Pełny tekst orzeczenia

POSTANOWIENIE


z dnia 11 października 2011 r.


Sygn. akt Ts 165/09



Trybunał Konstytucyjny w składzie:





Zbigniew Cieślak – przewodniczący


Mirosław Granat – sprawozdawca

Andrzej Wróbel,



po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 września 2010 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Zdzisława J.,



p o s t a n a w i a:



nie uwzględnić zażalenia.



UZASADNIENIE



W skardze konstytucyjnej złożonej do Trybunału Konstytucyjnego 8 lipca 2009 r. skarżący zarzucił art. 129 ust. 1, art. 131 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa (Dz. U. z 1999 r. Nr 51, poz. 526, ze zm.; dalej: ustawa o UOP), art. 149 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277, ze zm.) oraz § 8, § 9 i § 10 uchwały nr 69 Rady Ministrów z dnia 21 maja 1990 r. w sprawie trybu i warunków przyjmowania byłych funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa do służby w Urzędzie Ochrony Państwa i w innych jednostkach organizacyjnych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych oraz zatrudniania ich w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych (M. P. Nr 20, poz. 159; dalej: uchwała nr 69) sprzeczność z art. 8 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 42 ust. 3, art. 45 ust. 1, art. 51 ust. 3 i 4, art. 60, art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji.



Skarga konstytucyjna została wniesiona w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny. Komendant Wojewódzki Policji rozkazem personalnym nr 0333 z 27 lipca 1990 r. zwolnił skarżącego ze służby z dniem 31 lipca 1990 r. W dniu 8 września 2004 r. na żądanie skarżącego doręczono mu odpis tego rozkazu. Następnie, 15 września 2004 r. skarżący skierował pismo do Komendanta Głównego Policji, które określił jako odwołanie od powyższego rozkazu. W późniejszym okresie skarżący wystąpił z pismem, w którym dochodził stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego na podstawie art. 156 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.) Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją z 25 kwietnia 2007 r. (nr P1841/2007) na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności powyższego rozkazu, wskazując w uzasadnieniu, że zwolnienie skarżącego ze służby nastąpiło z mocy samego prawa, zaś rozkaz personalny miał charakter ewidencyjny, a nie był decyzją administracyjną. Tym samym niemożliwe jest ani odwołanie się od tego rozkazu, ani stwierdzenie jego nieważności. Po rozpoznaniu złożonego przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją z 31 lipca 2007 r. (nr P-3590/2007) utrzymał w mocy poprzednie rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 grudnia 2007 r. (sygn. akt II SA/Wa 1656/07) oddalił skargę wniesioną od decyzji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Na powyższe orzeczenie wniesiono skargę kasacyjną, która została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2009 r. (sygn. akt I OSK 521/08). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że zwolnienie skarżącego ze służby nastąpiło z mocy prawa, zaś rozkaz nr 0333 miał charakter ewidencyjny i stanowił informację o zwolnieniu skarżącego z mocy prawa.

Skarżący w uzasadnieniu wniesionej skargi konstytucyjnej wskazuje także na negatywną opinię Wojewódzkiej Komisji Kwalifikacyjnej z 24 lipca 1990 r., podnosząc przy tym, że uzyskał wyrokiem Sądu Okręgowego – I Wydział Cywilny z 11 grudnia 2001 r. nakaz przeproszenia za oceny zawarte w tej opinii, które naruszyły jego dobra osobiste. Negatywna opinia stała się przyczyną pozbawienia prawa wykonywania zawodu – bez żadnych podstaw i przy braku prawa do sądu, dającego możliwość przedstawienia dowodów i przywrócenia do służby bądź jej kontynuowania, jak przewidywał przepis ustawy. Skarżący występował jeszcze z innymi roszczeniami na drogę postępowania cywilnego, domagając się m.in. zaliczenia do czasu służby okresu pobytu poza nią, przywrócenia do pracy na równorzędnym stanowisku i stopniu.

Skarżący z wydaniem wskazanych rozstrzygnięć wiąże naruszenie zasady równości wobec prawa, naruszenie prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy i niezawisły organ sądowy, prawa dostępu do służby publicznej (art. 60 Konstytucji) oraz praw wynikających z art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji.

