, że „skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 u.s.g.), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania”.
Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że zarzut skarżących, iż art. 53 § 2 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. są niezgodne z zasadą przyzwoitej legislacji z uwagi na ich niejasność i nieprecyzyjność, jest wewnętrznie sprzeczny, a przez to również oczywiście bezzasadny. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, nie można uznać za wywołujący rozbieżności interpretacyjne przepisu jednolicie stosowanego przez sądy administracyjne. Z istniejącego orzecznictwa sądów administracyjnych nie podobna wyprowadzić wniosku, że sądy orzekające na podstawie kwestionowanej normy mają problemy w procesie jej stosowania. Poza tym całkowitą aktualność zachowuje wypowiedź Trybunału Konstytucyjnego zawarta w wyroku z dnia 9 października 2006 r., (K 12/06, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 120) stwierdzająca: „Nieprawidłowa legislacja może zadecydować o uznaniu naruszenia art. 2 Konstytucji tylko wyjątkowo, a mianowicie wtedy, gdy nieprawidłowości techniki legislacyjnej prowadzą do negatywnych skutków materialnoprawnych, zwłaszcza – godzą w interesy adresatów norm prawnych, czy też – ze względu na niedającą się usunąć dwuznaczność przepisów – mogą spowodować zróżnicowanie sytuacji prawnej adresatów. Zasada prawidłowej legislacji wiąże się bowiem ściśle z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego (por. wyrok z 5 maja 2004 r., sygn. P 2/03, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 39)”. Skarżący nie uprawdopodobnili, że taki stan zagrożenia w dniu występowania przez nich ze skargą kasacyjną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie istniał.
Skardze nie może być nadany dalszy bieg także w części odnoszącej się do art. 102a u.s.g., ponieważ zawarte w V punkcie skargi konstytucyjnej alternatywne zarzuty niekonstytucyjności nie zostały uzasadnione.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny – na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 oraz art. 46 ust. 1 oraz art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK – odmawia nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Cofnięcie zarzutów w odniesieniu do art. 101 ust. 3 u.s.g. powoduje konieczność umorzenia postępowania (art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK).