Pełny tekst orzeczenia

POSTANOWIENIE
z dnia 10 lutego 2011 r.
Sygn. akt Ts 57/10

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Teresa Liszcz – przewodnicząca
Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz – sprawozdawca
Adam Jamróz,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 lipca 2010 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Elżbiety i Eugeniusza P.,

p o s t a n a w i a:

nie uwzględnić zażalenia.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej skierowanej do Trybunału Konstytucyjnego 3 marca 2010 r. skarżący zarzucili, że art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), a także art. 101 ust. 1 i 3 oraz art. 102a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.; dalej: u.s.g.) są niezgodne z art. 2, art. 45 ust. 1, art. 32 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ewentualnie, „w razie uznania, że możliwe jest nadanie wyżej wskazanym przepisom ustawy takiego rozumienia, które doprowadzi je do zgodności z normami, zasadami i wartościami ustanowionymi przez Konstytucję”, skarżący kwestionują art. 102a u.s.g. rozumiany w ten sposób, że „nie wyłącza pośrednio art. 53 § 2 p.p.s.a. oraz przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. rozumiany w ten sposób, iż przez nieudzielenie odpowiedzi rozumie się sytuację niedoręczenia odpowiedzi w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania”.
Pod adresem zakwestionowanych przepisów skarżący formułują zarzut naruszenia zasady określoności prawa wynikającej z zasady demokratycznego państwa prawnego. W skardze przywołano orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dotyczące zasady określoności przepisów prawa, podkreślając, że wymóg jasności przepisów oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów. Zwrócono także uwagę, że niejasne sformułowanie treści przepisów nie może pozostawiać organom mającym je stosować nadmiernej swobody ustalania ich zakresu przedmiotowego i podmiotowego. Skarżący podnieśli nadto, że każdy przepis ograniczający konstytucyjne wolności lub prawa winien być ujęty w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom. Także niezgodność zakwestionowanych przepisów z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji – jak wywodzą skarżący – wynika z naruszenia zasady określoności prawa. Przez niejasną treść przepisów, a zwłaszcza z uwagi na brak jednoznaczności w określeniu terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego doszło do uszczuplenia konstytucyjnego prawa do sądu. Skarżący nie wyjaśnili, na czym polega niezgodność art. 53 § 2 p.p.s.a., art. 101 ust. 1 i 3 oraz art. 102a u.s.g. z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zasada równości wobec prawa nie została również odniesiona do żadnego ze wskazanych w skardze praw podmiotowych.
Postanowieniem z 5 lipca 2010 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze dalszego biegu. W uzasadnieniu orzeczenia podniesiono, że zarzut naruszenia zasad prawidłowej legislacji jest oczywiście bezzasadny w sytuacji, gdy sądy administracyjne nie mają trudności ze stosowaniem kwestionowanych przepisów. Podstawą odmowy nadania skardze dalszego biegu było także nieuzasadnienie części zarzutów skargi.
Na powyższe postanowienie pełnomocnik skarżących wniósł zażalenie, w którym stwierdził, że: (1) Trybunał dopuścił się naruszenia art. 49 w związku z art. 36 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), gdyż pozostawił skargę bez rozpoznania z powodu nieusunięcia braków formalnych skargi, mimo że „Trybunał nigdy nie wezwał skarżących do ich usunięcia”, (2) w skardze wyjaśniono, na czym polega niezgodność kwestionowanych przepisów z art. 32 Konstytucji, odniesiono zasadę równości do konkretnego prawa podmiotowego i uzasadniono „alternatywne zarzuty niekonstytucyjności”, (3) rozważania skarżących były logiczne i spójne, a „przedstawiona przez nich do rozpoznania kwestia wysoce dyskusyjna”, dlatego skarga nie mogła być uznana za oczywiście bezzasadną, (4) Trybunał nie rozpoznał wszystkich aspektów świadczących o niezgodności art. 53 § 2 p.p.s.a., art. 101 ust. 1 u.s.g. z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a złożone zażalenie nie może zostać uwzględnione.
W rozpatrywanej sprawie Trybunał Konstytucyjny za zasadne uznał szersze odniesienie się do zasady prawidłowej legislacji, jej znaczenia dla ochrony praw jednostki oraz możliwości uczynienia z niej konstytucyjnego wzorca kontroli. Jedna z wyczerpujących wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego na ten temat zawarta została w wyroku TK z 18 marca 2010 r. W orzeczeniu tym Trybunał przypomniał, że „dla oceny zgodności sformułowania określonego przepisu z wymaganiami poprawnej legislacji istotne są trzy założenia: (1) każdy przepis ograniczający konstytucyjne wolności lub prawa powinien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom, (2) przepis powinien być na tyle precyzyjny, aby zapewnione były jednolita wykładnia i jego jednolite stosowanie, (3) przepis powinien być tak ujęty, aby zakres jego zastosowania obejmował tylko te sytuacje, w których działający racjonalnie ustawodawca istotnie zamierzał wprowadzić regulacje ograniczające korzystanie z konstytucyjnych praw i wolności”. W dalszej części Trybunał podkreślił, że „przez precyzyjność regulacji prawnej należy rozumieć możliwość dekodowania z przepisów jednoznacznych norm prawnych (a także ich konsekwencji) za pomocą reguł interpretacji przyjmowanych na gruncie określonej kultury prawnej. Innymi słowy, nakaz określoności przepisów prawnych powinien być rozumiany jako wymóg formułowania przepisów w taki sposób, aby zapewniały dostateczny stopień precyzji w ustaleniu ich znaczenia i skutków prawnych”. Precyzyjność przepisu – wywodził dalej TK – przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie (K 8/08, OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 23, zob. też Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2009, s. 30 i nast.).
Dla rozpatrywanej sprawy, jak wynika z powyższego, zasadnicze znaczenie miało rozstrzygnięcie, czy podnoszone w skardze konstytucyjnej zarzuty dotyczące naruszenia zasady prawidłowej legislacji i zasady określoności przepisów znajdowały uzasadnienie w orzecznictwie organów stosujących prawo, gdyż „dla oceny zgodności określonego przepisu prawa z wymaganiami poprawnej legislacji konieczne jest m. in. stwierdzenie, czy jest on tyle precyzyjny, że możliwe są jego jednolita wykładnia i jednolite stosowanie (wyroki TK z: 5 marca 2003 r., K 7/01, OTK ZU nr 3/A/2003, poz. 19; 11 marca 2003 r., SK 8/02, OTK ZU nr 3/A/2003, poz. 20; 29 października 2003 r., K 53/02, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 83; 7 stycznia 2004 r., K 14/03, OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 1; 28 czerwca 2005 r., SK 56/04, OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 67).
Przedmiotem zaskarżenia skarżący uczynili art. 53 § 2 p.p.s.a oraz art. 101 ust. 1 i 3 oraz art. 102a u.s.g., gdyż ich zdaniem treść tych przepisów powoduje niejasność co do sposobu liczenia terminu do wniesienia skargi, o której mowa w art. 101 u.s.g., w sytuacji wezwania do usunięcia naruszenia prawa (jeżeli organ pozostawał bezczynny).

Podnoszona przez skarżących kwestia, istotnie, była przedmiotem kontrowersji w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jednakże uchwałą z 2 kwietnia 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął, że: „1. Przepis art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)” oraz „2. Skarga na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 KPA w związku z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania”.

Dla oceny podniesionych w środku odwoławczym zarzutów znaczenie ma także to, że przedmiotowa uchwała została podjęta na wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, złożony na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
W literaturze prawa sądowoadministracyjnego podnosi się, że podejmowanie uchwał, przewidzianych w art. 15 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a., stanowi kompetencję charakterystyczną dla sądu sprawującego nadzór judykacyjny (podobnie J. P. Tarno, Postępowanie przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 49). Co więcej, zdaniem przedstawicieli prawa sądowoadministracyjnego, przepisy art. 15 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a. pozwalają na wyróżnienie uchwał abstrakcyjnych, których „wspólną cechą uchwał abstrakcyjnych i konkretnych jest to, że ich podstawowym celem jest zapewnienie jednolitości orzecznictwa sądowoadministracyjnego. […] Uchwały abstrakcyjne podejmowane są w celu wyjaśnienia przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Ich przedmiotem są więc wątpliwości prawne, które nie mają bezpośredniego związku z postępowaniem toczącym się w indywidualnej sprawie sądowoadministracyjnej” (zob. Komentarz do art. 15 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270), [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2009, wyd. III.)
Stanowisko doktryny znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09 (CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/AB73815890) stwierdził: „Uchwały przewidziane w art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a. mają istotne znaczenie dla funkcjonowania sądownictwa administracyjnego, a ich podstawowym celem jest zapewnienie jednolitości orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Są one podejmowane przy tym nie w konkretnej sprawie, lecz in abstracto. Przedmiotem abstrakcyjnych uchwał mogą być więc wątpliwości prawne, które nie mają bezpośredniego związku z postępowaniem toczącym się w indywidualnej sprawie sądowoadministracyjnej. Oznacza to, że zasadniczą przesłanką przedmiotową wniosku jest rozbieżność w orzecznictwie, która powoduje niejednolitość orzecznictwa wynikającą z odmiennej wykładni prawa”.
Wszystkie przytoczone powyżej względy każą uznać, że w uchwale z 2 kwietnia 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął istniejące wątpliwości dotyczące art. 53 § 2 p.p.s.a. oraz art. 101 u.s.g., wyznaczając pozostałym sądom administracyjnym (oraz poszczególnym składom orzekającym NSA) kierunek ich wykładni. Wniosek ten potwierdza praktyka orzecznicza tych sądów, które przedmiotowe przepisy interpretują jednolicie (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 26 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 80/10, LEX nr 564166; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 54/09, LEX nr 557378; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1898/08, LEX nr 514299; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 478/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/BDE559590A; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 171/08, LEX nr 537165; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1073/06, LEX nr 33387; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 652/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/C19D0D9E23).
Ze wskazanych powyżej względów należy w pełni podzielić stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, zgodnie z którym w dniu podejmowania przez skarżących określonych czynności procesowych (tj. w okresie od 16 grudnia 2008 r. do 12 marca 2009 r.) – zgodnie z zasadą regit tempus actum – stan prawny był na tyle niejasny, że nie powodował zagrożenia dla pewności i bezpieczeństwa prawnego adresatów norm prawnych. Orzecznictwo sądowe miało cechy trwałej i jednolitej wykładni, dlatego też zarzut naruszenia zasad prawidłowej legislacji był niezasadny.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut zażalenia dotyczący art. 32 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny przypomina, że w świetle ustabilizowanego orzecznictwa Trybunału z zasady równości wyrażonej w Konstytucji wynika, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Podmioty różniące się mogą być natomiast traktowane odmiennie. Ocena każdej regulacji prawnej z punktu widzenia zasady równości musi być zatem poprzedzona dokładnym zbadaniem sytuacji prawnej podmiotów i przeprowadzeniem analizy, zarówno jeśli chodzi o ich cechy wspólne, jak i cechy je różniące (por. wyroki TK z: 28 maja 2002 r., P 10/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 35; 11 września 2007 r., P 11/07, OTK ZU nr 8/A/2007, poz. 97). Ewentualne ustalenie, czy zasada równości wobec prawa została w konkretnym przypadku naruszona, wymaga określenia kręgu adresatów, do których odnosi się dana norma prawna, oraz wskazania elementów określających ich sytuację prawną, które są prawnie istotne. Zasada równości wobec prawa wymaga jednocześnie zasadności kryterium, na podstawie którego dokonano zróżnicowania sytuacji określonych podmiotów (por. wyroki TK z: 24 lutego 1999 r., SK 4/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 24; 17 stycznia 2001 r., K 5/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 2; 23 listopada 2004 r., P 15/03, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 108). Należy również zwrócić uwagę skarżących, że prawo do równego traktowania ma „charakter niejako prawa »drugiego stopnia« (»metaprawa«), tzn. przysługuje ono w związku z konkretnymi normami prawnymi lub innymi działaniami organów władzy publicznej, a nie w oderwaniu od nich – niejako »samoistnie«. Jeżeli te normy lub działania nie mają odniesienia do konkretnych określonych w Konstytucji wolności i praw, prawo do równego traktowania nie ma w pełni charakteru prawa konstytucyjnego, a to sprawia, że nie może ono być chronione za pomocą skargi konstytucyjnej” (por. postanowienie TK z 24 października 2001 r., SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225).
Zarzuty sformułowane w skardze konstytucyjnej nie dawały jednoznacznych podstaw do uznania, że skarżący wiązali zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji z prawem do sądu. Poza jednym zdaniem zawartym w skardze konstytucyjnej (s. 6) skarżący nie odnieśli się do rzekomego naruszenia prawa do równego traktowania, co oznacza także, że wbrew art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, skarga nie zawierała określenia sposobu naruszenia konstytucyjnych praw skarżących.