W uzasadnieniu zarzutów skarżący wskazuje, że wydane w sprawie wyroki sądów administracyjnych były błędne. W jego ocenie nie ma podstaw do przyjęcia, że przedmiotowy rozkaz nie jest decyzją administracyjną i nie może podlegać kontroli przewidzianej w k.p.a. w zakresie stwierdzenia jego nieważności. Jak wywodzi we wniesionej skardze: „nawet bowiem, jeżeli zwolnienie skarżącego ze służby nastąpiło z mocy samego prawa, przedmiotowy rozkaz miał charakter decyzji administracyjnej i w zakresie zwolnienia ze służby winien zostać poddany kontroli, w zakresie stwierdzenia rozkazem przesłanek ustawowych wobec skarżącego. Regulacja prawna zawarta w art. 129 ust. 1 i art. 131 ust. 1 interpretowana jak w zaskarżonym orzeczeniu WSA i NSA nie daje możliwości odwołania do organu sądowego”.

Skarżący podnosi także, że na potwierdzenie naruszenia zasady równości powoływał liczne przykłady w postępowaniu sądowym i administracyjnym. W jego ocenie także orzeczenie sądu, mocą którego stwierdzono, że doszło w stosunku do niego do naruszenia dóbr osobistych – ze względu na brak podstaw faktycznych i prawnych do wydania negatywnej opinii o przydatności do służby w organach Policji – stanowi potwierdzenie niekonstytucyjności powyższych przepisów.

Skarżący wskazuje ponadto na fakt, że w zaskarżonych ustawach występują zaniechania legislacyjne w zakresie możliwości sprawdzenia woli parlamentu i naprawienia krzywdy w przypadku naruszenia prawa przez członków Wojewódzkiej Komisji Kwalifikacyjnej i Centralnej Komisji Kwalifikacyjnej. W jego ocenie ustawa jest niejasna i nieprecyzyjna, ponieważ nie obejmuje takich przypadków, jak jego: w momencie zwolnienia był funkcjonariuszem MO, do 1982 r. też był funkcjonariuszem MO, a pomiędzy tymi okresami był funkcjonariuszem SB. Ponadto skarżący wskazuje na szereg uchybień typu: złe procedury, wydawanie pozaustawowych zarządzeń, wydawanie rozkazu przez niewłaściwy organ, które stanowią także naruszenie konstytucyjnych praw lub wolności skarżącego.



Postanowieniem z 10 września 2010 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wniesionej skardze konstytucyjnej. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że zaskarżone § 8, § 9 i § 10 uchwały nr 69, jak i art. 149 ustawy o Policji nie stanowiły podstawy wskazanego w skardze jako ostateczne rozstrzygnięcia, a zatem nie mogą być przedmiotem kontroli dokonywanej w trybie skargi konstytucyjnej. Trybunał podkreślił także, że zwolnienie skarżącego ze służby wojskowej, z którym wiąże skarżący naruszenie przysługujących mu praw, nastąpiło z mocy prawa, tj. na podstawie art. 131 ust. 1 ustawy o UOP. Tym samym – ze względu na jednoznaczne brzmienie art. 79 ust. 1 Konstytucji – wykluczona jest kontrola tego przepisu w trybie skargi konstytucyjnej. Trybunał wykazał także, że rozkaz personalny nr 0333 z 27 lipca 1990 r. nie miał charakteru decyzji. Zarzut naruszenia prawa do sądu skierowany jest zaś nie przeciwko zaskarżonym przepisom, ale przeciwko luce w prawie, która nie może być przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny. In fine postanowienia Trybunał stwierdził, że cześć wysuniętych zarzutów skierowana jest przeciwko niewłaściwemu stosowaniu zaskarżonych przepisów; rozpatrzenie tych zarzutów w trybie skargi konstytucyjnej, zgodnie z konstrukcją tego środka prawnego, jest niedopuszczalne.



W zażaleniu złożonym na powyższe postanowienie skarżący zarzucił postanowieniu TK błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że zwolnienie skarżącego ze służby w sytuacji, w której brak jest możliwości odwołania się do sądu, nie narusza przysługujących mu konstytucyjnych praw i wolności. Skarżący zakwestionował także twierdzenie zawarte w zaskarżonym orzeczeniu, zgodnie z którym luka w prawie nie może być przedmiotem badania w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. W uzasadnieniu tej tezy wskazał na szereg negatywnych skutków, jakie wynikły z faktu zwolnienia go ze służby bez wydania aktu administracyjnego i możliwości zaskarżenia tego zwolnienia do sądu. Skarżący podkreśla, że konstytucja przyznaje mu prawo do sądu, które na skutek błędów ustawodawcy zostało mu odebrane. W konsekwencji doszło do naruszenia szeregu innych jego praw konstytucyjnych.



