Pełny tekst orzeczenia

329/4/B/2012

POSTANOWIENIE

z dnia 5 czerwca 2012 r.

Sygn. akt Ts 34/10



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Zbigniew Cieślak,



po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Zbigniewa B. w sprawie zgodności:

1) art. 41 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 87 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398, ze zm.),

2) art. 19 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 116, poz. 1203) z:

art. 2 w związku z art. 64 ust. 2 oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,



p o s t a n a w i a:



odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.



UZASADNIENIE



W skardze konstytucyjnej z 3 lutego 2010 r. Zbigniew B. (dalej: skarżący) zarzucił, że art. 41 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 87 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398, ze zm.; dalej: ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP) w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 116, poz. 1203; dalej: ustawa zmieniająca), w zakresie, w jakim nakładają na byłego żołnierza służby stałej, który nabył prawo do emerytury wojskowej, obowiązek przekazania do dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej dotychczas zajmowanej kwatery, jeżeli otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r., naruszają art. 2 w związku z art. 64 ust. 2 oraz art. 32 Konstytucji. Ponadto zarzucił, że art. 19 ustawy zmieniającej w zakresie, w jakim nie przewiduje stosowania przepisów dotychczasowych do niezakończonych spraw o udzielenie pomocy finansowej na podstawie przepisów obowiązujących przed 31 grudnia 1995 r., jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 64 ust. 2 oraz art. 32 Konstytucji.

Niniejsza skarga konstytucyjna została wniesiona w oparciu o następujący stan faktyczny.

Szef Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego w Poznaniu, decyzją z 23 lutego 1988 r. (nr 6/ZJI/88), przyznał skarżącemu z funduszu mieszkalnego Ministerstwa Obrony Narodowej pomoc finansową w formie zaliczkowej, z przeznaczeniem na budowę jednorodzinnego domu mieszkalnego. Następnie decyzją z 25 sierpnia 1995 r. (nr 117/BJ/95) zamienił zaliczkowo udzieloną pomoc finansową na bezzwrotną. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Szefa Służby Zakwaterowania i Budownictwa Śląskiego Okręgu Wojskowego we Wrocławiu z 9 października 1995 r. (nr 1671/V). Z uwagi na odmowę przyjęcia przez skarżącego bezzwrotnej pomocy finansowej, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Poznaniu z 2 kwietnia 1996 r. (sygn. akt III Ns 1639/96/2), kwota 6 512,84 zł została złożona do depozytu sądowego.

Wyrokiem z 28 listopada 1996 r. (sygn. akt II SA/Wr 67/96) Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu stwierdził nieważność decyzji Szefa Służby Zakwaterowania i Budownictwa Śląskiego Okręgu Wojskowego we Wrocławiu z 9 października 1995 r. (nr 1671/V) oraz poprzedzającej ją decyzji Szefa Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego w Poznaniu z 25 sierpnia 1995 r. (nr 117/BJ/95). Sąd uznał, że organy nie miały podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zmiany pomocy finansowej, a wyrównanie poprzednio przyznanej zaliczkowej pomocy finansowej przy zamianie jej na bezzwrotną mogło nastąpić tylko poprzez zawarcie stosownej umowy.

Po wejściu w życie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, Szef Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego w Poznaniu postanowieniem z 15 maja 1997 r. umorzył postępowanie w sprawie zamiany udzielonej skarżącemu zaliczkowej pomocy finansowej na bezzwrotną z powodu zmiany właściwości rzeczowej organów (prowadzenie spraw dotyczących pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe ustawa przekazała Wojskowej Agencji Mieszkaniowej).

Pismem z 10 marca 2005 r. (znak: OReg-ZGM/4021/4/05) Dyrektor Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Regionalny w Poznaniu wezwał skarżącego do dobrowolnego opuszczenia lokalu mieszkalnego. Następnie pismem z 11 maja 2005 r. (znak: OReg-ZGM/4021/4-5/05) skarżący został powiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie zwolnienia lokalu mieszkalnego. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Poznaniu, decyzją z 27 września 2007 r. (nr OREG ZM-4011-14-7/07), zadecydował o zwolnieniu przez skarżącego zajmowanego lokalu mieszkalnego, a decyzją z 17 grudnia 2007 r. (nr BP ZM 431-151-1/07) utrzymał ją w mocy.