Także zarzut nierozpatrzenia przez Trybunał kwestii niezgodności art. 53 § 2 p.p.s.a., art. 101 ust. 1 u.s.g. z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji należy uznać za nietrafny. Skarżący twierdzą, że „zajęte stanowisko odnośnie naruszenia zasad prawidłowej legislacji nie determinuje stanowiska w sprawie naruszenia prawa do sądu”. Twierdzenie powyższe należałoby uznać za zasadne, gdyby skarżący nie wiązali zarzutu naruszenia prawa do sądu z jednoznacznością i precyzyjnością zasad wprowadzania terminów dla dokonania określonych czynności procesowych. Innymi słowy, zarzut skarżących dotyczący naruszenia prawa do sądu został sformułowany w oparciu o naruszenie zasady prawidłowej legislacji (s. 8 skargi). To wątpliwości interpretacyjne spowodowały, zdaniem skarżących, niekonstytucyjną ingerencję w ich prawo do sądu. W sytuacji gdy – jak wykazano – założenie jest nieprawdziwe (brak złamania zasady prawidłowej legislacji), nie można wyprowadzać wniosków o prawidłowości jego skutków.

Ostatni zarzut odnosi się do zaniechania wezwania skarżących do uzupełnienia braków formalnych skargi w zakresie dotyczącym naruszenia przez kwestionowane przepisy konstytucyjnej zasady równości. Trybunał Konstytucyjny w niniejszym składzie stwierdza, że z przepisów ustawy o TK nie da się wyprowadzić wniosku, iż wstępna kontrola kierowanych do Trybunału skarg konstytucyjnych zawsze i bezwyjątkowo wymaga wezwania skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi. Takie rozumowanie nie znajduje potwierdzenia w obowiązującym stanie prawnym. Po pierwsze dlatego, że w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym obowiązuje zasada ekonomiki procesowej i z punktu widzenia tej reguły należy każdorazowo oceniać zasadność wzywania do usuwania braków formalnych skargi. Istnieją przecież takie uchybienia, które są nieusuwalne i niecelowe jest wzywanie do ich poprawienia. Po drugie, jak wynika z art. 36 ust. 3 w zw. z art. 49 ustawy o TK, odmowa nadania skardze dalszego biegu może wynikać zarówno z oczywistej bezzasadności, jak i braków formalnych skargi, przy czym ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca pozostawia rozstrzygnięcie, który z powodów odmowy i w jakim zakresie uzasadnia nienadanie skardze dalszego biegu. Wreszcie nie można pominąć i takiej okoliczności, że inny charakter ma uchybienie pisma procesowego polegające na przykład na nieprecyzyjnym określeniu przedmiotu skargi, a inny – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – uchybienie polegające na niezrozumieniu istoty konstytucyjnej zasady równości. Brak formalny to uchybienie polegające na nieistnieniu pewnego elementu składającego się na całość. W jego zakresie nie mieści się wada skargi, polegająca na wyprowadzaniu przez stronę wniosków rażąco sprzecznych z zasadami logiki, ani też wypowiedź nieznajdująca oparcia w faktach lub w prawie. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, jak powinien zostać sformułowany zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji, by mógł podlegać ocenie Trybunału. Niewykazanie sposobu naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji w powiązaniu z prawem do sądu przez profesjonalnego pełnomocnika nie jest brakiem formalnym skargi, lecz niedołożeniem należytej staranności w jego postępowaniu.

Jedynie na marginesie Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że zaskarżony przepis uzyskał jednoznaczną treść w wyniku działalności orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wprowadzona przez NSA norma nie wywołuje wątpliwości interpretacyjnych.



Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 7 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny zażalenia nie uwzględnił.