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



Zażalenie na postanowienie o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej powinno dotyczyć podstaw, na których była ona oparta. Przedmiotem postępowania zażaleniowego jest bowiem ustalenie prawidłowości podstaw tej odmowy.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że Trybunał Konstytucyjny w zaskarżonym postanowieniu – wbrew temu co podnosi skarżący we wniesionym zażaleniu – nie przyjął, że w sprawie skarżącego nie doszło do naruszenia jego konstytucyjnych praw lub wolności. Trybunał nie wypowiedział się w zaskarżonym postanowieniu jednoznacznie co do tego, czy miało miejsce naruszenie przysługujących skarżącemu konstytucyjnych praw i wolności. Wykazując, że rozkaz personalny nie stanowił decyzji administracyjnej, Trybunał stwierdził, że naruszenie tych praw mogło – w tym przypadku – nastąpić z mocy samej ustawy, nie zaś na skutek wydania na jej podstawie ostatecznego rozstrzygnięcia. Skarga konstytucyjna – zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji – służy ochronie praw konstytucyjnych, do których naruszenia doszło na skutek wydania ostatecznego rozstrzygnięcia, a nie z mocy samego prawa, a zatem zbędne było rozważanie zasadności tezy skarżącego o naruszeniu jego konstytucyjnych praw i wolności.

Treść wniesionego zażalenia prowadzi do wniosku, że skarżący nie kwestionuje zasadniczo ustaleń dokonanych przez Trybunał Konstytucyjny w zaskarżonym postanowieniu, poza tezą głoszącą, że zarzut skierowany przeciwko luce w prawie nie może stanowić przedmiotu badania przez Trybunał Konstytucyjny. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego brak jest jednak podstaw do kwestionowania zasadności powyższej tezy. Analiza art. 79 ust. 1 Konstytucji, a także orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego prowadzi do jednoznacznego wniosku, że przedmiotem skargi konstytucyjnej może być wyłącznie przepis prawa zawarty w obowiązujących aktach normatywnych, a nie brak danego uregulowania w systemie prawa. Kontrola przeprowadzana w trybie skargi konstytucyjnej zmierza bowiem do pozbawienia mocy obowiązującej uregulowań niezgodnych z unormowaniami konstytucyjnymi wyrażającymi prawa lub wolności skarżących. Trybunał Konstytucyjny zasadniczo pełni rolę jedynie „negatywnego prawodawcy”, nie mieści się natomiast w jego kognicji wypełnianie treścią normatywną ewentualnych luk w systemie obowiązującego prawa.

Trybunał Konstytucyjny uzasadnił szerzej powyższą tezę w postanowieniu z 19 maja 2005 r. (Ts 153/04, OTK ZU nr 3/B/2005, poz. 131), w którym przyjęto, że: „stwierdzanie uchybień i luk w prawie nie mieści się bezpośrednio w procesie kontroli konstytucyjności norm. Ramy tego procesu wyznacza art. 188 pkt 1-3 i 5 Konstytucji. O stwierdzaniu uchybień i luk w prawie mowa jest w art. 4 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, którego konkretyzacją, co do formy stwierdzania uchybień i luk jest § 41 regulaminu. Z treści art. 4 ust. 2 ustawy w zestawieniu z art. 188 pkt 1-3 i 5 Konstytucji wynika, że Trybunał Konstytucyjny nie może orzec o niezgodności z Konstytucją luki w prawie”. Kolejny argument przemawiający za niedopuszczalnością kontroli „luk w prawie” podniesiony w cytowanym postanowieniu odwołuje się do zasady podziału władz, na podstawie której działa Trybunał Konstytucyjny. Zasada ta – a przede wszystkim art. 10 i art. 188 Konstytucji – określa relacje Trybunału względem władzy ustawodawczej. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego są ustawy i inne akty normatywne. Tym samym Trybunał Konstytucyjny nie może kontrolować konstytucyjności braku wydania aktu normatywnego. Wbrew twierdzeniom skarżącego Trybunał Konstytucyjny nie może pełnić funkcji „ustawodawcy pozytywnego”.

Trybunał Konstytucyjny nie kwestionuje zasadności twierdzenia skarżącego, że sam fakt jego zwolnienia ze służby bez wydania aktu administracyjnego (czyli z mocy prawa) i możliwości zaskarżenia tego zwolnienia do sądu, doprowadził do naruszenia prawa do sądu. Jednakże ta okoliczność nie uzasadnia merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej, jako że naruszenie tego prawa nie stanowiło konsekwencji wydania ostatecznego rozstrzygnięcia na podstawie przepisu, którego konstytucyjność skarżący kwestionuje. A tylko w takim przypadku – wedle brzmienia art. 79 ust. 1 Konstytucji – dopuszczalne jest rozpoznanie skargi konstytucyjnej.



Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny uznał za w pełni uzasadnione postanowienie z 10 września 2010 r. o odmowie nadania dalszego biegu niniejszej skardze i nie uwzględnił zażalenia złożonego na to postanowienie.