Wyrokiem z 29 maja 2008 r. (sygn. akt II SA/Wa 345/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącego, a Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 2 września 2009 r. (sygn. akt I OSK 1209/08) oddalił skargę kasacyjną. Powyższe rozstrzygnięcie zostało doręczone skarżącemu 3 listopada 2009 r.

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 20 maja 2010 r. (doręczonym 25 maja 2010 r.) pełnomocnik skarżącego został wezwany do uzupełnienia braków formalnych skargi przez: wskazanie orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie udzielenia pomocy finansowej wypłacanej w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej, o której mowa w art. 87 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP; wskazanie, w jaki sposób zarzucany w skardze brak przepisu intertemporalnego narusza wolności lub prawa skarżącego; wskazanie praw podmiotowych, które skarżący wiąże z naruszeniem zasady równości i zakazu dyskryminacji oraz wskazanie sposobu naruszenia tych praw; wskazanie – w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji – ostatecznego orzeczenia, z którym skarżący wiąże naruszenie wolności lub praw oraz daty jego doręczenia wraz z uzasadnieniem.

W piśmie procesowym z 1 czerwca 2010 r., sporządzonym przez pełnomocnika, skarżący odniósł się do stwierdzonych braków.

Skarżący zarzucił, że do naruszenia jego wolności i praw wskazanych w petitum skargi doszło w wyniku zmiany zasad zwrotu lokalu mieszkalnego i powiązania skutków już z jedną z dopuszczalnych form pomocy finansowej, a nie jak dotychczas – z wypłatą świadczenia zarówno w formie zaliczkowej, jak i bezzwrotnej. Powyższe zmiany, dokonane w trakcie toczącego się postępowania, bez uchwalenia przepisów przejściowych, uniemożliwiły skarżącemu otrzymanie ekwiwalentu pieniężnego. Zastosowana w sprawie skarżącego, a zakwestionowana w skardze konstytucyjnej norma stanowi zatem – jak twierdzi skarżący – „retroaktywną ingerencję w sferę uprawnień skarżącego nabytych ex lege, powodując utratę prawa do kwatery stałej”.

Skarżący zarzucił, że postępowanie w sprawie udzielenia mu pomocy finansowej, o której mowa w art. 87 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, zostało ukończone jedynie formalnie. Zmiana zasad przekazywania lokalu w trakcie toczącego się postępowania jest – jak zarzucił – niedopuszczalna w demokratycznym państwie prawa. Godzi bowiem w zasadę ochrony praw słusznie nabytych oraz zasadę ochrony interesów w toku. Zaskarżone przepisy naruszają zatem art. 2 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji. Dyskryminują skarżącego względem tych żołnierzy zawodowych bądź emerytowanych żołnierzy zawodowych, którym przed dniem wejścia w życie nowych przepisów wypłacono pomoc finansową z funduszu mieszkaniowego w pełnej wysokości, uzupełniając pomoc zaliczkową i zamieniając ją na bezzwrotną, bądź też względem tych, którym zapewniono osobną kwaterę stałą. Innymi słowy – zdaniem skarżącego – nowelizacja ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, której jednym ze skutków jest obowiązek zwrotu kwatery stałej w wypadku otrzymania – tak jak w sprawie skarżącego – tylko pomocy w formie zaliczkowej, oznacza pogorszenie jego sytuacji prawnej w stosunku do tych wszystkich osób, które przed zmianą przepisów otrzymały pomoc finansową w pełnej wysokości. Brak przepisów przejściowych, umożliwiających dokończenie toczących się postępowań, stanowi naruszenie wyżej wskazanych postanowień Konstytucji.



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji warunkiem merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej jest wykazanie przez skarżącego, iż w związku z wydaniem przez organ władzy publicznej ostatecznego orzeczenia na podstawie zakwestionowanego w skardze aktu normatywnego, doszło do naruszenia przysługujących skarżącemu praw lub wolności o charakterze konstytucyjnym. Uprawdopodobnienie naruszenia praw lub wolności jest zatem przesłanką konieczną do uznania dopuszczalności skargi konstytucyjnej.

Skarżący zarzucił niekonstytucyjność normy wywiedzionej z art. 41 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 87 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Zakwestionowany art. 41 ust. 2 pkt 2 tej ustawy stanowi: „Były żołnierz służby stałej, który nabył prawo do emerytury wojskowej lub do wojskowej renty inwalidzkiej albo został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed nabyciem prawa do emerytury wojskowej z przyczyn, o których mowa w art. 47 ust. 1 pkt 2, jest obowiązany przekazać do dyspozycji Agencji lokal mieszkalny, jeżeli (…) skorzystał z uprawnień, o których mowa w art. 87 (…)”. Art. 87 ust. 1 pkt 3 tej samej ustawy ma następujące brzmienie: „Odprawa mieszkaniowa nie przysługuje osobom, które: (…) otrzymały pomoc finansową w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r.”. Skarżący podniósł również niekonstytucyjność art. 19 ustawy zmieniającej w zakresie, w jakim nie wprowadza on przepisów przejściowych dla spraw niezakończonych do dnia wejścia w życie tej ustawy.

Istota zarzutów skargi konstytucyjnej sprowadza się do twierdzenia, że niekorzystna dla skarżącego zmiana zasad przekazywania do dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej zajmowanego lokalu mieszkalnego, dokonana przez ustawodawcę w trakcie toczącego się postępowania w sprawie zamiany zaliczkowej pomocy na bezzwrotną, bez zachowania gwarancji jego zakończenia, doprowadziła do naruszenia wolności i praw wskazanych w petitum skargi konstytucyjnej.

W pierwszej kolejności Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że nie istnieje konstytucyjne prawo do żądania utrzymania korzystnych dla obywatela regulacji wynikających z dotychczasowych przepisów ustawowych, które zostały następnie zmienione (zob. postanowienie TK z 20 lutego 2008 r., SK 2/05, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 21). Skarżący nie może zatem rościć prawa do utrzymania korzystnych – z jego punktu widzenia – zasad przekazywania lokalu do dyspozycji Woskowej Agencji Mieszkaniowej. Wprowadzenie spójnika „lub” zamiast dotychczas obowiązującego „i” nie oznacza a limine niekonstytucyjności prawa. W sprawie, w związku z którą wniesiono skargę konstytucyjną, nie można również mówić o istnieniu roszczenia do pełnego zrealizowania pomocy finansowej. Podniesiony w skardze zarzut niedokończenia postępowania w sprawie zamiany zaliczkowej pomocy na bezzwrotną nie zasługuje na uwzględnienie.

Należy zauważyć, że wyrokiem z 28 listopada 1996 r. (sygn. akt II SA/Wr 67/96) Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu stwierdził nieważność decyzji Szefa Służby Zakwaterowania i Budownictwa Śląskiego Okręgu Wojskowego we Wrocławiu z 9 października 1995 r. (nr 1671/V) oraz poprzedzającej ją decyzji Szefa Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego w Poznaniu z 25 sierpnia 1995 r. (nr 117/BJ/95), jako rażąco naruszających prawo. Trybunał przypomina, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej skutkuje jej usunięciem z obrotu prawnego z mocą wsteczną (ex tunc). Eliminuje skutki prawne wadliwej decyzji i – co istotne – otwiera drogę do ponownego załatwienia sprawy. W uzasadnieniu sąd wskazał, że wyrównanie poprzednio przyznanej zaliczki pomocy finansowej przy zamianie jej na bezzwrotną mogło nastąpić tylko poprzez zawarcie stosownej umowy. Jedynie odmowa przyznania pomocy finansowej mogła być dokonana w formie decyzji administracyjnej. Należy również przypomnieć, że ówcześnie obowiązujące przepisy uzależniały dokonanie zamiany zaliczkowej pomocy finansowej na bezzwrotną od wniosku zainteresowanego podmiotu, nie gwarantowały zaś jej przyznania z urzędu (zob. art. 87 ust. 3 ustawy o Zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, a także § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 stycznia 1994 r. w sprawie zasad przyznawania i wysokości pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez osoby uprawnione do osobnej kwatery stałej, Dz. U. Nr 16, poz. 53). Powyższa kwestia była przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych poprzedzających wniesienie skargi konstytucyjnej. W postanowieniu z 29 maja 2009 r. (sygn. akt II SA/WA 345/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, że brak wniosku skarżącego uniemożliwiał dyrektorowi oddziału regionalnego agencji podjęcie postępowania w sprawie zamiany zaliczkowej pomocy finansowej na bezzwrotną. Powyższa teza nie została zakwestionowana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Trybunał Konstytucyjny – będąc związany orzeczeniami podjętymi przez sądy administracyjne w sprawie, w związku z którą wniesiono skargę, – stwierdza, że skarżący, aby uzyskać pomoc finansową, winien był doprowadzić do zawarcia umowy z właściwym wojskowym organem kwaterunkowym, a w przypadku odmowy przyznania takiej pomocy, do uruchomienia prawem przewidzianego postępowania odwoławczego. Skoro zatem – jak wynika z uzasadnienia skargi i zgromadzonego materiału procesowego – skarżący nie wystąpił do właściwego wojskowego organu kwaterunkowego z wnioskiem, stanowiącym warunek sine qua non zawarcia umowy o zamianę pomocy zaliczkowej na bezzwrotną lub otrzymania decyzji odmawiającej zamiany, to należy przyjąć, że w jego sprawie nie toczyło się postępowanie, w wyniku którego miałoby dojść do zamiany pomocy zaliczkowej na bezzwrotną.

Mając powyższe na względzie, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że skarżący sam nie zadbał o „dokończenie” postępowania administracyjnego odnośnie do zamiany pomocy zaliczkowej na bezzwrotną. Powyższa okoliczność bezpośrednio wpływa na ocenę złożonej skargi konstytucyjnej. Trybunał w swoim orzecznictwie wielokrotnie podkreślał, że poza jego oceną muszą pozostawać te sytuacje, w których utrata prawa do rozpoznania skargi konstytucyjnej nastąpiła w rezultacie uchybień popełnionych na wcześniejszych etapach postępowania. Skarga konstytucyjna nie może być bowiem wykorzystywana jako instrument służący korygowaniu zaniedbań popełnionych w postępowaniu poprzedzającym jej wniesienie (zob. postanowienie TK z 16 października 2002 r., SK 43/01, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 77). Ponadto, analiza stanu faktycznego dokonana przez Trybunał na podstawie materiału zgromadzonego w aktach sprawy pozwala także zauważyć, że skarżący nie skorzystał z prawa wniesienia zażalenia na postanowienie Szefa Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego w Poznaniu z 15 maja 1997 r. o umorzeniu postępowania w sprawie zamiany zaliczkowej pomocy finansowej na bezzwrotną, udzielonej skarżącemu na budowę domu jednorodzinnego.

W konsekwencji nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut niekonstytucyjności art. 19 ustawy zmieniającej. Po pierwsze, skoro – jak podkreślono wyżej – w sprawie skarżącego nie toczyło się postępowanie administracyjne, to należy przyjąć, że skarżący nie może rościć prawa do ukształtowania przepisów pozwalających na jego dokończenie. Po drugie, zakwestionowany przepis nie był podstawą ostatecznego orzeczenia w sprawie skarżącego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 września 2009 r. (sygn. akt I OSK 1209/08): „z uwagi na przedmiot oraz datę wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nie mają zastosowania uregulowania intertemporalne ustawy z 16 kwietnia 2004 r.”. Ze względu na jednoznaczną treść normy określonej w art. 79 ust. 1 Konstytucji i art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, należy przyjąć, że skarga nie spełnia przesłanek przekazania jej do merytorycznego rozpoznania.

Wskazane wyżej okoliczności prowadzą do wniosku, że w sprawie, w związku z którą wniesiono skargę, nie wykazano, że źródłem naruszenia wolności i praw skarżącego są zakwestionowane w skardze art. 41 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 87 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz art. 19 ustawy zmieniającej. W sprawie nie zrealizowano podstawowej przesłanki skargi, określonej w art. 79 ust. 1 Konstytucji, a doprecyzowanej w art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o TK, co uzasadnia odmowę nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.



W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny orzekł jak na wstępie.